以创新理念提高网络综合治理能力

谢新洲

内容提要：随着信息技术的迅猛发展和互联网普及程度的不断提升，传统网络治理模式和手段面临挑战，需要不断创新治理理念、加强网络综合治理。要紧密結合我国经济社会发展实际，着眼信息技术发展需要，以创新理念指导网络治理，推动互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量。

当今时代，网络综合治理已成为国家和社会治理面临的一个重大课题。习近平总书记指出，我们必须科学认识网络传播规律，提高用网治网水平，使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量。党的十九届四中全会《决定》提出，“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间”。全面提高网络治理能力，需要根据互联网发展的新特点、新趋势，不断创新治理理念。

随着信息技术的迅猛发展和互联网普及程度的不断提升，网络与经济、政治、文化、社会、生态、军事等各领域的融合发展越来越普遍、越来越深化，呈现出跨时空、跨媒介、跨行业、跨地域的发展趋势。这使得传统网络治理模式和手段面临挑战。

网络信息传播快捷、数量庞大。一句话、一张图、一篇文章、一段视频通过互联网，几个小时就能形成爆发式传播，覆盖几亿用户，点击量、阅读量很快就可达到数十万、数百万甚至更多。网络信息的传播速度超过其他传播媒介，并产生海量数据。快速信息传播与海量数据使中心化的信息治理与传播秩序维护变得十分困难，也制约了数据资源价值的挖掘与转化。

网络平台和用户多元多样、复杂多变。中国互联网络信息中心等机构的数据显示，目前我国网民规模超过8亿，网站数量500多万个，移动应用程序（APP）在架数量360多万款，微信用户以及QQ、淘宝等巨型网络平台用户规模巨大，注册用户数量过亿的网络平台众多。这些网络平台不仅用户数量巨大、多种多样、行为活跃，而且跨行业、跨领域、跨地域发展。这对传统的行业管理、层级化管理模式带来挑战。

网络空间虚拟、泛在。网络空间是虚拟的，但不是脱离现实世界的，而是现实世界的延伸与投射。随着网络实名制的普及，账号成为网络空间行为主体的主要身份代号，成为用户网络行为的记录仪。随着移动互联网等新技术、新应用的普及，网络无处不在、处处可及，拓展了人类生活的空间，也使传统的身份管理、属地管理模式面临不习惯、不适应的难题。

互联网属性不断拓展延伸。随着互联网的广泛连接和强劲渗透，互联网的属性也在丰富发展，从最初的工具属性、技术属性不断拓展延伸，其媒体属性、社交属性、产业属性、文化属性等日益显现。互联网的多重属性，使传统治理模式和手段难以适应网络综合治理需要。

由此可见，加强网络综合治理，必须不断创新治理理念。习近平主席在第二届世界互联网大会开幕式的主旨演讲中指出，“网络空间同现实社会一样，既要提倡自由，也要保持秩序。自由是秩序的目的，秩序是自由的保障。”秩序作为治理逻辑的起点，应当在网络治理中牢牢坚持。习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上强调，“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”多主体参与、多种手段相结合，体现了协同和平衡理念。在网络治理实践中，协同和平衡理念主要体现在以下几个方面：

一是注重层级化管理与扁平化管理的协同和平衡。互联网信息传播速度快、网络平台众多，如果信息反馈链条过长，就会降低反应速度与执行效率，这就需要协同和平衡好层级化管理与扁平化管理，提升执行效率。

二是注重中心化管理与网络平台自我管理的协同和平衡。网络平台拥有数量庞大的用户，中心化管理需要借助网络平台具体实施。因此，在网络治理中让网络平台参与协同管理变得必要且可行。在这个过程中，网络主管部门要督促网络平台合法合规管理，避免其滥用技术优势、数据优势。

三是注重管得住与用得好的协同与平衡。对互联网而言，正能量是总要求，管得住是硬道理，用得好是真本事。用好互联网、治好互联网，要求治理主体主动适应社会信息化趋势，强化互联网思维，提升网络素养，掌握好、运用好各种网络治理手段。

将秩序、协同与平衡理念正确运用于网络综合治理实践，目的在于提高用网治网水平、推动我国互联网健康有序发展。

促进我国网络治理不断适应互联网发展实际。制度是国家之基、社会之规、治理之据。制度的生命力在于执行，制度的有效性在于制度权威的维护。维护制度权威有利于保持制度的稳定性与可预期性，提高制度的执行效率，降低制度执行的成本。同时，制度需要根据时代发展及时进行调整和完善。互联网是面向大众的，需要保持制度的稳定性、权威性以提升效率;互联网又是个性化的、去中心的、快速发展的，需要不断完善发展制度，以规范丰富多样、飞速发展的互联网技术与应用服务。依据秩序、协同与平衡理念完善发展互联网治理制度，有利于我国网络治理不断适应互联网发展实际。

促进组织目标与个体发展有机结合。互联网是一个持续发展的开放领域，参与其中的主体种类众多、数量巨大、行为各异。网络综合治理，既要让互联网保持良好运行秩序，实现“管得住”的目标;又要让互联网为经济社会发展注入新动力，实现“用得好”的目标。用好互联网，需要为参与主体提供更多发展机会和动能。比如，对互联网企业而言，互联网信息服务许可证、移动应用程序上线运行等，都是其发展需要的条件。树立秩序、协同与平衡理念，就是要促使不同网络行为主体主动遵循制度、积极参与网络综合治理，促进组织目标与个体发展有机结合。

促进常规治理与应急治理无缝衔接。今天的中国是一个高度网络化的社会，信息流、资金流、人才流、商品流、知识流等大都以互联网为载体。这带来了媒体、经济、文化、社会等各方面的繁荣发展，同时也需要一套运行有效的网络治理体系加以规制，形成良好的网络秩序。这需要通过大量常态化、机制化的治理活动来实现。同时要认识到，常规治理并非万能。网络上存在的海量信息良莠不齐、真伪并存。一些虚假信息经过炒作，往往会成为突发性事件的导火索。有效应对这类虚假信息的传播扩散，不能单纯依靠常规治理手段。这必然要求加强网络应急治理，使应急治理与常规治理之间形成无缝对接。树立秩序、协同与平衡理念，协同多个治理主体、运用多种治理手段，有利于实现常规治理与应急治理的无缝衔接，让互联网更好造福社会与人民。

推动互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量，需要紧密联系我国经济社会发展实际，结合信息技术发展需要，将秩序、协同与平衡理念落实到网络综合治理实践中。

落实到法律法规制定上。互联网进入我国20多年来，我们顺应互联网技术的发展变化，不断制定和完善互联网管理的法律法规。党的十八大以来，我国网络立法进程明显加快，各个层面的法律法规密集出台，基本形成了以网络安全法为基础、以行政法规为主体、以部门规章为支撑的法律法规体系，涵盖网络内容、信息服务、网络安全、网络技术等各方面，形成了网络综合治理的制度体系，推动互联网在法治轨道上健康运行。这些法律法规大都把网络安全与发展、规范与鼓励、管理与支持等作为重要立法内容，体现了秩序、协同与平衡理念，对于具体的网络执法实践具有重要指引和规范作用。面向未来，网络立法应深入研究掌握互联网发展规律，把握信息技术发展趋势，支持和促进网络新技术、新业态、新应用的发展。这有利于推动互联网企业加大技术创新投入，提升我国网络信息核心技术水平，增强经济社会发展的科技底蕴。

落实到网络治理执法实践上。执法者是网络综合治理的具体执行者，他们对秩序、协同与平衡理念的认识和理解，对于网络执法结果具有直接影响。特别是执法中自由裁量权的使用，更能体现秩序、协同与平衡理念的具体落实。例如，比例原则是法治的一项重要原则，是指违法行为的程度与承担法律后果的严厉程度应该保持对等性，法律行为与法律后果需要保持平衡。这也是执法者在网络治理实践中需要坚持的一个理念。在互聯网上，用户和行为主体的数量是巨大的，网络行为是高频的，这就要求执法者能够给出公开、明确、具体的网络执法标准，以便网络行为主体对自己的行为及后果形成明确预期，这对于维护网络空间秩序大有裨益。

落实到网络行为准则构建上。网民是网络空间的建设者，也是网络治理的参与者。树立秩序、协同与平衡理念，不仅是对立法者、执法者而言的，也是对网络用户而言的。每个人的网络行为在互联网上都会留下记录，影响网络生态。遵守法律法规的网络行为有利于维护网络空间的良好秩序，尊重他人权利的网络行为有利于形成平等共享的网络氛围。为此，有必要将秩序、协同与平衡理念具体化到网络平台手册、网络用户协议、网络社区规则等网络行为准则中，纳入“中国好网民”创建活动中，引导网民依法上网、文明上网。

（作者为北京大学新媒体研究院院长）