中国农村土地使用现场的制度生成机制——基于隐性知识与形式知识的交汇

冯 川

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

农村土地凝结和沉淀了厚重的政治意涵，成为村庄社会政治秩序的基础。从清初到清末，我国有关农村土地的“田制论”发生了前所未见的剧烈变化，从与地主土地所有制对立的均田论、限田论等为稳定王朝权力而展开的王朝立场，转为以地主土地所有制为前提的贫富差距缩小论等地主立场，进而最终变为反地主、反私有而主张“国有”化、“共产”化的“国民”立场[1]。中国共产党所领导的土地革命和土地改革，正是以此历史大势为基础，确立了农村土地的集体所有制，增强了国家的资源动员能力。

然而，我国近年来的集体土地制度却被视为“产权怪胎”[2]。学界多将产权结构的不完全性视为一个亟待解决的问题[3]。政府对农民土地权利的强化，却带来农村地权纠纷的频繁发生[4]。为何中国基层社会恰因产权建设而陷入治理困境？身处行政体系末端的一线行政者又如何应对土地问题所带来的治理困境？

在西方私有产权范式影响下的土地产权研究者认为，对土地“物权”属性和对农民土地权利的强调，首先意味着对模糊不清的集体产权归属主体的明晰[5-7]。其次，明晰的产权能够避免产权的权能残缺所带来的农民土地投资积极性不高的问题[8]，以及“公地悲剧”的发生[9]，从而通过外部性的内部化实现资源优化配置[10]，建立产权交易的稳定预期[11]。

与从利益和交易角度展开的研究不同，有学者试图从当事人所在社会关系和社会网络的角度理解集体产权界定的实践逻辑，提出“关系产权”的概念，论证集体产权模糊与残缺的合理性[12]。在土地制度研究领域，则有学者提出“关系地权”的概念，以展现集体地权的社会建构机制[13-14]。集体产权的法律属性虽然模糊，但各当事人对基于某种共识而形成的权利分配格局却异常清晰[15]。此类研究仍缺少对当下土地治理困境产生机制及一线行政者应对策略的总结和回应。

另有一些学者强调土地使用规则随着利益、力量的变动而不确定[16]，揭示实际运行中土地制度的复杂性以及土地治理困境的产生机制。研究指出：村社土地调控权有助于强化内生性公共品供给能力[17]，提高土地利用效率[18]；“以代际分工为基础的半工半耕”的农民家计模式有助于形成自由进城和顺利返乡的渐进城镇化模式[19]；“地利共享”则可防止因土地区位和城市规划而造成巨大的社会不公平[20]。而土地的“物权”倾向，将加剧人地矛盾、瓦解集体经济和基层组织、消解自发流转形成的农户循环[21]，并有可能在城郊农村以及沿海发达地区，导致“食利阶层”的形成[22]。

本文基于上述研究，拟从政治社会学的视角，打通农村土地使用现场的各经验侧面，挖掘土地制度实践背后的共通机制，推进学界对以明晰和固化地权为价值取向的土地制度安排的认识，以及对土地制度实践现场中治理困境的生成机制和一线行政者应对行为的理解。

本文认为，土地使用现场的土地制度始终处于动态的生成过程之中，主体间的重层性相互作用中包含两套认知形态——“隐性知识”与“形式知识”。这两套认知形态在土地使用现场的交汇，促发土地制度的即事性生成。土地治理的困境就产生于“形式知识”对“隐性知识”所造成的冲击和解构，而土地制度的即事性生成，又为一线行政者应对土地治理困境预备了行动空间。

由此，笔者以在稻村调查中所观察到的经验事实为研究观点提供经验支持。稻村位于湖北省中部，受荆门市沙洋县M镇所辖；该村与省道相接，且邻近沙洋县城，交通便利；村内农业以稻作为主，各村民小组的人均耕地面积约为1.5至2.5亩。

二、隐性知识与形式知识

“隐性知识”是一种非明示性知识，接近生活知识和体验知识，以固有的社会规则为载体，具有整体性、统摄性、流动性、连续性以及地域性等特征。“隐性知识”带有本土性，是一系列发展变化的具体历史条件和情境性规则的总和。同时，“隐性知识”又具有离言性，是主观的、身体性的、不可言说的经验知识。在农村土地使用现场，人们与土地资源有关的判断基准往往不是科学数据，而是日常性的生活感觉。村民的日常生活经验升华为包含个人蓄积起来的体验性知识、生活常识、通俗道德在内的日常性知识[23]。这种被个人经验支撑起来的包摄性知识，扎根于行动、经验、价值观等非明示性事象，只有通过不存在定式化和体系化方法的体验累积才可能获得。

尤为重要的是，“隐性知识”所凸显的无边界状态，能够与呈现出整体性、连续性、流动性和统合性的制度安排相匹配。村民在使用土地时，所运用的隐性知识包括农作物品种、农作物生长状态等细微知识，同时也包括地方社会的土地使用惯习和历史变迁过程等整体性知识[24]。在隐性知识的观照下，农村土地功能是统合的，土地价值是模糊而流动的，土地耕种和灌溉空间是整体性的。

与“隐性知识”相对而言，由国家机构或政权主体制定的制度背后所蕴含的认知形态，本文称之为“形式知识”。形式知识强调对边界的建构，趋向客观性和理论性，可以通过言语而与他者共有。它带有社会工程学理论中顶层设计的意涵，来自一个富有统治力的、经过整合的自主实体；通常通过法律法规，表现为在一个既定的领土上被推行的一套单一的、法定有效，且已被各个国家机构所认可的行为准则，包括国家机构或政权主体通过理性设计，以文本形式自上而下传递到各基层行政单元，及其一线政策执行现场的各种规范、制度、标准，等等；有时也表现为国家在政策形成中使用的科学知识和技术。

“形式知识”接近科学知识和专门知识，而科学的特点就是将对象界分为一些要素，并分别积累对于每个要素的分析。形式知识可以将村民与土地资源形式化为特定的存在方式，却由此遮蔽了以多元价值和方法为前提的对于其他存在方式之可能性的想象力[25]。

总而言之，相比于“地方性知识”这一概念对地域性和本土性的强调，“隐性知识”还涵盖离言性、整体性、统摄性、流动性、连续性等诸多特性。如果说“非正式规则”是对呈现出人格性、权宜性和道德性的社会行为原理的归纳，那么“隐性知识”则旨在揭示潜藏在“非正式规则”背后、支配行为主体的认知形态。同样地，“形式知识”的意涵比国家制度层面的“普遍性知识”更加丰富，是站在认知形态的角度对“正式规则”的进一步挖掘和提升。“隐性知识”与“形式知识”的概念对照如表1所示。

表1 隐性知识与形式知识

三、隐性知识：村民的土地利用观

我们在农村的土地使用现场，可以观察到土地使用秩序中渗透的隐性知识主要包括三个方面。一是土地的功能统合观；二是土地及其附着物的模糊价值观；三是农作空间的整体观。这三个方面的隐性知识生产出村民土地使用秩序中的灵活性。

(一)土地的功能统合观

在对土地的固有认知中，村民认为土地的功能是多元且变动的。从土地的功能状态上看，我们知道，同一块土地既可以用来耕作，也可以用来建房，还可以用来种树；从时间序列上看，同一块土地的功能因伴随家庭生活周期阶段的推移，而在多个功能状态之间相互转换，表现出流动的特征。这种土地功能的多元性和变动性，意味着村民在关于土地利用的隐性知识中不存在特定的功能性区隔。因此，对于村民而言，土地的功能处于连续性的状态之中。

村民的这种土地功能统合观，使他们在认知中无法形成“宅基地”这种规范概念，因此无法达成有关宅基地确切空间范围的共识。如果我们要问当地村民宅基地的范围，那么村民的答案中则将包括建房用地、晒场、菜园、屋后林地和堰塘等。我国农村在分田到户之后，村民土地功能认知中的承包地也渐渐“自留地”化，而且村民的土地功能统合观使稻村出现了利用承包的耕地建房、在基本农田上挖塘养鱼、发展林果业，或在坡度25度以下的耕地、甚至基本农田上进行“退耕还林”的现象。村民都认为，土地各种功能之间的关系是连续的，发挥建房功能的土地与发挥农业功能的土地之间并无边界。因此，我国农村许多农户根据土地的价值和家庭发展阶段的需要，灵活调整土地功能。在土地的功能统合观下，大量的集体机动地转变为村民的建房用地，却并没有得到县、乡两级政府的许可。当耕地的经济收益提升时，农民会自发地把闲置的宅基地复垦为耕地，甚至减少他们观念中“宅基地”的使用面积。我国农村与稻村相似的情况，在湖区面积广阔、农业开发较晚的长江中下游平原都较为多见。

(二)土地及其附着物的模糊价值观

村民观念中土地及其附着物的价值是模糊的。这是因为：首先，土地有许多被认为影响价值计算的要素无法转化为精确的数字进行测量，非理性的意义秩序和情感表达与数值计算无边界地联结在一起；其次，土地及其附着物的价值随着时间流而变动，无法在一个特定的单位时间点上得到真实的反映，而村民认为在无边界的、连贯的时间带上被过程性地展现的价值才更加真实。

第一，农村集体所有的承包地。稻村的土地流转绝大部分发生在兄弟、亲戚以及邻居之间。由于土地流转是人情往来的载体，承包地的价值表示就具有明显的非货币化特征。稻村村民认为双方关系的好坏、流入方声望的高低等因素都能影响到对土地价值的评估。而土地流入方在享有流入土地的经营权和收益权的同时，也承担了为土地流出方照看土地、防止土地荒芜的义务，同时承担了以外出务工为代价的“机会成本”。因此土地流入方对土地承包的需求曲线也同样难以进行精确的理性计算。在这种模糊价值观的支配下，土地流转者无意在流转市场上为土地寻求更高的价值收益。

第二，地面附着物。村民认为，房屋本身价值的特征和土地价值一样，也具有无边界的时间维度，并与周围区域的经济发展水平关联在一起。农村宅基地本身是村集体分配的，或是农户占耕地而形成的，并非农户从市场购买。因此，在村民的传统观念中，宅基地的价值很低甚至没有价值。由于房屋需要发挥为农业生产服务的附属功能，最后买卖发生时的房产价格就不单单体现房屋本身的价值，还反映一定面积的耕地价值。同时，在村民的模糊价值观中，精确区分哪些部分属于房屋建筑材料的成本价格、哪些部分属于社会关系价值或其他价值，在价值数额上精确还原是无法做到的。村民在对待土地问题方面的这种模糊价值观，其实反映了村庄生产与生活的整体性；村民的生活是以生产为中心展开的，而村民生活又嵌入在村庄社会关系网之中。

(三)农作空间的整体观

我们以历史的视野来观察农户土地耕种的空间，可以发现，稻村各农户耕种的土地之间边界的存在是暂时的。历史上各农户耕种边界变动的频繁和剧烈正反映出农户耕作空间的开放性和流动性，形塑了村民农作空间的整体观。

在土地改革前的土地私有制度下，我国经营某块土地的农户或其继承人，就被确认为这块土地的经营者[26]。而土地改革使部分土地脱离了与原农地经营者的对应关系，土地上的耕作者发生了一次替换，“祖业”的耕种空间秩序也不复存在[27]。

经过20世纪50年代的农业合作化运动和人民公社化运动，我国农地的私有制逐渐转为集体所有制。在农地集体所有制下，生产队的劳动力作为一个集体单位被调配，以户为单位的农地分隔被取消，农地的使用权和所有权都不再属于某个特定农户。因此，就地理空间上某一面积单位的农地而言，对其进行耕作的农地经营者流动性更大，也更具有不确定性。农村“分田到户”以后，包括稻村在内的全国大范围的农村地区，村集体仍然遵循“增人增地，减人减地”的原则调整土地承包关系。这种对集体土地的统筹分配，维持了村内土地耕种空间的整体性。

在打工经济兴起之后，村民的农作空间整体观也与土地经营权的暂时流转相契合。由于土地经营权的暂时转让，土地的交换分合扩大了土地经营规模；同时，适度规模经营农家的出现，避免了耕作放弃地的大量产生。

四、形式知识：国家的土地管理观

“形式知识”将地方社会中充满复杂性、多样性因而难以把握的侧面，转化为使用普遍基准的、形式化的、国家易于解读和处理的状态[28]，划一化、单纯化有利于国家的行政管理。国家地图上规划区的空间划定和量化统计，是形式知识的常用手法。这两种科学手法将空间和时间符号化，自然特性和村民的土地使用历史等细碎而不具一般性的语境，则被从国家考虑的对象中剔除。土地管理政策所表现的标准化和划一化等“形式知识”特性，与地方社会通过漫长的历史经验积累而形成的“隐性知识”形成鲜明对照。

(一)边界化的土地功能观

城市扩张或交通道路建设所带来的建设规划，一律禁止农户新建住宅。因为在国家的土地管理观中，农村土地的功能被切割和定型为建设用地、耕地、林地、草地和未利用地等若干种类，土地的利用方式被贴上了“合法”与“非法”的标签。在边界化的土地功能观下，农户不再有权力对土地功能进行私人性调整。

在边界化的土地功能观指导下，从2012年左右开始，M镇国土所不再承认稻村村民新建房屋的合法性，不再为新建房屋办理宅基地使用权证。村民只能以一定优惠价在集镇购置商品房，但商品房的购置成本高于自主建房。这种将农户的参与协商排除在外的“规划”，与农户的生活需求之间存在很大张力，也更易遭受无房可住者的激烈抵抗和社会舆论对政府的责难。政府在征地拆迁之前所进行的土地确权，其实是对土地功能边界的再确认；而以土地确权为契机，政府与村民之间容易围绕房屋的土地使用权证问题产生激烈冲突。

(二)边界化的土地及其附着物价值观

边界化的土地及其附着物价值观的形成，是价值发生特定时间点化和数值化的结果。时间点化，意味着某个特定时间的土地价值与其他时间点上的土地价值间形成了边界；而数值化，则意味着能够用数值衡量的价值评估方式与其他无法用数值表达价值的方式之间形成了边界。我们能够进行精确价值计算的对象，一般是其价值能够转化为精确的数字，以数字作为测度和衡量方式的对象。数值与数值之间并不是连贯的，因为数值作为一种抽象的记录符号，即使两个数值的大小如何接近，只要不是相等，相互之间就永远存在无法弥合的缝隙，在数学上的表现就是小数点后无穷尽的数字。换句话说，数值之间不相等，就必然意味着数值之间存在边界。如果我们判定衡量对象的价值为某一数值，就意味着该对象的价值被束缚在一个特定的单位时间点上。由此，该对象的价值与其他可能的数值划清了边界，并在时间上与其他时间点划清了边界。

因而，当稻村村民小组的土地资源进入了与城镇化配套的交通网建设规划所带来的土地资本市场之后，土地价值的特定时间点化和数值化，就开始对拆迁补偿工作产生影响。在边界化的土地及其附着物价值观的指导下，房屋的拆迁补偿仅仅以房屋建筑材料的成本价或居住面积为计算依据，耕地价值、稻村农民的社会关系价值，以及未来出租获利的预期价值皆被定义为无关要素而遭排除。

(三)边界化的农作空间观

边界化的农作空间观，始于试图稳定地权关系格局的国家意志。贵州湄潭在1987年试验“增人不增地、减人不减地”，首次规定土地承包期稳定20年不变，并且在承包期内土地承包权可以依法继承。该经验被写进中央农村工作会议文件，在全国推广。

1997年，国家的这种土地管理观，因中共中央办公厅、国务院办公厅防止村社集体侵犯农民土地承包权的初衷而得到强化(1)1997年8月27日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》发布，明确在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年。，其表现是进一步将土地承包期延长30年，使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。

此后，在边界化农作空间观的指导下，政府稳定地权的做法被制度化，各地农村陆续停止周期性的土地调整。自2000年代初期开始，为了使农村的土地使用规范化，中国各地展开“土地确权确证工作”。总体来看，我国30年来农地制度变革的基本方向是不断确定农户作为农地经营和使用权的基本单位，并朝着长期性和物权性这两个方向汇聚[29]，是边界化的农作空间观不断被实践的过程。

五、形式知识对隐性知识的冲击：土地问题的发生

(一)人地矛盾

在边界化的土地管理观不断被实践的过程中，稻村土地上附着的经济利益与农地经营者的关系被固定化。当农作空间整体观下的土地调整成为一种村庄共识时，国家土地管理观中对农作空间边界化的倚重必然引起期待土地调整的农户的不满。发生“增人”事件的农户诉诸其农作空间整体观，不承认土地耕种空间出现的长期边界。由于国家的边界化农作空间观禁绝土地调整，增加了人口的农户要求得到相应土地经营权的上访逐年增加。

为了将服务于“农作空间边界化”的政策实践整合吸纳进他们固有的农作空间整体观，稻村这些农户认为“30年不变”是指家庭承包责任的基本制度30年不变，而非指具体的承包地块不变。一些农户对“生不增、死不减”政策所导致的土地分配不均状况之所以还能忍受，恰恰在于“30年”这个时间限定[30]。

而“农作空间边界化”在稻村造就了一批即使发生“减人”事件，也不愿调整土地耕种空间的农户。他们会以地面附着物(如种了树、挖了鱼塘)为理由，主张“没有办法退地”。由此，带来经济收益的地面附着物，在国家土地管理中“形式知识”的荫庇之下，阻碍了退地进程，增加了土地调整难度。

同样地，当前，我国不少农户在闲置的宅基地上种树，制造了生产经济价值的地面附着物，使得相应的宅基地也难以被村委会收回，于是出现了有的农户占用几处宅基地，而有的农户没有宅基地建房的现象。那些没有宅基地而又等着建新房娶媳妇的农民，无奈之余只好不断上访，申请政府解决实际存在的困难。

(二)土地纠纷

在边界化农作空间观的影响下，缴纳税费的稻村村民认为自己应该是某块土地的经营者，进而索要承包权。稻村拥有村落成员权的农户认为，如果不是在稻村“土生土长”的，即使该农户拥有该村户籍，也不能被确认为该村的农地经营者；而拥有稻村户籍却并非土生土长的农户，就与拥有村落成员权的农户发生土地纠纷。按照全国人民代表大会通过的《中华人民共和国农村土地承包法》(2)2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过颁布实施。，这批外来农户也确实有理由参与土地纠纷[31]。在土地所附着的经济利益提高时，农户的社区记忆和想象又被激活,“祖业权”仍然是土地经营权的正当性来源。此外，稻村村中需要以土地作为最低生活保障的人，也以“生存权”为理由，要求被分得“口粮田”。

我国农村土地纠纷还发生在农户与村集体之间。比如，稻村村集体将“四荒地”的经营权登记为集体用地，却由村民来开垦；并且耕种过这片荒地的农户就凭借“开荒”这一事实索要对该块土地的承包经营权。而村集体如果坚持“四荒地”的经营权在村集体，就会与农户发生土地纠纷。

可见，国家“形式知识”指导之下的土地管理实践，必定激发村庄内土地纠纷的大量产生。农村现实中，当遵循“隐性知识”的土地利用观遭受国家“形式知识”的冲击之时，农户势必根据自身立场，从税费义务的承担情况、在村庄的生活历史、户籍和生存权中寻找理由，以争取某一空间范围内长久的土地承包经营权。

(三)经济差距的扩大

在土地政策的约束下，我国同一块土地的性质在属于农村集体土地状态下的价值水平，要低于其在转化为城市国有建设用地后的价值水平。边界化的国家土地管理观对村民土地利用观的冲击，造成了几方面的结果。第一，土地价值在“一次性征地补偿”中固定为一个确定的数值，使未来数年的土地价值提前变现，并强迫农户放弃未来数年之后的土地收益。第二，征地补偿标准的议定时间和与村干部的私人关系，激化村庄内的经济分化，加深村民们心理的相对剥削感。第三，村民通常会利用“隐性知识”对统合的强调作为其违建行为的正当来源。居住在省道沿线的稻村村民为了使自己房屋的拆迁补偿逼近城市国有建设用地上的房屋，往往扩大居住面积。来不及“种房子”的农户则给负责测量房屋面积的工作人员送几百元一条的香烟，以让工作人员在数据登记时扩大房屋面积，提高建筑成本。

六、隐性知识与形式知识的交汇： 土地使用现场的制度形成

隐性知识与形式知识的交汇，是形式知识对隐性知识造成冲击，并引发一系列土地问题后，形式知识与隐性知识在土地使用现场的交流中发生选择、适应和淘汰，最后达成共存状态的政治过程。这个政治过程，同时也是一个制度形成过程。“形式知识”从较之于“隐性知识”的优越地位，下降为与“隐性知识”平权甚至依存于“隐性知识”的地位。

只拥有“形式知识”的国家决策机关与土地使用现场之间存在遥远的行政距离和不少行政层级，而中央政府的官员亲赴现场的机会是非常有限的，中央领导监视和指导现场行政职员和村民的行动在现实中是不可能的。现场行政职员就是如同挂在国家与村民之间的帘幕一样的模糊存在[32]。一线行政职员必须用有限的时间和资源完成任务，因此他们常常根据现场状况决定优先次序，分配有限的资源，选择强硬或柔软的对应方式。随着任务和责任的增加，行政职员就拥有了亲自决定工作开展方式的自由裁量权。广泛的裁量余地以及脱离组织权威的自律性，让他们的行动未必遵照中央的行政指示。在“即事性”的判断中，科学的、客观的立场让位于伦理性的判断基准，为“形式知识”与“隐性知识”的交汇留下了空间。

(一)违建现场的制度形成

“违建行为”是土地功能边界化的产物，是被形式知识塑造出来的。为了配合地方政府保持“社会稳定”和“经济发展”两个目标的平衡，一方面，土地使用部门和执法组织要基于形式知识治理违建；但另一方面，又不可能完全无视基于隐性知识的民众利益要求而独断专行，尽管这种利益未必在作为形式知识的法律上具有正当性。

基于“形式知识”的政策认为，解决一个政策问题，最好的方式是通过一套顺序性的线型过程。这套过程通常从理解和界定问题开始，包括聚集和分析数据及其他证据，并与利益相关者展开协商。当问题被指明，证据和利益相关者的观点得到分析，选项和一个优先项才能被决定，继而设计实施计划、规定执行目标。人们通常认为，问题越复杂，按步骤依次执行就越重要。

然而，在土地功能统合观的“隐性知识”观照下，人们关于建筑物的“违建”属性本身就存在争议，违建治理的过程实际上成为了利益博弈过程。对于基于农户“生存伦理”诉求的违建，只要没有人举报、上访，未造成安全隐患或其他严重后果，执法部门一般采取默许态度，甚至对违建者还持有同情态度，不会主动干涉。即便接到举报，通常也很难简单拆除，执法者需要在不同主体之间进行利益权衡。支持农民拥有土地开发权的意见，也可视作是对土地功能统合观、农民土地功能自主调整权的维护。也就是说，既然农业收益大时，农民会自主将宅基地复垦为耕地，那么当房屋收益大时，农民也当然会自主在土地上建房。

基层行政主体需要找到民众能够基本接受的方案，因此不断的利益调整和策略试错，使违建治理工作的具体方式具有了流动性；具体方式的情景化和应激性，使违建治理制度生成无法被正式化和规范化的特征，从而产生与“隐性知识”的亲和性。

(二)征地拆迁现场的制度形成

征地拆迁补偿对土地价值计算的边界化，依据的是“形式知识”，即人为截取变动的土地价值中的一个时间点或时间段，并以此为依据计算土地的价值。土地价值在时间维度上的变动包含着一次“质变”的可能，即一旦土地从集体所有的性质转变为国有建设用地的性质，土地的价值就升高为每亩数十万元甚至数百万元。在目前的政策限定下，我国土地价值的“质变”是由地方政府完成的，即地方政府垄断城市国有建设用地的一级市场，地方政府是国有建设用地的唯一供给者。

在征地使土地价值计算的边界化不可避免的情况下，我国既需要防止失地农民独享土地发展增益，又需要确保土地发展增益确实能够被社会共享，做到土地“涨价归公”而非“涨价归城”。然而，如何确定一个让政府和村民双方都满意的征地和拆迁补偿价格，特别是在确保社会稳定的国家目标下，如何应对要价没有底线的“钉子户”，使农村基层治理陷入了困境。

为了应对这一困境，在耕地的价值确定方面，不少农村和乡镇政府都采取了“以租代征”的方式流转土地。“以租代征”的方式意味着土地估价制度生成了土地价值模糊性。因为租金会随着时间而发生调整，在时间和数字上的反边界使得租金与“隐性知识”更具亲和性。

然而，房屋价值难以找到更好的办法将无法量化的价值和时间轴纳入价值计算。与此类似，农村晒谷场可能是土地平整而来，也可能经过了水泥硬化。而由于晒谷场有可能是通过村内邻里间互助建成的，因此人工费用无法精确计算，使得晒谷场的价值在征地补偿的确定过程中也成为农户与村镇干部难以达成一致的争议对象。同样，坟地可能是用田地的土壤堆积成坟丘后立碑而成，土壤的价值无法估算，加上坟地本身承载了无法量化的精神性价值，因此坟地的价值也处于模糊状态。

基于此类“隐性知识”的村民估价很少能与基于“形式知识”的行政估价相一致。地方政府为了社会稳定的国家目标而不能亲自采取强制措施，也为村民进行讨价还价预留了空间。在讨价还价的过程中，“隐性知识”与“形式知识”发生交汇，引发土地使用现场的制度生成；基层行政者视现场状况，权宜性地选择暂时满足村民的定价，还是选择利益诱导“黑恶势力”对付抗拒国家规则和行政定价的村民。

(三)土地空间分配现场的制度形成

在农户“隐性知识”的共识中，农作空间本具整体性。然而，由于对稳定土地经营者与土地关系的政策追求，土地经营者的变动性被压抑，引发土地经营边界的固化，原先土地经营者和土地经营边界的流动性消失。当农村某块土地空间上长久且唯一的承包经营者需要被确认时，农户“隐性知识”对流动性的肯定，就为农户索要土地承包经营权提供了各种理由。依据“形式知识”的划一举措却产生了参差不齐的后果，这是以保护农民土地承包权利为初衷的土地确权政策始料未及的。

围绕农村土地空间分配的纠纷无法通过统一的规则得到平息，而只能在纠纷发生后，通过村委会的人民调解委员会用调解的方式，尽量平衡双方利益，“个案化”地处理问题。比如，村委会让试图要回农地经营权的返乡农户，将某一历史时期中由现农地经营者代缴的税费补给现农地经营者。如果现农地经营者同意补齐税费后就将农地经营权还给原承包户，纠纷就算解决了。如果现农地经营者不同意这一交还农地经营权的条件，还拿出二轮延包时与村委会签订的土地承包合同，那么解决纠纷就必须另找方案。

但无论如何，调解就意味着“隐性知识”在与“形式知识”的交汇中寻找动态平衡，同时也意味着土地使用现场极具个案对应性的制度生成。当“隐性知识”在调解中仍无法与“形式知识”达成平衡时，土地纠纷就被推入信访的道路。我国面对日益尖锐的人地矛盾，在社会稳定和粮食稳产的国家目标下，在物权化和越来越逼近私有化的土地空间分配方面，农村土地分配的“形式知识”需要与“隐性知识”进行不断的谈判和交涉。

七、结论

如果说国家能力的现代化强调的是国家对社会进行控制的一面，那么国家治理体系和治理能力的现代化则是以国家治理方式为载体的现代化，强调的是国家基于“形式知识”对治理方式展开的控制。法制化、标准化、精确化等一系列“形式知识”的运用，贯穿国家土地管理的实践过程。我国农村在土地使用现场，“形式知识”表现为以边界化为突出特点的土地功能观、土地及其附着物价值价值观和农作空间观；然而，土地使用现场原本是以“隐性知识”为制度原则的，以“相互关联原理”为本质的“隐性知识”，在土地使用现场通常表现为土地功能统合观、土地及其附着物的模糊价值观，以及农作空间整体观。

国家的行政意志往往试图通过“形式知识”消除或改造地方社会的“隐性知识”，然而“隐性知识”与地方社会的复杂社会结构和人们的生活经验更具亲和性。为避免社会紧张，我国对农村土地管理不应将“形式知识”与“隐性知识”视为相互对立的两极；同时，在治理现场发生的“形式知识”与“隐性知识”的交汇所促发的即事性制度生成机制，既是中国行政组织应对复杂社会的治理技术，更是一种讲究权宜和动态平衡的治理艺术。