从无关立案到强制立案

摘要：近代中国对于外国人在华办学政策经历了从无关立案到强制立案的曲折过程。学部成立前，清政府尚未重视外人办学立案问题。学部成立后，对于外人在华办学的基本政策是“无庸立案”，但还是有外人所办学堂在学部立案。非基督教运动发生前，北洋政府的政策主要体现为“诱其立案”;非基督教运动发生之后，各派主张纷起，多数意见是“促其立案”，但也有反对立案之声。广东国民政府及南京国民政府对于外人办学实行“强制立案”。

关键词：外人办学;教育主权;立案

外国人在华办学事关国家的教育主权。近代中国对于外国人在华办学是如何维护教育主权的呢？采取的政策有哪些？其变化过程如何？原因又是什么？本文对此进行论述。

一、无关立案

1839年，马礼逊教育会在澳门创办“马礼逊学堂”，此乃近代外国人在华办学之始。鸦片战争之后，中国与西方列强签订了一系列不平等条约，外国人取得在华办学权。但清政府对于外人在华办学问题并无相应的立案政策。究其原因，有以下几点。

（一）外人办学规模小、程度低

近代外人在华办学之初规模小、程度低，学生多为贫寒家庭子女。1839年“马礼逊学堂”开办初期，学生只有6名，其中5名来自农村，最大的只有15岁。[1]鸦片战争之后，由于一系列不平等条约，外人正式取得在华办学权，但外人办学的目的多是为了传教而开设识字班。1860年后，这些识字班进一步扩展为小学，如上海英华书院、福州格致书院、登州蒙养学堂、北京贝满女校等。这些学校一般免收学费，提供食宿、书本等优惠条件，吸引贫家子女入学。[2]郑观应曾在《上海设立同文馆》一文中提到当时传教士开办教会学堂时的情景：“英法两国设立义学，广招贫苦童稚，与以衣食而教督之。”[3]1866年，基督教在华学校共63所，学生944人;其中义学19所，学生248人，全给衣食。1876年，基督教教会学校学生为4909人，1889年增加到16836人。[4]这些外人在华所办的学校“在1900年前没有一所真正达到大学水平”[5]。

这些教会学堂办学条件差，学生中途退学者多。1896年，时任山东巡抚的李秉衡在给朝廷的奏章中说“由各国教士就教民之稍能识字者使为教师，即因其所住房屋为教学之所。名为教堂，实则破屋数间，室如悬庐”[6]。1864—1872年间，登州文会馆“计设学九载，教习五易，共收生徒八十五名，而学满六年者仅四人，有用于教会者仅一人，尚在堂肄业者不过二十二人，余均不堪造就，废于半途”[7]。

由于外人在华办学之初学校规模小、程度低、条件差，学生多为贫寒家庭子女且中途退学者众，不足以引起清政府的特别关注。

（二）我国教育主权观念尚未深入人心

我国古代持“王权”国家观而非“主权”国家观，缺乏“主权”意识。直到1864年《万国公法》翻译到中国后，“主权”概念才引入中国。在洋务运动中，晚清政府官员开始强调要“权操自我”。例如1874年，沈葆桢强调“利可分诸人，权不可不操诸我”[8]。1885年，张之洞强调自强之本“以操权在我为先，以取用不穷为贵”[9]。

1901年8月，罗振玉在《教育世界》上发表文章《教育五要》，指出“须知教育之权不可授之外人。教育一事为国内之主权，无授之外人之理”[10]。1901年12月，梁启超在《清议报》上发表文章《异哉所谓支那教育权者》。在此文中，梁启超指出：“今日世界为国家主义之世界，则教育就不可不为国家主义之教育。国家主义之教育，非他国人所得而代也。日本欲握我教育权者，日本人之国家主义也，夫可足怪？可怪者，我国人不自有其教育权，不自有其国家主义也。”[11]八国联军侵华之后，外人侵犯中国教育权的问题日益严重：或干涉中国人办学，或在其势力范围内设置殖民学校。而且随着外人办学规模日益扩大、层次日益提升，要求立案的呼声日益高涨，民间关于教育主权的讨论日渐增多，政府官员也日渐重视教育主权。

（三）没有管理教育的专职机关

“学部创建前，历代王朝的政治架构中，始终没有一个统管全国各级各类学校的专职中央教育行政机关。”[12]尽管礼部管理教育相关事宜，但主要重视科举考试。礼部对于本国的私人办学尚无系统的管理办法，对于外人办学的管理更是无从谈起。京师大学堂成立后，不仅作为一所高等教育机构存在，还作为总管全国教育的行政机关。但京师大学堂因戊戌变法的失败而大受影响，未能真正实现总管全国教育的职责。随着清政府“新政”的推行，建立专管教育的中央部级机关呼声日高。1905年学部成立，中国方才有专门管理教育的中央部级机关。由此，外人办学问题被提上议事日程。

（四）科举制的作用

科举制度形成一道屏障，将外人所办学堂的毕业生挡在中国教育体系之外。由于科举制的存在，士子皆以科举为目的，极少愿入教会学堂。但随着科举改革的变化，教会学堂日益发展。1901年慈禧太后宣布实行新政。清廷颁布上谕，承认科举流弊日深，宣布停止武科，改革文科举。传统的科举考试地位下降。与此同时，教会学堂规模迅速扩大，据统计，全国基督教教会学堂学生数在1889年是16836人，到1906年增至57683人。[13]1905年科舉制废除后，教会学堂一时人满为患：“1905年以后，申请进教会学校的人多到学校无法接收，同时，修完学校规定课程的学生也比以前增加。教会领导人对此反应非常热烈，他们纷纷提高了学校的学术水平，扩大了原有的学校，并且还建立起许多新学校。”[14]

二、无庸立案

（一）外人办学的立案要求

随着科举的废除、学部的成立、教育主权观念的深入人心、外人办学规模的扩大与层次的提升，外人办学立案问题变得日益迫切起来。再加上庚子之乱促使教会人士认识到义和团的排外主要出于无知，希望通过办教育以消除排外情绪。例如谢卫楼就提议“应该在福音布道和基督教教育之间做出调和”[15]。外人对于在华所办学堂在中国政府立案的要求也与日俱增。1905年，“中国教育会”召开第五次“三年会议”。传教士希望政府能够接受教会学堂的毕业生，“中国教育会执行委员会”甚至借助外交手段向美国政府求助。[16]1905年，英国传教士科龄就所创建的北京协和医学堂向中国政府立案，他说：“唯是本学堂之文凭为学生卒业出身地步，若无中国学务处盖印，则各学生所持以为文凭者，毫无实在凭据，特恐各学生到处行医，而人之信从者不能广且众，即为所拯救者，亦不能众且多。”他请求“所有本医学堂开学之日，拟请钦派大员来堂查阅，并诸生卒业文凭俯准交学务处盖印”[17]。

（二）学部的应对政策

初许立案。面对外人的立案请求，学部最初的政策是将外人办学纳入到中国教育行政体制之中，受中国政府管辖，以便维护国家教育主权：“学部定议，嗣后外国人所设学堂如欲立案，须由学部及各省提学使派员，详查其学科教授宗旨是否与奏定章程相合，然后酌准;并仿照法国对待教会学堂新例，凡学生卒业后仍须在官立学堂补习一二年，始能量予学位云。”[18]1906年7月，北京协和医学堂在学部立案。

无庸立案。1906年9月，学部对待外人在华办学的态度完全改变：“至外国人在内地设立学堂，奏定章程并无允许之文。除已设各学堂暂听设立，无庸立案外，嗣后如外国人呈请在内地开设学堂，亦均无庸立案，所有学生概不给予奖励。”[19]学部态度何以大为转变呢？其原因至少有四个：“一是因为中西文化的冲突，担心教会大学的毕业生不能站在中国的立场上为国家服务，所以不愿承认;二是因为担心引起外交纠纷，且已有大量的教会人士为我所用，所以不可拒绝;三是韬光养晦的外交策略，期望国家自强之后再解决教会大学立案问题;四是借鉴日本对于本国教会学校的不干涉政策。”[20]其目的仍是为了维护国家的教育主权，“嗣后无论东西洋人在京外各处开设学堂，一概不为立案，学生卒业亦不予以出身，以杜外人揽持教育权之渐”[21]。学部所谓的“无庸立案”实乃“不准立案”。学部提出“凡外国人在中国设立学堂者，一概不准其立案。盖以外国学堂宗旨既迥然不同，课程自难以一致，故不准其立案”[22]。

政策转向。对于外人在华办学，学部确定的基本政策是“无庸立案，不给奖励”。1907年，学部因外人在华所办学堂有育才之功效，曾讨论给非宗教性的学堂立案。“学部以西人在各省设立之专门学堂，颇有造就人才之效。拟除宗教学堂性质不计外，其各种专科学堂可见用于世者，均当体量情形给予立案，俾毕业生与中国官学堂一律升保，以广育才之路。”[23]1909年，中德合办的青岛特别高等专门学堂在学部得以立案。

尽管学部对于外人办学的基本政策是“无庸立案，不给奖励”，但并非完全置之不理，而是试图施加影响。1909年，《广益丛报》报道：“英德两国派员来华建设大学早志各报。近日学部堂官对于此举异常注意。盖以外人来华投巨资建学校以教育华人子弟，拟照会驻札各国钦使转咨各该驻札国学部，嗣后各国在中国所有已立未立各学堂，具有高等以上之资格者，均须注重汉文，期考及毕业大考汉文不及格之学生，他项科学虽精，不得与优等及最优等之列。又招考新生须分两次考试，第一次由学部试验汉文，择其文理尚优，品行端正者录取。再由各该学堂试验外国文字及各种科学及格者方准入学，以杜流弊而育真材。”[24]

三、诱其立案

民国成立后，教育部对外人办学的立案政策发生了改变，从无庸立案转向准其立案，甚至是诱其立案。据杨思信、郭淑兰的分析，民初政府对教会学校政策的调整可能有三种原因：一是教会教育发展速度快，对教会学校的规范管理日益紧迫。二是宣布实行“信教自由”制度，国家不干涉公民的个人信仰。三是废除晚清教育宗旨，颁布了一系列新的教育方针，切断了儒学与国民教育、国民信仰的直接联系。[25]

（一）地方准其立案

1912年11月5日，京师学务局发布通告，解释何为私立学校：“由私人或私法人团体所设立，无论经费出自私人财产，或团体财产或其他寄附金及经公款补助者均为私立学校。”[26]其中尽管未点明外人所办学校，但暗含外人所办学校实为私立学校之意。1913年，京师学务局拟有《教会设学立案办法》七条，准许教会学校立案。这七条的内容是：

一、学校名称不得冠用某教设立字样。

二、校地校舍与教会地址划分清晰即有权就教会附近堂室设学者，亦应将学校所占房舍作为学校借用或租赁。

三、学校经费有出自教会指助者①，应作为学校寄附金之一种，不得认为教会担任经费或补助。

四、学校一切办法，悉宜遵照教育部颁布法令及本局暂定章程办理。

五、学校内讲授功课不宜涉及宗教论说，亦不得沿用宗教仪式。

六、招收学生宜取大同主义，不得专收教会中人。

七、对于未入教之学生不得歧视或强迫入教。[27]

对于《教会设学立案办法》，教会人士麦梅生大为不满，批评京师学务局“欲自外于文明国”“度量狭隘”“惹起敌教观念”，[28]但此政策还是得到了教育部的认可。1913年6月23日，教育部批准京师学务局呈核之《教会设学立案办法》，要求外交部及各地“嗣后遇有教会设学立案等事，即任查照办理”[29]。至此，尽管教育部没有制定统一的规章，但通过批准京师学务局拟定的《教会设学立案办法》，对外人办学有了一个通用标准。符合标准的教会学校就“准其立案”，但各教会学校是否立案，悉听尊便。

（二）中央诱其立案

民国成立后，教育部对于外人办学，尚无系统办法。对于申请立案的教会学校，教育部曾有答应暂予立案的事例。1912年6月，震旦大学向教育部请求立案，教育部复电：“查前清学部卷内，震旦学院以系中西合立，未经核准。今据来示，该院办理多年，程度尚优，暂予立案。俟本部学制颁行后，仍候遵照办理。本届毕业考试，请先生代行监考，将各科成绩送部复勘。毕业文凭，毋庸由部盖章。嗣后各校，均系自行给凭，由校长负完全责任，该校自未便独异也。”[30]

1917年，教育部开始通过承认外人所办专门以上学校毕业生资格，给予毕业生相当待遇来诱使外人办学立案。1917年5月12日，教育部頒布《专门以上同等学校待遇法》，共有四条：

一、此项学校办理确有成绩者，经本部派员视察后得认为大学同等学校或专门学校同等学校。

二、此项学校学生修业年限须在三年或三年以上，如设有预科者，其预科修业年限须在一年或一年以上。

三、此项学校呈请本部认定时，应将左开事项详造表册，在京师者径呈本部，在各省区者呈由行政长官转报本部。

（一）目的;（二）名称;（三）位置;（四）学科;（五）职员及学生名册;（六）地基及校舍之平面图;（七）经费及维持之方法;（八）开校年月。

四、经本部认定后，该校毕业生得视其成绩，予以相当之待遇。[31]

该项考核办法试图将外人所办学校纳入其中，但无强制性。受其毕业生资格待遇的诱惑，一些外人所办学校试图在中国政府立案。

1919年3月26日，教育部发布《外国人所设专门学校毕业生待遇办法》，再次试图将外人所办学校纳入其中：“查外国人在内地所设之专门以上学校，虽学科编制，不无歧异，本部为教育人才起见，深冀其毕业学生，得与公私立各校毕业学生，受同等之待遇。兹特订定办法：凡外国人在内地所设之专门以上学校，不得传布宗教为目的，且不列宗教科目者，准其援照私立专门学校规程、私立大学规程及专门以上同等学校待遇法，呈本部查核办理。”[32]1920年11月，教育部再发布告，通告外人所设专门以上学校按《大学令》《专门学校令》以及大学专门学校各项规程办理，其毕业生可获教育部认可：“兹为整理教育，奖励人才起见，特定外国人之在国内设立高等以上学校者，许其援照大学令、专门学校令，以及大学专门学校各项规程办法，呈请本部查核办理，以泯畛域，而期一致。”[33]教育部诱其立案的办法有一定效果。司徒雷登在1921年说“已有数校打算立案，然而未能实际上办到”[34]。

1921年，教育部对外人所办中等学校诱其立案。教育部表示“各国教会在我国各处所设中等学校甚多，热心兴学，殊堪嘉许。惟办法或未尽遵照部章，程度遂难一律，且未经本部立案。学生毕业后，不能与其他公私立学校学生受同等之待遇，滋足惜焉”。因此，就外人所设中等教育机构立案问题发文，规定教会所设中等学校请求立案办法六条：

1.学校名称应冠以私立字样。

2.中学校应遵照中学校令、中学校令施行规则办理。实业学校应遵照实业学校令、实业学校规程办理。

3.中等学校科目及课程标准，均应遵照。如遇有必须变更时，应叙明理由，报经该省区主管教育官厅呈请教育部核准。但国文、本国历史、本国地理不得呈请变更。

4.关于学科内容及教授方法，不得含有传教性质。

5.对于校内学生，无论信教与否，应予以同等待遇。

6.违反以上各条者，概不准予立案;即已经立案，如有中途变更者，得将立案取消。[35]

四、促其立案

1922年非基督教运动开始后，民间促使外人在华办学立案的呼声高涨。政府对于外人办学立案问题也从诱其立案变成了促其立案。促其立案的理由众多，例如全国教育联合会认为外人在我国办理教育事业“流弊甚多，隐患甚大”，主要体现为四点：一是外人自由设学，不在我国政府注册，侵犯我国教育主权;二是外人之民族性质及国家情势与我国不同，办理教育与我国不合;三是外人在我国办理教育“情同市惠，迹近殖民”，危害我国学生之国家思想;四是外人在我国所设学校重于宗教宣传与政治侵略，学校编制、学科课程不合我国标准。基于以上原因，要求“外人所设学校及他项教育事业应一律陈报政府注册”。[36]

（一）民间促其立案

在收回教育权运动中，民间力量尤其引人注意。这些民間力量各有组织派别，观点纷呈，又相互交叉，互为援引，其意见多为促其立案。

一是民间教育团体促其立案。例如1924年7月，中华教育改进社在南京召开年会，议决：“（一）请求政府制定严密之学校注册条例，使全国学校有所遵循，而国家亦可负监察之责。凡外人藉学校实行侵略经调查确实者，应由政府勒令停办。（二）注册分甲乙两种，凡学校及与学校相类之机关，须经过乙种注册，即报告政府。凡学校按照政府所定课程最低限度办理，并无妨碍中国国体情事，经视察无讹者，得行甲种注册。（三）凡未经甲种注册学校，不得享受已注册学校之一切权利。（四）凡未经注册之学校学生，不得享受已注册学校学生之一切权利。”[37]1924年10月，全国教育联合会在开封召开年会，通过了《取缔外人在国内办理教育事业案》。要求外人所设学校在中国政府注册，遵守中国法令，不得传布宗教，相当时期内收回自办等。[38]

二是政党促其立案。在收回教育权运动中，共产党、国民党皆有促其立案之表示。1924年7月共产党所掌管的《向导》周刊刊发广州学生会收回教育权运动委员会宣言，要求“所有外人在华所办之学校，须向中国政府注册与核准”[39]。国民党人朱经农表示：“任何教会学校要向中国政府注册，听政府监督和考察，并遵照新学制课程纲要办理。”[40]国家主义代表人物余家菊、陈启天等力主外人办学立案。余家菊认为：“教育事业本为国家事业，前已谈过。纵为事实上之便利计，不得不容允私立，亦必须有严格的注册法以管理之。不然，则外人尽可在中国实施离间教育而国人尚懵懵无所闻，世间痛心事，宁有过于此者。”[41]陈启天提议：“凡外国人未得本国政府特别许可者，不得在中国境内设于任何学校。”“凡任何私立学校未注册者，应由所在地政府限期封闭。”[42]

三是教会学校学生促其立案。在收回教育权运动中，教会学校学生成为一支重要力量，多地教会学校发生风潮。风潮的原因及其诉求之一，便是促使教会学校立案。例如广州学生收回教育权运动委员会在其宣言里表示：“我们应该一齐连合起来一致力争：收回一切外人在华所办之教育权。我们现在提出几条要纲：（一）所有外人在华所办之学校，须要经中国政府注册与核准……”[43]湖南雅礼学校发生风潮后，学生要求学校限于民国“十四年四月三十日以前立案”[44]。湖南雅各学校发生风潮后，学生向学校提出条件：“（一）请求学校当局，从速向湖南省教育司立案。”[45]1925年，安徽芜湖圣雅各中学发生风潮，要求学校向中国官厅立案。[46]

四是中国教徒促其立案。例如程湘帆认为，教会学校对于收回教育权，治标办法是：“今后应一律立案，以为尊重所在国家主权的表示。”“按教会学校既经立案则所有课程，设备和管理标准，教职员资格，以及教授宗教，举行宗教仪式等问题亦必连带解决。现在我们所惧怕之政治侵略文化侵略亦可制止。”治本的办法是：“除不再添设新学校外，已设者其董事，行政，教授等人员逐渐增加本国人，至完全由本国人接受自办为止。”[47]刘湛恩表示教会学校要“向政府注册立案。教会学校多以外人主办的原因，不向政府注册立案。在中国办学校而蔑视中国政府，自免不了形同化外之议。况且在学生转学升学上，如不注册，不免受许多窒碍，这是不能不改良的”[48]。

（二）北洋政府促其立案

1925年11月，北洋政府颁布《外人捐资设立学校请求认可办法》，要求“凡外人捐资设立各等学校，遵照教育部所颁布之各等学校法令规程办理者，得依照教育部所颁关于请求认可之各项规则，向教育行政官厅请求认可”[49]。北洋政府颁布了外人办学的认可办法，但未强制所有外人所办学校必须立案。1926年，北京教育部通令私校限期立案：“教部昨日有通令，声明凡未立案专门以上学校，明于九月十五日以前，照章缴纳注册费，否则不准立案。”[50]1927年，北京教育部颁布《修正外人捐资设立学校请求认可办法》，其立案条件变得更为苛刻，例如将原款第五项“不得以传布宗教为宗旨”改为“不得施用宗教仪式”，将原款第六项“不得以宗教科目列入必修课”改为“不得以宗教科目列入课程之内”。[51]对于外人办学亦无强制立案的相关规定。

（三）促其立案中的异议

此阶段民间与官方多努力促其立案，共产党却有反对立案之主张。要求教会学校向政府注册立案，恽代英认为：“还不过是反对教会教育的第一步呢！”“我们要封闭一切教会学校，要驱逐一切教会教育家。”[52]对于收回教育权，杨贤江认为：“我们只有尽力宣传，希望大家知道这些，一方面用破坏的方法去破坏。”[53]在湖南教会学校风潮中，由共产党领导的湖南省学生联合会要求湖南省教育司“对于教会学校之要求立案者，一概严词拒绝。并恳转呈教育部明令取消教会学校”[54]。

共产党反对教会学校立案，并非反对收回教育权，而是对收回教育权的手段有不同的认识。其原因至少有三点：一是认为当时政府无能，立案无法办到。例如杨贤江认为教育权“不过在事实上，尚难实行收回，真正的能够收回，非在现在的军阀政府之下所能做到的”[55]。由共产党所领导的湖南教育主权维持会反对立案，他们认为：“且在今日国势未振，即有取缔之必要，而无取缔之能力。惟有暂取消极态度不许其立案，以待学生觉悟，及国势振兴，然后如土耳其之所办，实行下令封闭。”[56]二是认为让教会学校立案无异于承认了教会学校合法性，对教会学校来说加了一层保障。例如共青团长沙地委在给团中央的信中表示：“我们始终认为：立案只是为教会学校加一层保障，因为它已取得法律上的地位。”[57]三是受土耳其的影响。土耳其革命成功后，“凡外人在土耳其所设学校，一律勒令停闭”。陈独秀表示，“土耳其人这种独立不羁的气概，实在令有奶便是娘的中国教育家愧死！”他希望中国收回教育权更进一步，“勿让收回教育权不受投降条件之支配的土耳其人专美于前”[58]。

五、强制立案

广东国民政府及南京国民政府对于外人在华办学，采取了强制立案的政策。其原因至少有以下几点：

一是强制立案符合国民政府的政治導向。国民政府强调三民主义为其立国根本，民族主义的政治立场要求废除不平等条约，反对文化侵略。自晚清以降，外人办学就被视为在不平等条约保护下的侵略行为;外人办学不在中国政府立案，损害了中国的教育主权。而外人办学的主体，正是教会学校。对于基督教，蒋梦麟指出：“慢慢地人们产生了一种印象，认为如来佛是骑着白象来到中国的，耶稣基督却是骑在炮弹上飞过来的。”[59]因此，从政治的角度讲，国民政府需要外人办学立案。

二是国民政府渐有能力强制外人办学立案。广东国民政府成立后，已不似北洋政府软弱，显示出强有力的政策取向，而且渐得人心。例如汪弼廷在讨论谁去接收教育权时，表示广州政府“是维新派人物所组织的，接收关乎全国命脉的教育，是可靠的”[60]。南京国民政府成立后，逐渐完成了国家的统一，由破坏而进入建设时期，急需对教育等各方面进行整顿。

三是南京国民政府成立后，国共合作已破裂。共产党原来所主张的不准立案自然已无生存之余地。“破坏教会学校最烈的共产党，自清党运动之后，已无存在之可能。”[61]而且原来主张不准立案的部分理由也已不复存在，例如认为北洋政府对于教会学校“无取缔之能力”。南京国民政府成立后，已渐有能力取缔教会学校。

四是广东、南京国民政府中的许多要人为基督徒，如孙中山、王宠惠、颜惠庆等，因此对外人办学（尤其是教会学校）不可能完全禁止。国民党人对于教会学校的态度也多是要求立案，试图将之纳入中国的教育体制之中。

（一）广东国民政府强制立案

1925年1月，广东省省署令教育厅设立教会学校注册所，教育厅决定按照全国教联会议决办法办理，取缔外人在国内办理教育事业。[62]1925年12月3日，汕头学生联合会、巿教育局、外交后援会、教职员联合会、政治部组织收回教育委员会，议决于1926年春将英教会所办之南强中学、淑德女学、贝理书院童子部、福音学校等收回自办。[63]1926年1月16日，国民党第二次全国代表大会通过了《青年运动报告决议案》，要求 “在国民政府势力范围内，尤应积极收回教育权”[64]。1926年5月5日，广东全省教育大会通过《党化教育案》，要求“教会学校在可能期内即行收回”[65]。7月1日至10日，教育行政委员会在广州召开“中央教育行政第一次大会”，通过《取缔外人捐资及教会设立之学校，限期依章呈报主管机关审查，不得施行小学教育及师范教育以一国权案》。[66]

1926年10月18日，广东国民政府教育行政委员会正式颁布了《私立学校规程》《学校立案规程》《私立学校校董会设立规程》三个法案。《私立学校规程》规定“凡私人或私法团设立之学校为私立学校，外国人设立及教会设立之学校，均属之”，要求“凡未立案之私立学校，应于本规程颁布后，依限呈请立案”。《学校立案规程》要求“凡奉准设立之学校，须于成立后三个月内依照本规程呈请立案”。《私立学校校董会设立规程》强调“外国人不得为校董，但有特别情形者得酌量充任;惟中国人董事名额，须占多数，不得以外国人为董事长及主席”[67]。

1926年12月，国民政府教育行政委员会发布命令，要求私立学校按照颁布的法令立案：“查年来私人或私法团设立之学校，往往不遵章办理，亦鲜有切实负责之人。而外国人及教会设立者，尤少依法呈报立案，与教育法规多有违背。若不明定规程，不足以示标准而资率循。兹特制定私立学校规程、私立学校校董会设立规程、学校立案规程三种，专事取缔，……令仰尅期通饬属内私立学校，遵照规程办理。此项办理手续，须在民国十六年四月以前，一律完竣。”[68]

（二）南京国民政府强制立案

1927年7月，中华基督教教育会呈请国民政府教育行政委员会，解释收回教育权之办法，国民政府教育委员会回复：“本会对于收回教育权，无没收财产之意。至于接收私立学校，亦须经教育行政機关，体察情形，核定认可，非团体或个人可以任便接收，方法程序，亦当根据政府所颁规程办理。最近本会对于此事业经规定，凡私立学校，并其中之教会及外人设立学校，准予照章立案，继续维持。”[69]

1927年12月20日，大学院颁布《私立学校立案条例》，包括《私立大学及专门学校立案条例》和《私立中校及小学校立案条例》，规定：“凡私立大学及专门学校，须经中华民国大学院立案。”“凡私立中等学校及小学，须经省区教育行政机关立案。”[70]后来教育部陆续颁布了一系列相关法规，如《大学组织法》《大学规程》《私立大学、专科学校奖励与取缔办法》《私立学校规程》等，外人所办学校也必须符合这些一般性法规的要求。

除了上述一般性制度外，大学院、教育部还实施了一系列特别规定与强制性措施。

一是专门针对宗教团体兴办教育进行规定。1929年，教育部颁布《宗教团体兴办教育事业办法》，规定宗教团体设立机构招致生徒，传播宗教，“概不得沿用学制系统内各级学校之名称”，要求“各宗教团体兴办教育事业，务须认明宗旨，切实办理，免遭驳斥”。[71]1934年，教育部颁布《限制宗教团体设立学校》，再次强调：“凡宗教团体设立学校应遵照修正私立学校规程办理。如或设置机关传习教义，概不得沿用学校名称，并不得仿照学校规制，编制课程，招收学龄儿童及未满十八岁之青年，授以中小学应有科目，以杜假借而免混淆。”[72]

二是规定最后立案的期限。1928年3月20日，大学院要求各省区教育机关在“限于文到一个月内”对所有各私立专门以上学校依法立案。[73]1929年教育部再次催促“限期私立专校速立案”。[74]1931年8月，教育部限定私立学校最后立案时间为1932年6月底：“各省、巿、教厅局：凡专科以上学校，展期至二十一年六月终;中等以下学校，除在立案手续行将完竣之省巿，应遵前令办理。如因种种故障不得依限呈请立案者，得由各省厅局拟定展缓期间，呈候核夺，但不得迟至二十一年六月以后。”[75]1934年，教育部要求：“外国人及其团体在中国境内设立之小学，未呈经核准立案，或在民国十七年后未照私立学校规程重行立案者，自不能容许其继续办理。但学校设立在小学规程及修正私立学校规程公布之前，办理确有成绩，向无宣传宗教情事，校长为中国人，现时并拟进行呈请立案者，必予通融，准其办理立案手续。惟须限其在本学年内一律立案，否则即不应准其继续办理。”[76]

三是对教会学校进行检查。1930年2月，教育部通令各省教育厅及特别市教育局，对宗教团体所设之教会学校应注意各点“严密查察，随时具报”：“（一）对于党义教育是否实施？所有党义教员及训育主任是否曾受检定合格？（二）中等以上学校是否已遵章不以宗教科目为必修科？其有设选修科者，有无强迫选修等情弊？（三）小学本无所谓选修科。是否尚有以选修为名，而令儿童修习宗教科目之实？（四）课外有无强迫学生参加宗教仪式情事？”“倘有发现上述情事，应即随时取缔，以重教育而保国性。”[77]1930年7月，教育部训令教会学校图书馆不得陈列宗教书报：“教会学校在图书馆中陈列宗教书报及画片，希图麻醉青年思想，自应严行查禁。此后各校所有宣传宗教之图书应予一律禁止陈列或悬挂。其关于宗教之书籍报章及杂志等，除在大学及高级中学限于与选修科目有关及堪备哲理上参考者，得酌量陈列外，其余并应一律禁止。”[78]1930年11月，教育部颁布《取缔教会学校宣传教义令》，再次强调各地方行政教育机关对宗教团体所设学校严密查案，如有违背法令，分别取缔。[79]

四是对外人所办未立案学校的毕业生进行限制，警告学生不要投考。《私立学校规程》第二十八条规定，未呈准立案的私立学校，其肄业及毕业学生不得与已立案学校的学生受同等待遇。各教育行政机关严格执行此规定，如江苏省教育厅回复东台县教育会，强调“教会学校如未立案，其学生毕业资格，不能认为有效”[80]。1930年6月教育部发布告：“学校立案与否，关系于学生自身利害者至巨，在大学尤为切要，学生投考学校，应各慎自别择。”“近查未立案各校学生，其未毕业者，每因转学无从，中途废学;其已毕业者，亦常因毕业资格，不合法定，关于公务员考试、律师甄拔、医生营业许可等，辄被剔除，往往追悔莫及。”[81]1934年，教育部再次训令学生不得投考未立案私校，专科以上学校不得招收未立案中学升学生，“如再违令招收，本部不予认可”[82]。根据《大学组织法》的相关规定，教育部驳斥燕京大学的新生入学资格：“今该校新生之中有赵善阴等九名，均系未立案之私立学校毕业，应令其退学，以符定章。”[83]一些学校在招生时明确规定未立案学校学生不得报考，例如武汉大学在招生时特意注明：“未立案之私立学校学生概不得报名与考。”[84]

五是限制外人办学购置地产。1937年，教育部制定《外人举办之专科以上学校购置地产限制办法》六条，对外人在华办学购置地产进行了种种限制。

（一）购置地产须经所在地省市政府内政部及教育部核准。

（二）所购地产，专用于扩充学校本部校舍，不得用以办理附属机关，并不得作收益宗教及其他一切非教育事业之用。如有逾此项限制，经查出时，得随时由主管行取缔或按原价收回。

（三）学校停办时，此项地产得由主管教育行政机关照私立学校规程第二十三条但书之规定办理。

（四）此项学校之原由外国人（或外籍团体）举办，或现尚有外国人（或外籍团体）参加其董事会组织者，须于曾经教育部立案五年以上，经政府奖助，学校行政课程及训练，实际上以能完全依照修正私立学校规程之规定，始得受此待遇。

（五）除上列各项外，所有未规定事项悉依照中国一般土地法规办理。

（六）购置地产，应用学校名义，由本国籍之校董事会董事长或校长签订契约，契约内应将本规定各项录入。[85]

注释：

①“指助”疑为“资助”，原文如此。

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（责任编辑陈春阳）