问题与对策：社会主要矛盾转化背景下教育综合改革的思考

朱贺玲,袁本涛

(1.北京工业大学 文法学部，北京 100124；2.清华大学 教育研究院，北京 100084)

一、改革背景

中国特色社会主义发展进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是中国共产党十九大做出的历史性判断，享受优质、公平的教育，无疑是人民美好生活的基础和保障。在此背景下，教育如何认识、应对社会主要矛盾的转化，如何把脉社会矛盾转化对各级各类教育的影响，如何以“努力办好人民满意教育”为宗旨推动教育改革，是解决当前诸多教育问题的前提。

“努力办好人民满意教育”的重点在于解决人民群众的教育需求与教育实际供给之间的冲突。新中国成立初期，教育机会供给不足，“有学上”是人民群众最为主要的教育需求。改革开放以后，随着义务教育的普及和高等教育大众化，享有公平、优质的教育成为人民群众新的教育需求。本研究认为，在推进教育综合改革过程中，可重点从以下4个方面着手：(1)确保各群体享有充足的教育机会。(2)保障各学生群体在学习过程中享有均衡的教育资源。鉴于我国教育发展存在不同程度的校际、城乡、区域差异，涉及优质教育资源分配的考试制度同样受到社会各界的热切关注。(3)保证各学生群体获得高质量的教育结果。(4)教育治理体系在较大程度上影响着教育综合改革的成效，同样需要重点关注。

二、问题剖析

本研究梳理了学术界、媒体关于社会矛盾转化与教育综合改革的关注重点，同时结合社会各界对历年两会教育话题的热议，提炼出教育机会供给、教育的公平供给、优质教育的供给，以及教育治理体系中存在的主要问题。

(一)关于教育机会供给

改革开放后，我国教育事业取得突出成就，相关数据显示，2015年我国九年义务教育巩固率为93%，高中阶段、高等教育毛入学率分别为87%、40%[1]，基本实现了义务教育普及化和高等教育大众化。不过，学前教育、研究生教育供给仍稍显不足。

1.学前教育、研究生教育有效供给不足

关于学前教育。随着经济体制改革，事业单位精简机构，以前约占幼儿园总数90%的公办幼儿园，尤其是企事业单位以及集体所有制企业园、街道园和农村集体办的幼儿园迅速被关、转、改[2]，“入园难”“入园贵”问题凸显，家长排队几天几夜，抢占、争夺入园名额，个别优质幼儿园收费甚至高于大学等现象屡见不鲜。公办学前教育资源稀缺，在家长需求的驱动下，一些并无办园资格的幼儿培训机构纷纷摇身成为幼儿园，开展全日制托管服务，从业者素质良莠不齐，个别民办幼儿园更是家属、亲戚齐上阵，“虐童”“伤童”事件频发。

关于研究生教育。从绝对规模看，中国已成为仅次于美国的世界第二大研究生教育大国。但是，从相对规模看，我国研究生教育规模仍与发达国家存在明显差距。一方面，我国千人注册研究生规模较低。2014年，我国每千人中研究生注册数量仅为1.33人，而美国、法国已达9人以上，英国、德国、韩国、日本分别为8.42人、5.31人、6.56人、1.98人；另一方面，我国就业人群中研究生学历获得者所占比例较低。截至2013年，我国就业人群中具有研究生学历者所占比例仅为0.51%，远远低于美国(14.08%)、加拿大(10.00%)和澳大利亚(9.05%)[3]，研究生教育存量规模有待提升。

2.教育供给体系尚不完善，限制各类社会人士的终身学习机会

目前，我国教育供给体系存在不同类型教育横向流通受阻、同类教育间纵向流通不畅、学校教育与劳动力市场斜向流通壁垒重重等问题。其中，职业教育与普通教育之间长期存在不融通、不衔接、不对等的制度瓶颈，而且，由于无法有效认证非正规、非正式、非学历学习成果，学校教育与劳动力市场、职前教育与职后教育未能有效衔接，在较大程度上影响教育资源的整合，导致继续教育、老年教育以及各类非学历教育面临巨大的需求空窗。

(二)关于教育的公平供给

目前，“天价学区房”“择校热”“高考移民”等问题一方面折射出民众对优质教育的渴望，另一方面也反映出我国教育供给存在优质资源寡而不均，各级各类教育的校际、城乡、区域发展不均衡等问题。而且，高考制度也因招生名额分配的省际差异以及弱势群体在综合素质评价、自主招生中日益被边缘化等现象，逐渐引发社会各界的质疑。

1.教育发展的校际、城乡、区域差异

关于教育发展的校际、城乡差异，以基础教育为例，良好的硬件设施与优质的师资队伍是校际、城乡基础教育差异在硬件、软件方面的重要体现。关于硬件设施，长期以来，国家致力于推进基础教育的标准化建设，在基础设施及生均公用经费等方面设定基准，要求各省市政府加大人力、物力、财力投入，保证辖区内各学校达到国家标准，与此同时，我国不断对乡村基础教育给予经费、政策、制度等方面的倾斜，硬件设施的校际、城乡差异在一定程度上得到改善[4]。

不过，师资水平始终是基础教育校际、城乡均衡发展的短板。因待遇、个人发展机会等原因，优质教师大量流入城镇、重点学校，影响乡村、薄弱学校的教师梯队建设。另外，乡村教师亦存在年龄老化现象严重、英音体美等学科教师严重不足、教师职称偏低、受过教师教育的教师偏少[5]等问题，严重影响乡村教育质量。促进教师双向、有序流动，提升乡村、薄弱学校教师队伍专业化建设是推进义务教育均衡发展的关键。

关于教育发展的区域差异，随着“东部沿海开发”“西部大开发”“振兴东北老工业基地”等系列国家战略的实施，我国逐渐形成“东西强、中部弱”的教育发展格局。相关研究表明，义务教育阶段，教育发展的总体水平、发展速度与潜力均呈现出不同程度的“中部塌陷”现象，分别被称为“水平塌陷”“增长塌陷”[6]。具体来说，中部地区义务教育投入水平低，在办学条件、经费投入、师资和教师收入等指标上与东部地区差距较大，部分指标同样落后于西部省份；虽然全国生均教育支出的省际差距在缩小，全国整体教育的不公平现象有改善，但中部与东部地区的差距却在扩大；中部地区教育投入的稳定值较低，表明中部地区存在“增长塌陷”，并极有可能长期陷入“低水平陷阱”。值得注意的是，多项研究表明，我国职业教育[7]、高等教育同样存在“中部塌陷”现象。

2.高考的公平性争议

高考干系优质高等教育资源的分配，在较大程度上影响各学生群体的入学起点和教育机会公平，除甄别、选拔人才外，同时承载着促进阶层流动等社会职责。总体来看，高考以其刚性、高效的特质经受住历史和现实的考验，成为大多数家长、教师及社会民众认可的公平，然而，招生名额分配的省际差异，以及农村考生等弱势群体在综合素质评价、自主招生中日益被边缘化等现象，逐渐引发社会各界对高考公平性的质疑。

一方面，招生名额按省分配的方式被部分学者批评为带有浓厚的“计划经济色彩”，实际上，此举旨在缓解考试公平与区域公平的矛盾。前者指涉完全依据考试成绩录取考生的方式；后者则强调通过区域配额调控各地区之间考中人数的悬殊差异[8]。不过，由于我国各地区经济、文化、教育差异较大，尽管在录取过程中兼顾区域公平，多项研究仍表明，我国高校招生名额仍存在明显的地域差异，全国入学机会分布不均[9]，北京、上海考生进入重点高校的机会是其他29个省市自治区的2～11倍[10]，区域公平的初衷演化为饱受质疑的地域歧视。

另一方面，综合素质评价、自主招生等改革，旨在考察学生的多元能力，逐渐弱化考试分数在招生录取中的绝对作用。然而，通常情况下，招生考试方式越多样，越不依赖分数，客观上对没有社会资本的家庭就可能越不利[11]，尤其是我国社会诚信机制尚未成熟，钱、权容易在弹性的招生方式下重新获得生存空间。正因如此，农村学生上重点大学的比例下降，自主招生乱象丛生等现象，成为人们诟病高考公平的重要方面。

(三)关于优质教育的供给

基础教育的问题前文多有分析，此处暂不赘述。关于高等教育，先有“钱学森之问”引发民众对大学培养不出创新人才的责难；后有“留学热”高烧不退，教育需求外溢引发民众对各级教育，尤其是高等教育质量的质疑。另外，大学生“毕业即失业”与企业“用工荒”现象同时存在，高等教育、职业教育的结构与质量饱受争议。

1.高等教育的问题

第一，学生培养类型单一，学术型人才供给过剩。近年，我国一些高校或主动或被动地追求升格为综合性研究型大学，一方面，在现有价值取向下，办学者通常具有追求“高而尖”“大而全”的内驱力；另一方面，以“身份”配置资源的体制，客观上加剧了高校以院校合并、扩招学生、新增大量学科等手段扩大竞争力与知名度，以致高校之间同质化现象严重，多以培养学术型、研究型学生为主，产出人才类型单一且数量过剩，与市场需求不相适应。以研究生教育为例，相关研究表明，2010—2012年，社会对学术型研究生的新增需求缓慢增加，分别为85 438人、101 250人、104 805人，而获得学术型研究生学位的毕业生数则依次为316 530人、330 260人、353 580人，明显高于社会需求[12]。

第二，学科建设趋同，人才供给与市场需求错位。相关数据显示，普通高校学科建设一味追求大而全，专业设置盲目跟风。2015年，全国高校新增1 681个本科专业，其中，新增10个以上专业的高校超过了30所。另外，新增“物联网工程”专业的有54所高校，新增“翻译”专业的有44所高校，而且，全国已开设“物联网工程专业”的高校多达250所，开设“翻译专业”的高校有101所[13]。更为重要的是，普通高校专业设置与大学生就业出现“倒挂”，2013年，“英语”“计算机科学与技术”等就业率排名靠后的专业，毕业生均超过10万人[13]。

值得注意的是，为缓解学科建设趋同，提升人才培养与社会需求的匹配度，国家先后推出“优势学科创新平台”“特色重点学科项目”等重点建设工程，但既有项目存在身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题，亟待改进。

2.职业教育的问题

首先，低、高层级技术型人才供给不足，无法满足社会用人需求。低、高层级技术型人才分别指涉中等职业教育、专业研究生教育毕业生。关于中等职业教育，一方面，我国中等教育人才需求逐年攀升。从求人倍率(1)求人倍率即劳动力市场在一个统计周期内有效需求人数与有效求职人数的比例。计算方法为：求人倍率=有效需求人数/有效求职人数。的视角看，2001—2014年，职高、技校、中专学历劳动者的求人倍率逐年增大，自2011年起几乎保持在1以上，明显高于其他教育层次；另一方面，我国中等职业教育规模却逐年萎缩。2004—2014年，中等职业教育机构(不含技工学校)由11 570所回落至9 060所，在校生数由1 174.8万人增至2010年的1 816.4万人，而后回落至2014年的1 416.3万人[7]。

关于专业研究生教育，相关研究表明，2010—2012年，社会对专业研究生的需求分别为1 138 613人、293 135人、214 447人，而每年获得专业研究生学位的毕业生数则依次为122 916人、155 650人、199 188人，虽然专业研究生数量增长迅猛，但仍未能满足社会对此类人才的新增需求[12]。而且，相较于西方发达国家，我国专业学位研究生与学术学位研究生的比例偏低，2014年，英国、澳大利亚、韩国学术学位与非学术学位的在学研究生人数比例分别为1∶3.87、1∶4.86、1∶1.18，我国仅为1∶0.50。

其次，技术型人才与学术型人才培养趋同，质量亟待改善。中等职业教育与高等职业教育均存在人才培养规格、质量无法跟进产业发展对人才知识、能力与综合素质结构新要求的问题。主要表现为：专业建设滞后，自上而下的专业建设体制使得高职院校无法依据市场需求灵活调整专业设置；师资队伍不合理，理论型教师较多，“双师型”教师短缺；培养模式单一，以顶岗实习为主要形式的工学结合模式无法为学生提供高质量的技术技能学习环境，行业、企业无法深入参与人才培养过程；体制改革黏性，办学自主权、经费投入缺乏有力的制度供给，高职院校人才供给与市场需求难以对接和平衡。

最后，我国专业学位品种较少，未能形成多样化的专业学位体系。目前，我国共有1种专业学士学位，40种专业硕士学位，5种专业博士学位，而美国至少有41 种专业学士学位，约112 种专业硕士学位，56 种专业博士学位和11种第一级专业学位，涉及学科群33 个[12]。而且，相较于西方发达国家，我国专业学位的社会认可度低，未能与职业资格有效衔接，而在美国，诸多职业资格要求以获得某一类别的专业学位为准入门槛。

(四)多元参与的现代教育治理体系尚未形成

政府与社会共同治理是西方国家经历“市场失灵”“政府失灵”后寻找的新的治理理念。在我国，强调多元参与的共同治理，在成为政策话语和学术话语热点的同时，却没有被实际工作者重点关注，尚未深度嵌入教育实践。关于高等教育，自20世纪90年代开始，一方面，政府不再事无巨细地干预大学运作，大学尤其是“985工程”“211工程”等重点大学渐次获得人事、课程、招生等学术事务的自主权；另一方面，政府同时以制定中央政策文件、授权审核、财政拨款、各类质量评估等手段，加大了对大学事务，尤其是财政等非学术性事务的“遥控”力度。

以财务管理制度为例，因应国家财政制度改革，大学财务被要求采用与政府行政部门相同的管理方式，即“国库集中收付制度”，在预算方法上实行“部门预算”“收支两条线”和“零余额账户”等，对财政资金使用的全过程进行监督。“国库集中收付制度”的系列改革将财政拨款、大学收取的学费等事业收入全额上缴到财政专户管理，大学在使用资金时，需要根据已批复的预算计划直接从国库集中支付，大学成为“过路财神”，在一定程度失去资金管理甚至使用权。而且，经过两上两下的预算流程，以及人大会议审批，预算一般到3月才可获得通过，而此时大学的诸多活动业已发生，一定程度上带来诸如年底盲目突击花钱、浪费既有资源等系列问题。

除高等教育外，基础教育、职业教育均存在类似问题。以基础教育为例，一方面，地方教育局严格限制中小学财政、招生、人事、课程等主要事务的自主权。其中，关于教师招聘，学校通常被排除在招聘过程之外，只能照单全收通过教育局、人力资源和社会保障局、财政局、机构编制委员会办公室等多部门联合考核的教师，更有甚者，个别地区的教育部门亦无实际的教师招聘权，只能按人力资源和社会保障局、组织部制订的计划参与招聘过程[14]；另一方面，地方政府部门对基础教育的治理日趋冗杂和细化。部分地方教育局统一中小学的考试及作息时间、德育活动、劳技活动，甚至教师会议、学生会议、家长会议等学校内部活动。更有甚者，其他政府部门亦直接或借由教育局向中小学传达水务、环卫、消防、公安、禁毒、廉政等各类红头文件[15]。政出多门的评比、评估以及非教学性活动，严重干扰了学校的教学秩序。

值得注意的是，在政府过度干预及“遥控”之下，市场力量、社会组织难以形成、壮大，无法深入参与基础教育、职业教育、高等教育的发展过程，社会参与教育治理的机制尚未形成，以致学校运行机制封闭，自主调节机制不完善，出现办学环境、管理体制、服务机制等不到位、不健全、不配套等问题。

三、政策建议

根据上述问题，本研究提出如下建议，旨在扩大教育机会供给，加强公平、优质教育供给，同时提高教育供给结构的适应性和灵活性，更好地应对多样化、个性化的需求结构变化。

(一)继续扩大教育机会供给

一方面，扩大学前教育、研究生教育规模。其一，建立普惠性幼儿园，扩大学前教育供给。普惠性幼儿园即公共资金举办的面向社会大众的公共学前教育服务机构，增加此类幼儿园有助于缓解目前学前教育以民办幼儿园为主体的格局。其中，除政府新建、改建、扩建安全、适用的幼儿园外，亦可考虑将民办幼儿园纳入统筹管理，给予财政支持，多途径扩大普惠性学前教育资源。其二，继续扩大研究生，尤其是专业研究生教育规模。可考虑根据当前和今后一个时期区域经济、社会和行业发展需求，积极发展专业硕士研究生教育，使其比例达到70%左右，同时适当发展专业博士学位。

另一方面，建立国家资历框架。国家资历框架旨在基于知识、技能和能力(素养)，系统梳理国内各级各类教育文凭及职业资格，实现普通教育、继续教育、职业教育以及企业培训之间的衔接和沟通，推动教育资源和社会资源开放共享，为各类群体搭建多样化选择、多路径的终身学习“立交桥”，实现“人人皆学、处处能学、时时可学”，在较大程度上满足继续教育、老年教育等新形势下的教育需求。

(二)推动教育均衡发展和高考改革，促进教育供给公平

教育均衡并非教育均等，不宜以“损有余以补不足”的方式强调教育资源的平均分配，而是在“增有余”的同时“补不足”，且以后者为重。关于基础教育发展的校际、城乡均衡，可继续推进城乡义务教育标准化建设，全面改善乡村、薄弱学校的基本办学条件，并通过开展城乡、重点学校与薄弱学校对口帮扶、一体化办学、利用信息技术共享优质资源等方式，推动教育扶贫，扩大优质教育资源覆盖面，实现从点状的优质教育向块状的优质教育突破。

此外，在优质教育资源辐射、带动薄弱学校及乡村学校的同时，宜重点关注后两类学校教育水平的整体提升，其中尤应以师资队伍建设为重。可考虑切实推进“乡村教师支持计划”，首先，拓宽乡村教师补充渠道，支持地方政府和师范院校探索定向培养乡村教师的多种方式，同时鼓励城镇退休优秀教师及大学生支教讲学；其次，全面提高乡村教师待遇，完善乡村教师职业发展保障机制，其中，教职工编制标准、职称评聘政策等应适当向乡村学校倾斜，吸引优秀教师向乡村流动；最后，加强乡村及薄弱学校的校长、教师培训，除保证培训时间、优化培训内容、改进培训方式外，还可考虑“中小学教师国家级培训计划”适当向乡村、薄弱学校倾斜。

关于教育发展的区域均衡，首先，中央政府坚持“填平补齐”的原则，进一步加大对中、西部地区的教育投入，并将中部地区纳入政策倾斜的范围，与西部地区共享“西部人才特殊支持计划”“对口支援西部高校计划”等专项政策；其次，继续推动“中西部高等教育振兴计划(2012—2020 年)”，在没有教育部直属高校的中西部省份建设一所地方高水平大学，同时，以双一流建设为契机，关注和重视中西部高校在学科建设方面的潜力和特色，加大政策倾斜和扶持力度；再次，高考招生计划增量适当向中西部高校倾斜，进一步推进“全国高校教师网络培训计划”“东部与中西部高校共享课程联盟”，帮助中西部高校提高生源质量、教师水平，加强课程建设，并在其他教育阶段推行类似政策；最后，构建中、西部地区教育圈，加强中、西部各省的合作与交流，实现课程、师资等资源整合，同时，以招生和就业为纽带，加强中、西部省份各级各类人才联合培养。

关于高考改革，一方面提高中、西部地区和人口大省的高考录取率，进一步完善国家招生计划编制办法，限制部属高校面向属地的招生比例，并在东部地区高校安排专门面向中、西部地区的招生名额。另外，继续实施国家农村贫困地区定向招生专项计划，增加农村学生在重点高校的人数；另一方面，完善和规范综合素质评价、自主招生、公开招生办法、考核程序、录取结果等信息，发挥社会监督作用。

(三)推进双一流建设，提高教育供给质量与特色

“双一流”建设即原“211工程”与“特色重点学科项目”“985工程”与“优势学科创新平台”等重点建设项目的整合、优化，以“一流大学”和“一流学科”两类目标确定建设高校，实行分类进入、分别建设。

首先，双一流建设支持不同类型的高校合理定位、办出特色、差别化发展，同时，鼓励各地区突出区位优势，重点建设特色学科，有利于缓解行业特色鲜明、优势学科突出的高校为追求升格而盲目扩大学科覆盖面的倾向，改善“重复建设、千校一面”的现状。

其次，双一流建设强调以学科带动整体发展，高校自主调整学科布局，有利于探索国际前沿学科，为不同学科的交叉融合提供空间，同时，高校可以发挥自身特色，自主创新人才培养规模，加强教师队伍建设，优化资源配置，改革治理方式，打造中国特色、世界一流的大学和学科，培养拔尖创新人才。

最后，双一流建设强调开放、竞争，实行有进有出的动态调整机制，有助于缓解以往“211工程”“985工程”身份固化、竞争缺失，以致强者更强、优者更优的现象。而且，打破身份壁垒，解除等级束缚，有助于提升各高校的紧迫感和主动意识，聚焦质量与特色，真正实现内涵发展，同时也为非重点高校及地方院校提高学科水平和培养质量保留了空间。

(四)建立现代职业教育体系，优化人才供给结构

为缓解教育供给与市场人才需求错位的现象，在争取精英教育国际顶尖，推进世界一流大学和一流学科建设的同时，也应建立中等职业专科教育—高等职业专科教育—应用型本科教育—专业硕士研究生教育—专业博士研究生教育纵向衔接的职业教育体系，加快供给经济社会发展所需的多层次技术型人才。

一方面，扩大中等职业教育、专业研究生教育规模，放缓新设立或新升格普通高校，引导地方本科高校向应用技术型高校转型，重点举办“本科职业教育”，在中职、高职、专业研究生教育之间架起桥梁，满足社会对于低、中、高层次技术型人才的多元需求。同时，丰富专业研究生学位类别，促进专业学位与职业资格的有效衔接，提升专业硕士、专业博士的社会认可度。

另一方面，强化各级职业教育的“职业”特色，打造技术型人才高地。以往职业教育与普通教育趋同，人才培养结构和质量无法适应经济结构调整和产业转型升级的需求，可考虑建立以学校为基础、以市场为导向、以研究机构调研为手段，多方合作且权责分明的专业动态调整和预警机制；强化各级职业教育机构与社会的合作，探索PPP(政府与社会资本合作)模式或校企合作模式，加快企业深度参与人才培养过程；大力加强“双师型”师资队伍建设；推进各级职业教育机构基础设施建设，如建设生产性实训基地或兼具生产、教学功能的专业化实训基地等。

(五)建立现代教育治理体系，激发教育供给活力

我国亟需建立政府宏观调控、学校自主办学、社会广泛参与的现代教育治理体系。具体来看，第一，政府简政放权，转变治理角色。治理理论强调政府不应成为权力的垄断者，而是公共政策制定的参与者之一，在各级教育治理过程中，政府宜从微观操作层面抽离，转而改进和加强宏观调控，从具体的行政管理转向依法监督、提供服务，向学校下放课程、招生、人事、财政等具体事务的自主权，减少和规范对学校的行政审批事项。

第二，各级各类学校内部强化领导力建设和治理能力。以往政府深度参与学校决策的治理方式，弱化了各级各类学校的自主决策意识，以及对于社会环境、需求变化的应变能力，因此，在政府下放权力的同时，亟需强化学校内部的领导力建设和治理能力。首先，各级各类学校需要完善内部治理体系，明确规定各项事务决策的参与主体、程序及各主体的参与程度，保持决策程序和相关信息的公开、透明，同时拓展不同意见的表达渠道；其次，强化学校的领导力建设，平衡各利益群体相互冲突的意见，防止决策过程一盘散沙、嘈杂无序，迟迟无法达成决策共识。

第三，发展和完善教育中介组织，尤其是教育智库的协调和监督作用。多国经验表明，中介组织可以发挥协调各级各类学校与政府的关系、规范职业教育及高等教育院校的专业设置基准，以及维护教师权益等多种作用，同时，教育智库可以利用其研究专业、信息丰富、立场客观的优势，协调社会大众、政府部门的互动，从而在重大公共决策、政策制定、评估过程中发挥重大作用。