司法改革视域下检察机关法律监督职业的局限性

程宇

摘要：检察机关负有维护国家法律统一实施，纠正破坏法制行为以及对司法机关工作人员是否违反法律法规实施职务性犯罪法定的监督职责。但是自从2018年以后新的国家监察法出台以来，公职人员职务性犯罪由原检察机关反贪部门、渎职部门负责转隶为监察委员会负责。由此相对于人民代表大会的最高监督权以及刚刚成立的监察机关对全体公职人员的监察权而言，人民检察院的法律监督权利收到相当大的限制，在我国成为事实上最具有局限性的一种监督方式。

关键词：司法改革;法律监督;检察机关;监察机关

一、检察机关的法定职能及历史定位

我国自1954年起一直至今日，检察机关经历过多次变更与隶属关系后才明确了其法律监督的司法地位。直至2018年新的司法体制改革后，检察院反贪污贿赂系统完成了自身使命，光荣的从职务犯罪历史舞台上退下。但是有段特殊时期，即1982年之前的检察机关对国家工作人员以及相对应的国家机关实施的监督被称为“一般监督”。所谓一般监督是指常规性的监督，涵盖的范围比较广泛。1982年是个司法改革的分水岭，使得人民检察院的“一般监督”只能戛然而止。时至今日新的司法体制改革任然沒有回复其原有的权利属性，反而将其法定职能进行了削减。迄今为止，我国宪法仍然保留了检察机关“法律监督”的定位，但此时的法律监意义与我们传统意义上的法律监督内涵大相径庭。单单从字面意思和寓意上进行解读，很容易给人造成误解。在当今全面依法治国的大背景下应该重点着眼于司法体制改革中关于此类问题的变化，要具有改革的视野和重心，从我国基本国情和事实出发，用科学发展的眼光来审时度势。宪法规定的强化法律监督职责要落实到实处，同时更要对检察机关实际履行的法定职责做出合法并合乎情理的释明。

二、检察机关行使法律监督职权面临的问题

在全世界范围内的所有的成体系国家和国际组织，检察机关的职权大体相类似，但无可争议的是检察机关的公诉权。所谓公诉权在我国的定位就是：人民检察院代表国家进行诉讼，以维护社会公共利益和人民合法权益的诉讼权利。但是我国基于新的特殊国情，新的监察机关诞生后，检察机关的批捕权利和提起公诉的权利是否应当纳入法律监督职责的范围？这也是值得研究和思考的。

宏观来讲倘若仅仅根据“是否为国家工作人员”为标准来明确二者是否属于法律监督，这本身就存在巨大的理论缺陷。首先，倘若对此持有肯定态度，那么检查机关对涉案被告人、犯罪嫌疑人的审查批捕和提起公诉也应当是法律监督;继而人民法院对涉嫌公职人员的审判以及刑罚的执行也应当纳入法律监督的范围。可是真正的问题在于无论是提起公诉还是批准逮捕，从法律上讲仅仅是一种程序上的措施，不具有相当的惩罚性，也就不应当属于刑事处罚措施。对涉案的当事人采取刑事强制措施（逮捕或者提起公诉）的行为应当是典型的刑事诉讼程序。作者认为此行为不属于法律监督权利的行使。

历史和经验事实证明，对检察机关法律监督权利的行使要有准确的认识更要有清醒的定位，其重点就是应当根据司法活动的客观基本规律，在充分考量检察机关能够实际履行法律监督职能的情况下，为检察机关确定一个符合我国政权组织形式的准确定位。但是从目前情况来看恰恰是背道而驰，形成了以检察机关为名义的法律监督。即虽有法律监督职责的外表，但是无法律监督内在实质性权利的尴尬局面。

三、检察机关检察权与监察机关监察权的界定

2018年伴随着新的司法体制改革，新的《国家监察法》孕育而生，随即在我国各个地方检察体制改革也在稳步的向前推进，国家和地方的监察机关逐步拥有了近乎全面的监察权，总体上实现了对国家公职人员违法违纪行为的全覆盖，拥有了贪污贿赂犯罪等重要罪行的立案、侦查等各种方式，来调查处置违法乱纪行为。这种制度的构建，标志着原先公检法机关协同办案模式的打破，甚至就连检察机关内部的检察官本身都成为了监察委员会全方位监察的对象。

作者认为，中央及地方各级人民检察院作为国家利益和社会公共利益的代表，为维护国家宪法和法律统一有效实施，应当对涉嫌违反规定或者法律的行政机关、司法机关甚至监察机关具有一定的制裁机制。确切来说应当赋予检察机关通过行使诉讼权的方式加以调查，如果存在程序上的法定情形则应当以检察建议、抗诉、纠正违法行为告知书等形式对相关违法违规的机关加以纠正。

此处不得不说的是，职务性犯罪的立案侦查权原本由检察机关反贪局负责实施在立案侦查权转交给监察委后人民检察院的法律监督权利变得十分狭隘。例如在诉讼监督方面人民检察院对公安局人民法院刑事司法行为的监督只有排除非法证据、提起公诉、提出纠正违法通知、提出检察建议等相对较为“柔性”的监督措施。原先属于检察机关的对国家机关及其公职人员的立案侦查权等较为严厉、刚性的法律监督形式便不存在了。两机关之间的职权界定是个复杂的法律和政治问题，原因在于人民检察院拥有形式上的法律监督职权，但监督权利仅仅停留在表面，发现问题却无从处理问题而转交给另一个机关来处理，这种问责本身就存在理论缺陷，从法律上讲更是说不通。作为实际处理职务性犯罪的监察机关并不是法律明确的监督机关，却行使法律监督的实际权利，这不得不让人深思。

四、检察机关科学行使检察权的探讨

从经济社会发展和全面深化司法改革的大局来看，人民政府及其附属单位往往是行政权利和行政利益的代言人。从理论分析，人民政府应当是人民利益的捍卫者和国家利益、社会公共利益的维护者，但是我国法律明确规定每届政府领导人都有法定的任期，每届政府组织也都有不尽相同的执政理念和执政目标。从实际情况上看，政府部门通常代表较为短期、局部的地方性国家利益，严格意义上说国家利益应当是统一性关系，但是现实中往往很多地方性国家利益与全方位的国家利益是不相融合的。不仅如此，地方性利益还经常与国家长期性利益、全局性利益发生冲突。很多时候出于属地保护主义与国家的整体利益经常相左，更有甚者背道而驰。

人民检察院和检察官作为国家权利的维护者和实践者，为了避免国家利益受到损害或者在损害发生后能够最大限度的对国家利益加以补救，人民检察院就应当代表国家为维护国家和社会的利益采取司法行动，诉诸司法程序来阻止或者纠正那些侵害国家和社会公共利益的违法行为。

在现实生活及司法实物中政府部门利益及社会公共利益的矛盾时常出现在我们周围，作者的目的不是将人民检察院的法律监督与行政机关的行政行为相对立，而是重点强调在不特定人的利益受到严重侵害的情况下，唯有检察机关作为社会公共利益的代表，将案件诉诸司法程序，从法定职权督促法院依法做出权威的司法裁判。法律监督与政府所代表的行政利益之间的差异与冲突，是建立在刑事诉讼和公益诉讼制度的重要依据。

五、中国特色社会主义法律监督体系的构建

伴随着全面深化改革脚步的有序推进，司法改革必将成为世人瞩目的焦点。为改变和适应新时代下面临的种种司法难题，党中央成立了全面深化改革司法领导小组，对阻碍当前我国特色社会主义法律体系构建的种种不和谐因素相继剔除，进行了十分有效的宏观调控。但不得否认的是十八大以来人们检察院的法律监督地位面临着一系列理论与实务的争议，在2018年全面司法体制改革过程中，人民检察院的法律监督权利职能面临新的挑战。前面已经说到全面依法治国必然性的促进国家监察体制改革的全面推进，使得职务犯罪案件的侦查权从检察机关脱离出来，职务犯罪案件的侦查权转变为调查权而全面移交给各级监察机关。也使得法律监督的定位以及法律监督的方式全面危机。在司法体制改革背景下研究者应当以改革的思维和与时俱进的精神，对检察机关的法律职能做出重新定位，从改革的方向来讲，检察机关是“检察监督”定位，与各级政府的行政管理、监察机关的全方位监察以及法院的司法裁判处于同一法律层面。

谈到当今的法律监督权利，作者认为人民检察院已不具有“一般监督”的性质，其监督职能已经独立与诉讼职能，具有“行政监督”与“诉讼监督”两种形式。所谓“行政监督”是指人民检察院在提起有关行政公益诉讼程序中，对那些存在明显违法或者行政公益诉讼中那些存在严重违法行为和严重的行政不作为情况的行政机关进行法律监督的方式。所谓“诉讼监督”则是人们检察院对公安机关、国家安全机关和人民法院执行机关有关刑事诉讼的活动进行监督;同样也是对人民法院相关民事审判和行政审判活动进行监督的方式。在常规的诉讼职能与监督职能之外，人民检察院还在行使一种介于两者之间的“司法审查职能”。目前来讲这种职能主要应用在审查和批准逮捕两个方面。人民检察院行使这种职能的方式也在朝着司法规范化方向发展。在可以遇预见的将来，对于公安机关、国家安全机关、监察机关所行使的法定强制措施和强制处分措施，都应当纳入人民检察院的司法审查范围，以防止其无根据的行使权利，避免犯罪嫌疑人和被调查人的合法权益受到非法侵害，真正实现公安机关、检察机关、司法行政机关与监察机关相互配合、相互制约的良性法治互动局面。

新一轮的司法改革必将促使新的法律理论的诞生。本论轮司法体制改革不仅在制度层面上做出了大量创新，同时在法制思想上给予了人们特别是法律工作者新的启迪。但同时也暴露出理论准备的严重不足问题。作为全面依法治国的重要组成部分，司法改革特别是司法体制改革的重要意义不言而喻，但是如何更科学更合理的划分、明确和界定人民检察院的检察权与监察委员会的监察权之间的界限。这也同时是国家监察体制改革面临的最为严峻的理论挑战。通常情况下，法学家或者司法实务界对司法改革的研究，往往是随着一轮又一轮的司法改革的推进，发现制度运行中出现了问题，才做一些有针对性的思考，但是不可回避的是这种研究是断断续续进行的，带有浓重的“重点区域”特点。既缺乏系统性，又无法保障完整性，几乎谈不上有全面伸入的理论贡献。但是也从另一方面反映出它的独特性，由于所研究的都是实际发生的问题，所提炼出来的都是中国司法改革的经验和教训，加之司法实务界与法学理论工作者通过“概念化”的努力，力图将制度问题转化为理论问题，力争成为中国特色社会主义法制理论的重要基础。

另一方面，从宏观方面讲，构建侦查、起诉、审判诉讼模式改变了传统的法律格局，在一定程度上属于摸着石头过河的开创之举。监察机关的定位是什么？法定职能是什么？权限范围有多大？这些问题在新出台的（国家监察法）中已有较为明确的描述。在此作者想明确的是在刑事案件侦查权，如贪污贿赂犯罪的调查权转为监察機关负责后，在调查期间律师不得介入。这样的规定是否合理，是否是全面依法治国的体现我们不得而知，但是规定调查结束后将案件移交检察机关后，律师方可介入，需要明确的是在监察委调查期间的合法性与合理性，作为宪法明确的法律监督机构检察院是否有权利予以纠正？是否能够实质有效的起到法律监督的作用？这也是值得人民深思的一点。现阶段为止，还未曾暴露出监察委调查方式和手段不合法的案例，但是作者认为，与其说是现阶段未暴露还不如说根本没有实质的监督力量介入监察委的调查过程，成了典型的灯下黑。

人民检察院应当着重加强法律监督职能，切实履行自己的法律职业。但是人们不理解的是给监察机关定位政治机关真的合理合法？总法律监督政治本身就存在理论缺陷。实施结果自然而然不尽人意，这都是需要改进或明确的地方。