乡村产业振兴投融资模式创新与产业提升机制设计

摘 要：实现乡村产业振兴，必须引导资金资本投向农村农业。农村农业发展，单纯靠市场化无法真正吸引大量社会资本进入，只有通过政府引导、政策性信贷支持，再加上市场化运营，才能带动社会资本进入。结合城市建设模式，国家层面要落实乡村振兴战略，必定会设计引导资金资本投向农村农业的机制，由国家政策性银行打头阵，与地方政府农业产业投融资平台合作，将大量、低息、长期的政策性信贷资金投入农村和农业产业项目，并为后续商业银行信贷资金和其他社会资本跟进创造条件。如同当初城投平台建设一样，当务之急是要建立起一个以股权链接的市、县、镇三级农业产业投资和服务平台体系，有效提高产业组织化程度，实现适应乡村产业振兴需要的生产组织模式和政府服务模式创新，为资金资本规模化进入农业农村提供条件。

关键词：乡村产业振兴 投融资模式 金融创新 平台

金融是实体经济的血脉，没有资金资本的进入，一个区域或是一个产业不可能实现快速发展，农业农村当然也不例外。要实现乡村振兴，必须引导资金资本流向农业农村。同时，产业的发展，还需要高端要素的导入。我们要探索实现以产业振兴为核心的乡村振兴模式，投融资和产业提升机制设计至关重要。

一、资本属性分析比较：政策性信贷资金是启动乡村产业振兴的主力

在现阶段，什么资本资金应该而且可以大规模流入农业农村需要结合资金资本的属性进行分析。如果对一个国家全部资金资本进行分类，除去国外资金资本外，国内大体上可以分为财政资金、社会（私人）资本和银行资金。乡村振兴需要真金白银的投入，只有实现资金资本的投入，才能实现农业农村的发展。同时，乡村振兴战略目标的实现不可能一蹴而就，而是一个不断发展演化的过程。不同阶段，有不同的任务，有不同的支撑。目前，我们正处于乡村振兴全面推进的历史阶段。在这个阶段，每一类资金资本在乡村振兴中是什么样的角色，哪一类资金资本是现阶段乡村振兴的主力资金，这些都需要重点分析。因为只有分析清楚了这些关键问题，我们才可能有的放矢，设计资金资本流向农村农业的体制机制。

（一）财政资金：杯水车薪的引导资金

财政支农资金安排方面，多年来一直受到投入不足、结构不合理、挤占挪用现象严重、效率低下等诟病。除去这些历史陈弊不说，只从资金量上分析，财政资金受资金总量和性质的制约，只能作为乡村振兴的引导资金，体现工业反哺农业、城市反哺农村，不能作为乡村振兴主力资金。我们分析了山东某市财政支持乡村振兴的预算安排。从总量上看，2018年，市级财政安排支农专项资金1.99亿元，以该市100个乡镇（不含街办）测算，每个乡镇不足200万元。如果按照县市区1：1配套，每个乡镇也不足400万元。从该市拟实施的“2221”工程财政支持上看，每个小镇给予100万元奖补、每个田园综合体项目给予150万元奖补、每个农村新型示范社区给予30万元奖补、每个美丽宜居村庄给予100万元奖补，并且各类项目还有严格的数量限制。而从项目总投入上看，每个特色小镇的规划面积在3平方公里左右，每年固定资产投资不少于5亿元;每个田园综合体规划面积在3-5平方公里，既要有大量的基础设施投资，还要实现农村“七改”，其投资规模为亿元级别。与投资需求相比，财政补助显得杯水车薪。这样的分析不是说明财政投入不够，而是说明财政不能够、也不应该成为乡村振兴的主力资金。

1.从财力规模分析。从1994年分税制算起，伴随二十多年经济高速增长，财政收入和整体财力水平也大幅度提升。以山东省经济和财政水平定性分析，市一级财政初步摆脱了“吃饭财政”的状况，有了一定支持社會经济发展的能力。但如果减去原本就要安排的支持农村民生和社会事业的财政支出压力，市一级财政没有多少财力能够支撑乡村振兴新增资金需求。我国现行各级政府财权事权分配体制尚不尽合理，存在财力向上集中、事权向下集中的矛盾，致使县乡两级财力非常紧张，县级财政基本还没有摆脱“吃饭财政”的状况，乡镇一级财力更是捉襟见肘，县乡两级财政很难挤出资金满足乡村振兴新增资金需求。

2.从资金属性分析。乡村振兴产业振兴项目大部分都属于市场化的项目，需要实现市场化投入、市场化运营。与此相对应，应该是市场化的资金作为项目投资主要来源。财政资金的公共属性，决定了财政资金不应该是产业振兴项目的主要资金来源。

3.从投入方式分析。乡村特色小镇、田园综合体等项目中，一方面本身就含有大量的基础设施内容，另一方面项目也具有效益的外溢性，基础设施的公共产品属性和项目的外部性需要政府财政投资和补偿。财政投入支持乡村振兴建设有其合理性和必要性。但从支持方式分析，即便是需要财政投入，也不能只是依赖当期财力解决，而应该结合市场化手段，将项目持续期财政负担折成现值，通过市场化融资手段解决当下投入问题。也就是说，同城市基础设施投入解决途径一样，采用融资手段筹集所需资金，而不是主要依赖从现期财政收入中列支。财政资金虽然不能作为乡村振兴产业振兴的主要资金，不能把资金压力简单压给财政，但财政投入又是不可或缺的。因为一是乡村振兴产业振兴，既需要农村生活基础设施的完善，也需要农村生产基础设施的提升。无论是生活基础设施还是生产基础设施，都属于公共产品，理论上需要政府提供。二是财政资金从来源上，代表了城市工商业发展成果。其投入，体现了城市支持农村、工业反哺农业的导向。三是乡村振兴产业振兴项目虽然应以市场化投入、市场化运营，但鉴于涉农项目风险相对较大、收益相对较低的特性，需要财政投入兜底部分风险。

（二）社会资本：蓄势待发的逐利资金

社会资本可以简单分为居民储蓄、社会高净值人群私有资金和工商企业资本。居民储蓄绝大部分形成银行存款，形成银行存款的个人资金不成为直接投资的资金来源，将在后面的商业银行资金部分分析。另有很小部分居民储蓄会以创业投资的形式投入到农业农村。社会高净值人群的资金除去部分形成银行资金外，一般通过两个途径投资：一是通过参与产业基金，间接投资项目;二是个人直接投资产业项目。工商企业资本往往通过扩大生产规模或新建项目实现投资。具体到乡村振兴产业项目，来自于社会资本的投资形式无非以下几种：

1.非农工商企业投资涉农项目。2019年的中央一号文件强调，要加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，也是希望工商资本能在乡村振兴中发挥积极作用。近年来，不少主业不是农业的工商企业到农村投资。这部分企业的投资大体分为两部分，一部分是投资于类房地产项目，一部分投资于种养加工等农业项目。投资于类房地产项目的，往往占据了农村最优质、最稀缺的景观等自然资源，但资本目标与整个乡村发展的目标并非完全吻合，在一些公共利益面前如环境保护、农民收入提升等方面甚至还会出现相左的局面。投资的农业项目，往往因为缺乏产业基础和经验，短期难以形成产业链、信息链和价值链，涉农项目“烂尾”资本“跑路”“非农化”等典型的负面案例很多。目前，农村有非农投资价值的资源毕竟是稀缺的，决定了能够以此吸引的非农工商企业资本规模一定是有限的;农业项目本身的局限性，决定了以农业项目吸引非农工商企业资本规模也不会很大。所以，这部分资金资本不能作为现阶段乡村振兴产业振兴的主要资金来源。

2.涉农工商企业扩大规模或延伸产业链。农业龙头企业一直是农业产业化发展的重要拉动主体，其业务规模的扩大和上下游产业链的拉伸能够有效地带动农村产业发展和农民致富，应该成为乡村振兴中产业振兴的主导力量。民营涉农工商企业具有扩大规模和延伸产业链投资的内在动力，但目前却明显存在农业龙头企业利润空间压缩、资金链条紧张、信贷支持不足等问题，企业投资能力有限。从调研的山东某市来看，农业龙头企业更是普遍自身積累资金有限、银行信贷支持力度不足，在产业投资方面资金捉襟见肘。所以，涉农工商企业在现阶段也难以成为乡村振兴产业振兴的投资主要资金资本来源。

3.高净值人员回乡投资。从浙江的实践经验看，早期进城创业的成功人士带着资金、资源回乡投资发展，是带动乡村振兴产业振兴重要因素。这部分投资一是本身也具有非农工商企业在农村投资的特点和问题，二是就山东来说，无论是有能力有意愿回乡投资的人员数量来说，还是农村具备的投资条件来说，都和以浙江为代表的南方发达省份相差甚远。因此，这部分投资只能作为乡村振兴产业振兴投资有益的补充，而不能作为资金资本主要来源。

4.个人返乡创业。乡村要振兴，个人返乡创业是形成“新农人”和乡村振兴的重要途径，关键一点就是要改变人才由农村向城市单向流动的局面。当前，确实有越来越多的大学生选择农业，在中高端农产品生产、品牌创建、互联网加农业以及农业家乐等农业三产延伸等方面取得成功。但受资金、经验、配套、环境等方方面面的制约，创业成功的比例不会很高，创业投资的规模更不会很大，还难以在面上形成带动乡村振兴产业振兴的主力。

综合分析，受资本逐利性和现阶段农业农村项目自身矛盾的制约，社会资本目前只能是乡村优质稀缺资源的投资主体，不能作为乡村振兴主力资金。我们在研究中感觉，各级政府在推动乡村振兴项目落地和资金资本投入时，过于强调“市场化”。这种缺乏对各类资金资本，特别是市场资金资本具体分析前提下对市场化的过分强调，带有一定的盲目性。我们不是要否定市场化和社会资金资本在乡村振兴产业振兴中的作用，并且我们也坚信随着乡村振兴产业振兴的发展，社会资金资本一定会成为投资的主力，市场化一定是乡村振兴产业振兴的主导方向。但具体到现阶段，在乡村振兴产业振兴全面启动阶段，我们不应该盲目依赖社会资金资本，简单以“市场化”淡化政府和其他主体的责任和任务。

（三）商业性银行资金：爱莫能助的信贷资金

金融机构是企业，其资本向最效益的方向流动，从而实现企业利益最大化是客观要求。商业性信贷资金的投放关注三个要素：一是贷款主体。二是贷款项目。三是增信措施。

1.从贷款主体分析。无论是农户、合作社还是涉农企业，都不是商业银行青睐的客户主体。农户居住点多面宽，金融服务对接难，贷款的服务成本肯定大大高于城市，商业银行服务积极性不高。并且近年来，农民失信问题开始显现，逃废银行债务现象时有发生。借用山东某市金融办调研的情况，该市所辖某县某“扶贫帮扶村”，一共40户贷款户，有20户有能力还贷却故意逃废银行债务达360万元。农业合作社往往组织架构不规范，账务管理较混乱，达不到银行授信主体要求。涉农企业往往规模不大，且资产负债表不符合银行信贷要求。

2.从贷款项目分析。林产品要若干年才能成材，周期长价格不好把握;养殖业价格波动大，还有病疫等致命风险;蔬果产量大，周期短，但由于供需市场的不匹配，容易导致价格的大起大落，收益也很难保证;粮食的价格稳定，但利润空间也小。而且，农产品与工业产品不同，在农产品的生产经营过程中，自然风险、市场风险都时刻存在。总之，在现有模式下，农业项目风险高，收益低，难以得到金融机构贷款支持。

3.从信贷增信措施分析。农村产权融资创新严重不足，大量的农村资源没有转化为资本。从调研的山东某市情况看，涉农信贷品种除农户小额信用贷款外，其他品种仍停留在要求房产证和土地出让证两证齐全的房产抵押、存单质押等传统抵押担保方式。由于土地流转配套机制不健全，土地承包经营权从价值评估、登记到处置变现难度很大，农村土地承包经营权抵押贷款试点效果不明显。从商业性信贷活动的三个关键要素分析，受商业性信贷规则和现阶段农业农村项目自身矛盾的制约，只能是乡村振兴金融的补充，不能作为乡村振兴主力资金。目前，农村信用社基本走向了商业银行道路，真正扶持农村发展的其他形式农村金融组织发展又受到极大政策限制，最终导致了目前农村金融服务严重不足。

（四）政府引导的产业基金：华而不实的虚幻资金

政府引导的产业基金作为政府和社会资本的组合体，受资金性质、资本逐利性和现阶段农业农村项目自身矛盾的制约，只能是乡村振兴金融的补充，不能作为乡村振兴主力资金。一是资金来源存在问题。即使政府出资25%，在目前银行不能对基金实行配资的情况下，很难找到75%部分的社会资本。二是基金运营模式存在问题。涉农企业、农村创业者很难通过市场化基金获得创业投资、天使投资等股权投资，通过股权融资实现内生增长的机会少于其他行业。目前存在新型经营主体组织化程度比较分散、竞争力不强，难以带动和吸引资本下乡。涉农企业在生产经营过程中受到市场风险和自然风险的双重影响，产品科技含量低、竞争力小，企业盈利性差。由于企业上市审核条件严格，对销售收入、净利润等财务指标要求高，涉农企业上市难度很大。涉农企业难以上市，投资涉农资金的产业基金就没有很好的退出通道，是导致产业基金不关注涉农业产业的重要原因。三是政府引导基金方面，处于风险控制和绩效考核的考虑，对涉农项目的投入比较审慎。

（五）政策性银行资金：真金白银的主力资金

当前，我国广义货币（M2）余额174.31亿元，超过了美国和欧洲的综合。与其说农村缺资金，不如说缺少资金流向农村的平台、工具和业态。作为政府和银行资金的组合体，政策性银行信贷资金性质和资金运作规则符合现阶段农业农村项目特点，应该成为乡村振兴主力资金。2018年4月份，国家农业发展银行总行与山东省政府签订了五年支持山东新旧动能转换和乡村振兴5000亿政策性信贷资金的战略合作协议，反映了中央层面在金融支持乡村振兴方面的政策动向。我们认为，政策性信贷资金将成为乡村振兴起步发展的主力资金。

二、政策性信贷资金投入路径设计：产业投融资平台

政策性银行的信贷资金和财政资金一样，具有国家资本的性质。我们认为，国家资本应该率先进入到农业农村，起到补欠账、打基础、引航向的作用。接下来的问题是，怎么样让国家资本进入到乡村，或者说国家资本应该怎样进入到农业农村，从而起到助推乡村振兴的作用。

（一）政策性银行信贷资金支持乡村振兴的路径分析

从国家农业发展银行与山东签署的五年支持山东乡村振兴5000亿元信贷资金说起。政策性银行信贷资金要发挥作用，必须要落实到具体项目上。这部分资金要落实到项目，可以有两个途径供选择：一是通过政府财政的通道;二是走市场化的途徑。政策性银行的信贷资金虽然具有政策性，但其实质还是具有还本付息要求的信贷资金。信贷资金的这一本质属性，与无偿使用的财政性资金属性不相容，决定了政策性银行的信贷资金不可能通过政府财政的通道落实到项目上去。所以政策性银行信贷资金要落实到具体项目，只能通过市场化途径。资金走市场化途径又可以有两个选择：一是纯市场化，以项目贷款的形式支持民营项目;二是借助有政府背景的平台，以项目贷款的形式支持政府主导的农业农村基础设施项目和有政府参与的产业项目。第一类纯市场化项目由于可支持的项目不足和政策性银行对贷款主体的挑剔，不会成为政策性信贷资金投放的主要方向。所以，大量的政策性银行信贷资金必须通过有政府背景的平台主体，投放到政府主导的农业农村基础设施和政府参与的农业产业项目。

（二）国家鼓励政策性银行支持乡村振兴政策动向分析

中央以及发改委、财政部、农业农村部等相关职能部门已经陆续出台了一些政策，总体方向是加大对农业农村振兴的支持力度，并鼓励和支持投融资体制的创新。2017年2月17日，《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）中就指出：明确农村基础设施的公共产品定位，强化政府投入和主导责任，加强城乡基础设施统筹规划，加大政策支持力度;坚持先建机制、后建工程，合理确定农村基础设施投融资模式和运行方式等。并要求建立规范的地方政府举债融资机制，推动地方融资平台转型改制和市场化融资，重点向农村基础设施建设倾斜。鼓励有条件的地区将农村基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑，实行一体化开发和建设，实现相互促进、互利共赢。政策调整期也是机遇期，其他类型投融资平台的整顿期也是乡村振兴投融资平台的创新期。政策性金融支持乡村振兴的政策导向显现，成为破解乡村振兴资金资本问题的研究方向。

（三）城投模式的回顾和借鉴

回顾城市运营的历史，我们会发展，本世纪初我国城市大发展起步阶段所面临的资金资本来源问题与当下乡村振兴所面临的问题如出一辙。大规模城市建设初期，各级地方财政可用财力根本无力进行上规模的城建投资。城市发展需要的投入也曾经让地方政府束手无策，感觉根本没有解决的办法。再看那时候除了财政资金之外的其他各类资金资本，社会资本根本不可能投资公共基础设施领域，商业银行既不可能给地方政府贷款，也不可能支持基础设施项目。如同目前乡村振兴战略一样，快速推进城镇化是当时国家发展的重要战略。为了破解国家战略实施和资金资本不足的矛盾，政策性金融机构国家开发银行走到了前列。自2000年左右起，国家开发银行指导各地政府建立城建投融资平台地方国有资产管理公司，也就是现在各级城投公司的前身。国家开发银行以各地政府信用为基础，以地方城投公司为主体，以城市基础设施为项目，提供了大量的政策性信贷资金，成为启动我国大规模城市建设毫无疑问的主力资金。政策性银行创新出了城投这一地方政府投融资主体，并且用政策性信贷资金启动城市建设后，商业银行随即跟进，并在接下来的不到十年内取代政策性银行成为各地城投的主要信贷资金来源。到2014年前后，国家又鼓励实行PPP，吸引社会资本参与城市建设。这就是城市建设投融资的基本脉络。反观当前乡村振兴，同样是国家发展战略，同样面临着资金资本投入不足的问题，政策性银行信贷资金的进入同样面临贷款主体、项目和增信等方面的问题。当历史的问题再一次摆在我们面前，我们相信成功的城建投融资模式将再一次得到政策层面的鼓励和使用。类似于城投的“农投”将扮演引导政策性信贷资金投向农村农业的角色。

（四）与中央严控地方政府债务导向的兼容性分析

在设计政策性信贷资金投资渠道时，不可避免遇到是否与中央严格控制地方政府债务的矛盾和疑问。我们认为对于地方政府债务要具体分析。

一是出于国家战略需要，中央在地方政府债务政策制定上很可能实行定向宽松。回顾2013年前后，地方政府债务风险已经显现，中央也开始严控地方政府债务。但2013年至今，却是各地政府平台债务规模增长最快的时期。究其原因，是因为在这个时期中央实施了大规模的棚户区改造工程，对地方政府融资实行定向宽松的政策。也就是，地方政府不得再借债投资各类基础设施，但棚户区改造例外。为什么会实行定向宽松的政策，因为在当时，棚户区改造和房地产去杠杆是当务之急，中央权衡利弊，实行了定向宽松政策。棚户区改造已经基本完成历史使命，随之而来的是棚户区改造贷款的刹车。目前，在控制地方政府债务和实施乡村振兴战略之间，也存在着权衡。我们相信，很有可能在这种权衡中，中央会对乡村振兴融资再次实施定向宽松的政策，允许地方政府在农业农村基础设施和产业方面进行融资。

二是以农业发展银行为主的乡村振兴国家政策性银行信贷资金形成的地方政府债务是“良性”的，不会引发地方债务危机。在分析地方政府债务时，我们应该区分“良性”的地方政府债务和“不良”的地方政府债务。简单来说，投入到国家支持的领域和项目、项目产出能够平衡投入、不会对地方财政形成还债压力的地方政府债务，就是“良性”的地方政府债务。反之，投入到国家限制的领域和项目、项目产出不能平衡投入、对地方财政形成偿债压力的债务就是“不良”的地方政府债务。国家严控的是“不良”的地方政府债务，而不是“良性”的地方政府债务。国家农业发展银行对农业项目的信贷支持，一是投入项目必定是国家目前重点支持的乡村振兴项目;二是虽然涉农项目投入大、周期长、收益低，但正如总书记指出的一样，农业是有希望的产业。既然是有希望的产业，其项目从长期看，就一定是能够满足投入产出平衡。即使是投入没有直接产出的农村公共设施项目，也会随着涉农资金的整合和财政体制完善财力下沉，使地方政府有能力偿还项目信贷。三是涉农政策性信贷期限长，不会对近期地方政府产生过多偿还压力。综上，我们认为，乡村振兴形成的地方政府债务与中央严格控制债务规模并不矛盾。

三、政策性银行信贷资金承接主体选择和设计

我们分析认为，政策性银行信贷资金的承载主体应该是有政府背景的产业投融资平台。通过对县乡两级政府在乡村振兴中作用的分析，应合理划分两级政府在乡村振兴中的职责，进而在乡村振兴融资平台方面，既要积极推动县级融资平台转型和建设，在关系全县域的乡村振兴项目方面发挥政府投融资平台作用;又要“尊重乡镇乡村振兴主体地位，为乡镇量体裁衣打造乡村振兴投融资平台”。我们所设计的乡村振兴投融资平台是“城投”模式的升级版：在属性方面，不是单纯的哪一级政府平台，而是省市县乡共同打造的平台，并且可以向混合所有制发展;在性质上，不是单纯的融资平台，必须是能够带动提升产业升级发展的平台;在架构上，不是单一平台而是形成统筹市县乡的平台体系。我们将乡村振兴投融资平台简称为“农投”。

（一）农投与城投的区别

1.在现有土地制度下，农村并不像城市那样可以通过生地变熟地、非建设用地变建设用地而获取大量的土地增值收益。这就决定了至少在目前，农投不能满足“贷款—土地升值—还款”的城投融资路径，必须摆脱对土地财政的依赖，通过市场化的路径和项目实现自身投入产出的平衡。但我们也应该看到，国家层面上正在研究制定土地收益向农村倾斜的政策和农村土地增值的体制改革。我们相信，下一步农投在促进农村土地增值并分享增值收益，进一步通过分享土地收益实现融资支持农村非市场化的基础设施建设方面也将有所作为。

2.城投融资投入的项目大部分是基础设施项目，市场化运营的要求较低。部分需要运营的项目，也主要通过委托社会第三方运营方式来解决，对城投平台自身运营能力要求不高。我们考察了解到，大部分运作百亿级投融资规模的城投公司人员并不多，人员力量集中在融资、财务以及项目建设管理方面，并不具备项目的规划和建成后运营的能力。农投要求不同。农投主要投资于农业产业项目，对于所服务区域的整体产业规划、产业项目的可行性研究以及项目建设运营等方面必须具备自身能力。所以农投对于产业的把握、人才的储备以及项目运营等方面要求更加专业。

3.农投要具备将现代产业要素整合融入农业产业的功能。不同于城市基础设施投入，涉农产业的投入除了资金资本投入外，还要导入技术、信息、人才、品牌、市场等现代产业要素。农业结构的转换，要看要素结构。如果结构中只有土地和农民，永远是传统行业。结构中有了技术、人才和现代化的管理方式，就赋予了农业现代产业的色彩，例如潍坊寿光模式的核心，也就在此。所以农投除了资金投入外，还肩负着将农业产业高端要素导入产业中的战略职责，这是传统城投所不具备的能力。

4.农投要具备拉长产业链、推动一二三产融合的能力。传统城投是点式的投资，不需要关注产业链条的打造。以贸工农一体化为主要内容的潍坊诸城模式，其实质也就是农业一二三产融合。农投既要将资金资本引入农业、要将产业高端要素导入农业，还要打造农业产品链、信息链、价值链，实现农业产业发展模式的升级。

（二）现有县级政府平台作用和局限性分析

市县两级都有自己的城投公司，目前，部分县市区原城建投融资平台已经开始转型发展，适应乡村振兴产业投融资平台要求和政策性银行信贷政策导向，与国家农业银行启动信贷业务。但平台转型和业务开展缺乏科学指导，举债行为有待进一步规范，有可能借乡村振兴之名违法违规变相举债，触碰国家“去杠杆”红线。另外，从县级城投的现况看，大部分城投都已债台高筑，还款压力非常大，有可能以乡村振兴为名融资拆东墙补西墙，难以保证资金真正落实到乡村振兴产业项目上。乡村振兴产业分散布局在各个乡镇，县级平台无法对项目实现有效覆盖;乡村振兴产业项目要求市场化运营，而县级平台不具备市场化运营的能力;乡村振兴产业项目需要将产业高端要素导入和推动一二三产融合，县级平台不具备要素导入和融合发展的能力。另外，县与乡镇作为相对独立的两级政府，有各自的事权和财权划分，依托县级平台投入乡镇产业项目，很可能造成体制方面的混乱。

（三）乡村振兴产业投融资平台设计。

1.单一平台组织架构。单一平台应具有市县乡三级政府背景，以乡镇为主导，对上积极争取省级参与、对外积极吸引社会资本，成为整合各级资源的市场化平台。由于农投要体现城市支持农村、工业反哺农业的导向，并且是一个链接各级资源的平台，所以农投不同于单一政府背景的城投，在股权架构上，要建成一个具有市、县、乡三级政府背景的平台，并且争取社会资本参与，形成混合所有制的平台。在具体操作上，市县两级通过现有平臺出资，其出资来源于财政资金。前面我们分析过，目前政府引导设立农业产业基金的模式不可行，应该及时转变政府出资方式，将市县两级原计划用于农业产业引导基金出资的财政资金以注资的形式投入选定的本级平台公司，支持两级平台公司联合乡镇共建以乡镇为单位的乡村振兴产业投融资平台。我们也相信，省一级农业产业基金也很难直接落实到项目上，我们应该一方面积极争取省级基金直接投入到我们所设计的农投，另一方面，积极争取省级基金投资于农投所规划投资的具体产业项目。混合所有制是市场化运营的国有企业改革发展方向。社会资本也可以吸引到农投股权架构中。我们相信，对于本来拟单枪匹马进入农业产业领域的社会工商资本来说，与农投实现股权合作，共同投资、共担风险，并且可以借助地方政府的力量解决项目的民事工作、营商环境等后顾之忧，一定是一个更好的选择。

2.平台体系形成。众多的以乡镇为单位的单一平台将会形成一个体系。层层投资入股，在縣级可以形成一个统筹各乡镇的县级农投，在市级可以形成一个统筹全市的市级农投。市级政府可以通过市级农投实现全市农业产业布局规划和引导，可以高效率将产业高端资源通过市级农投导入众多的产业项目，还可以发挥政策研究和制度创新的优势。县级政府可以通过县级农投实现全县域农业产业规划布局和引导，担负起县域农业公共基础设施的投资建设任务。乡镇农投则负责本乡镇区域的产业规划和重点产业项目的投资运营。三级农投形成相互连接的有机整体，破解农业产业发展各自为战的不利局面。这种农业产业的组织创新和政府服务创新，有可能成为实现农业产业升级版的主要内容。

3.农投功能架构。农投应该是具有产业服务、产业融合、产业投融资和产业对外合作的综合平台。一是产业综合提升平台，即建设以技术、品牌、检测、展示、信息为主要内容的产业综合服务平台。二是产业投融资平台，即打造以产业基金和产业投融资平台为主的综合金融平台。三是产业融合平台，即打造以农产品储存、加工、物流、贸易一体化为主要内容的一二三产融合发展平台。四是对外合作平台，建设技术引进转化平台和产品对外销售平台。这四个平台将农投构造成一个综合的现代农业服务平台生态系统。

4.核心业务设计。一是规划。乡村振兴规划先行是共识。规划需要选择合适的主体。目前各地各级规划单纯由政府编制，在规划制定时往往忽视产业或脱离产业落地可行性。农投的核心功能是促进产业发展，可以与县乡两级政府共同制定乡村振兴产业规划。由于具有市县乡三级政府背景，农投参与制定的规划可以实现县域统筹和全市一盘棋。二是重点产业项目投资。乡村振兴产业振兴需要重点产业项目带动。农投可以选择诸如冷链供应链体系建设等项目进行投资建设。三是将产业高端要素导入农业产业。各乡镇农投可通过技术、品牌、信息、检测等产业高端要素导入农业产业，输入给当地有需求的农业各类主体。四是制度创新。借助市级农投的研究能力，农投体系应超前研究中央在土地、金融等方面的改革动向，提前开展农用土地流转、设施用当地储备、农村合作金融等制度创新和模式创新，为下一步发挥基础设施投融资打下基础。

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〔周冲，中共中央党校（国家行政学院）〕