中国式财政分权与地方税体系建设

◆冯俏彬 ◆李 贺

内容提要：中国式财政分权是指在政治权力、税收权力向中央政府集中，经济权力向地方政府分散，地方和中央收入与支出权力不对等的现实条件下具有中国特色的财政分权。通过中国财政分权综合指标体系的分析显示，当前我国财政分权综合指数虽呈上升趋势，但总体综合指数较低；地方财政收入对税收收入及税收政策的作用不敏感；东部、中部、西部及东北区域之间财政分权综合指数相差较大。因此，建议地方税体系构建应以中国式财政分权为理论基础，给予地方政府相应的税收管理权、立法权及税率确定权，其对于解决地方政府对土地财政严重依赖及中央和地方事权与支出责任不匹配的问题具有重要意义。

近年来，我国现代财政制度建设工作有序推进，预算改革、税收制度、中央与地方财政体制都取得了不同程度的进展。但由于种种原因，中央与地方财政体制的改革进展并不顺利，无论是事权划分、收入划分还是转移支付制度改革都未达到预期。更重要的是，正是由于这种中央与地方财政体制决定了整个财税制度设计方向和框架的枢纽性制度建设滞后，其他各项财税改革不得不在缺失方向和框架约束的情况下展开，在一定程度上造成了财税改革中“个体合成的谬误”现象，即各个单项改革分别看都正确，汇总为整体时却有问题，地方税体系正是这样的问题典型。本文试图在中国式财政分权理论视域下，以中央与地方财政体制为总线，以税制改革为起点，探讨和研究新时期我国地方税体系建设问题。

一、文献回顾

财政分权理论也称为财政联邦主义，作为财政理论的重要分支，经过半个多世纪的发展，先后形成了第一代财政分权理论和第二代财政分权理论。第一代财政分权理论主要代表人物有蒂伯特、奥茨、马斯格雷夫等，第二代财政分权理论也称为市场维护型联邦制理论，主要代表人物有温格斯特、蒙蒂诺拉、钱颖一、麦金农、罗登等学者。温格斯特认为中国的市场化改革使中央与地方之间的权力获得了平衡，财政分权导致了地方政府间的财政竞争，而且随着地方政府经济权力的不断增强，中央对地方经济的控制能力呈弱化趋势。钱颖一认为中国的地方政府控制着本地区的大量资源，财政分权可促进地方政府的预算约束硬化，进而出现快速可持续性的经济增长。财政分权理论对在不同层级政府之间合理配置税权及分配税收收入提供了重要的理论指导，也是研究中国1994年分税制后不同层级政府之间财政关系的理论起点。

财政分权改革作为我国政治、经济改革的重要内容。钱颖一（1997）、林毅夫和刘志强（2000）、沈坤荣和付文林（2005）研究表明，财政分权改革对经济发展和社会变革起到举足轻重的作用。Zhang和Zou（1998）则认为中国的财政分权阻碍了省际经济增长，财政分权与经济增长间的关系要远比理论研究的预测结果来得复杂。财政分权研究关注的重点除宏观经济社会领域外，对我国中观、微观经济社会层面也进行了广泛的分析。乔宝云等（2005）研究发现“用手投票”和“用脚投票”作为促进社会福利水平提高的两种重要财政分权机制在中国的作用并不显著。周亚虹等（2013）从财政分权对教育影响的角度分析发现，财政自主度对地方政府的公共教育供给影响较为显著。吴敏和刘冲（2018）以区县收入分成比例度量财政分权程度发现，城市的开放程度越高，财政分权对城市和农村低保标准及人均低保支出的促进作用越大。关于财政分权在财税改革中究竟扮演着何种角色的文献却并不多见。肖芸和龚六堂（2003）在财政分权框架下得出无论中央政府还是地方政府的收入税与经济增长之间的关系呈现拉弗曲线形状，即在税率较低的时候，税率与经济增长呈正向关系，当税率达到某个值后，经济增长随着收入税的增加而减小；消费税则同经济增长呈正向关系，而财产税同经济增长呈反向关系。毛捷和吕冰洋（2018）研究发现相关税制改革对地方财力增长产生了抑制效应。陈硕（2010）检验了蒂伯特、奥茨等提出的经典财政分权理论，即财政分权促进公共服务的模型在中国不具有现实性。虽然财政分权对我国经济社会宏观、中观及微观层面的影响具有不确定性，但对地区的经济发展和制度创新有一定促进作用。通过以上文献可知，关于财政分权的研究大多以经济增长、教育医疗及社会保障领域为研究对象，鲜有将财政分权与财税改革放入同一分析框架来研究财政分权对我国财税改革的影响，尤其是当前改革的重点领域——地方税体系改革问题。为此本文尝试以财政分权视角探讨我国地方税体系建设问题，以期为我国财税体制改革提供新的研究角度，拓展地方税体系改革的理论依据。

二、中国式财政分权的理论描述

中国式财政分权与其他国家、地区的财政分权并无本质差异，即中央政府将部分权力授予地方政府（林毅夫，2005），目的都是为了提高资源配置效率和经济运行效率。但由于政治体制和经济体制的特殊性，使得中国财政分权又具有其独特优势。

财政分权是十分宽泛且复杂的概念，基本表述为公共权力和责任由中央政府向下一层级政府或私人部门的转移，区别分类各种财政分权权力之间的含义对其相互之间的融合具有重要意义。本文将财政分权的内容大致划归为财政权力、经济权力、政治权力以及税收权力等部分，根据中国现实制度安排，财政分权中收入权、税收权力及政治权力倾向于向中央政府集中，而经济权力和支出权表现为偏向于地方政府。

第一，财政权力。本文将财政权力分为收入权和支出权两方面，体现为地方政府财政收入和财政支出的能力。财政收入涉及税收收入、非税收入、转移支付收入以及地方性基金收入等，税收收入和转移支付收入主要由中央政府决定，非税收入和地方性基金收入则由地方政府占有，所以我国政府的财政收入权力主要集中在中央政府。财政支出方面除中央专项支付明确资金的使用途径外，对地方政府的其他财政收入没有明确规定，使得地方政府财政支出的自由度很高。

第二，经济权力。发展社会主义市场经济，注重市场在社会主义经济中的重要作用，为1978年以来中国经济体制改革的核心内容之一，党的十八届三中全会更是明确市场在资源配置中的决定性作用。中央政府将计划经济时期拥有的经济权力授予地方政府，既是市场经济发展规律的客观要求，也是经济权力分权的集中体现。

第三，政治权力。政治权力集中表现为中央政府掌握地方政府官员任命权，官员的提拔与其所在地域的经济发展情况有直接关联。地方政府官员实现职务晋升的最佳选择就是寻求制度创新，发展经济。

第四，税收权力。税收权力表现为中央政府和地方政府分别拥有的税收征管、立法及税率确定等权力。经历1994年分税制改革、2016年“营改增”以及2018年国税地税机构合并等几次突破性的改革，地方政府的税收权力呈现弱化趋势。当前中国税收权力表现为中央政府对税收权的集中，即中央政府拥有较大的税收设立权、对税基的选择权以及税收的征收权。

以上分析可知，中国式财政分权是指在政治权利、税收权力向中央政府集中，经济权力向地方政府分散，地方和中央收入与支出权力不对等等现实条件下具有中国特色的财政分权。因此，我国地方税体系建设的核心问题是中央政府在强化税收权力的过程中如何平衡中央和地方事权与支出责任。

三、中国式财政分权指标体系的构建

本文通过构建中国财政分权指标体系来衡量财政分权度，进而以财政分权度来解读地方税收体系建设问题。关于财政分权度在国内已有不少学者进行了研究。Zhang和Zou（1998）以地方财政收支占全国或中央财政收支比重为变量，衡量了中国财政分权情况，是首次对中国财政分权度的研究。樊勇（2006）认为以税收权的不同层次衡量财政分权度是较为系统的分权衡量方法。徐永胜和乔宝云（2012）以收入和支出为参数构建了一个理论框架系统分析财政体制中财政分权度的衡量问题。沈坤荣和付文林（2005）构建了7个维度的财政分权指标，以综合性分析财政分权与地区经济增长之间的关系。以上学者在分析财政分权度的过程中，使用的指标主要以收入支出为参数，虽然沈坤荣和付文林（2005）考虑了地方预算内外收入，但未考虑转移支付等。龚锋和雷欣（2010）构建了一组多维指标，内容涉及地方财政收入自治率、地方财政收入占比、地方财政支出自治率、地方财政支出占比、地方税收管理分权度以及地方行政管理分权度等6个指标。龚锋和雷欣（2010）虽然综合考虑了地方财政收支、地方预算内外收入以及转移支付等内容，但是未单独考虑政府性基金收入、涉及财政分权的经济权力等内容。本文在龚锋和雷欣（2010）研究基础上首次将影响地方政府财政分权度的经济权力以及地方政府性基金收入纳入分析框架，结合现实经济社会现状更为系统全面地分析地方政府财政分权度。

表1 中国式财政分权综合指标体系

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指标含义：BRi为i省本级财政收入；BEi为i省本级财政支出；GFRi为i省政府性基金收入；GFEi为i省政府性基金支出；GFRc为中央政府性基金收入；GFEc为中央政府性基金支出；LBRi为i省一般预算收入；TRi为i省中央税收返还和转移支付收入；POPi为i省人口数量；POPn为全国人口数量；BRc为中央本级财政收入；BEC为中央本级财政支出；GDPi为i省GDP总值；GDPn为全国GDP总值；LFIi为i省地方政府固定资产投资；CFIc中央政府固定资产投资；STRi为i省地方政府共享税税收；LTRi为i省地方政府地方税收入。

指标解释：地方政府本级财政一般预算收入=税收收入+非税收入；地方政府一般公共预算收入=地方政府本级财政收入+中央税收返还和转移支付收入；地方政府收入=地方一般公共预算收入+政府性基金收入；地方政府支出=地方一般预算财政支出+政府性基金支出。

（一）中国式财政分权综合指标体系

1.地方财政收入自治率（RA），指地方政府本级财政收入加政府性基金收入与地方政府一般预算收入加政府性基金收入之间的比值。地方政府一般预算收入中除去中央税收返还和转移支付收入即为地方政府本级财政收入。政府性基金收入则表示地方政府除去税收收入、非税收入之外的具有自主决定权的收入。地方政府本级财政收入加政府性基金收入则表示为地方政府能够获得的自有财政收入，该指标反映了地方政府自有财政资金状况，体现为地方政府财政收入的大小。

2.地方政府性基金收入占比（NFR），为地方政府性基金与本级政府预算收入之间的比值，反映了地方政府性基金对地方政府财政收入的影响程度。本文单独选取政府性基金作为指标体系之一，主要是因为政府性基金中绝大部分为国有土地出让金收入，而国有土地出让金收入直接反映了政府对房地产市场的依赖，通过对该指标的分析可反映地方政府对政府性基金尤其是国有土地出让金的依赖程度。

3.地方财政收入占比（RR），体现为地方本级人均预算收入占中央、地方本级人均预算收入的比重，反映了地方政府拥有的可支配预算收入大小。为了消除人口和GDP对指标的影响，本文将中央、地方的本级财政预算收入换算成人均值，通过经济规模的缩减因子消除经济规模对指标的影响，在一定程度上削弱了地方税收入对实际分权程度的干扰。

4.地方财政支出自治率（EA），即地方财政总支出减去中央税收返还和转移支付收入后占地方政府财政总支出的比重，其中财政总支出由预算内和预算外两部分支出构成，该指标在一定程度上体现为地方政府财政支出拥有的自主决定权。地方财政支出自治率反映的是地方政府财政资金支出自主性的高低，支出自治率越高则表明地方政府财政资金自由度越高，反之亦然。

5.地方财政支出占比（ER），即地方人均本级预算支出占中央和地方人均本级预算支出的比例，反映的是与中央政府相比，地方政府承担的支出责任以及配置和使用的财政资金规模的大小。为消除经济规模对地方财政支出占比的影响，同样利用缩减因子来消除经济规模的影响。

6.固定资产投资占比（IFP），是指地方政府固定资产投资（不含农户）实际到位资金与地方政府和中央政府固定资产投资（不含农户）实际到位资金之间的比值。通过地方政府固定资产投资比重变化以考察其对市场资源的控制能力，也是中央政府经济分权的集中体现。

7.财政支出占GDP比重（FEB），是衡量政府经济参与度又一指标。该指标反映了地方政府通过财政支出程度（如固定资产投资）来影响地方经济社会发展。地方政府财政支出占其GDP比重越高，说明地方政府经济参与度越高，反之亦然。

8.地方税收入比重（LTRP）。经历1994年分税制改革、2016年“营改增”以及2018年国税地税机构合并等几次突破性的改革，地方政府已不拥有税收立法权和税收税率确定权。虽然中央明确地方政府固定税有城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、环境保护税等税种，但随着国税地税机构合并改革，地方政府的地方税税收征管权也已失去。地方政府虽失去了对地方固定税的征收权，但地方固定税的收入最终会转移到地方政府税收收入之中，因此本文选取具有地方税性质的税种收入与地方税和共享税总收入的比重（LTRP）来反映地方政府所获得的税收权。

（二）财政分权综合指数计算

本文数据来源于2009—2018年《中国统计年鉴》《中国财政统计年鉴》《中国税务年鉴》，2009—2017年《中国国土资源统计年鉴》，各省历年预算执行报告、统计年鉴、财政年鉴。通过借助于P.Zhou 和B.W.Ang（2009）关于加权乘积法的研究，对上述RA、NFR、RR、EA、ER、IFP、FEB、LTRP等8个分权指标进行综合加总，以获取中国省级财政分权综合指数。为了尽量确保分析结果的合理性和科学性，利用加权乘积法之前，本文采用极值化方法对31个省市10年的相关数据进行无量纲化处理。

其中，h=1，2，3，…，8分别代表RA、NFR、RR、EA、ER、IFP、FEB、LTRP等8个分权指标，j=1，2，3，…，31表示31个省、直辖市及自治区的数据。本文利用加权乘积法将标准化后的财政分权指标进行综合加总，进而生成为一维的加权财政分权综合指数。

wp表示加权乘积法，wh(h=1，2，3，…，8)表示分权指标的权重。关于权重选取的问题，本文借鉴了龚锋和雷欣（2010）的经验，假设各个分权指标的权重是均等的，即wh=1/8。根据公式（1）、（2）计算出中国式财政分权综合指数，综合指数取值在0～1之间，指数值越大，分权程度越高。

表2 2008—2017年各省财政分权综合指数

辽宁 0.674 0.73 0.757 0.755 0.715 0.715 0.656 0.566 0.529 0.521吉林 0.555 0.541 0.603 0.623 0.602 0.613 0.6 0.536 0.542 0.545黑龙江 0.507 0.539 0.529 0.577 0.56 0.562 0.537 0.516 0.491 0.509东北广西 0.562 0.578 0.595 0.585 0.606 0.62 0.633 0.59 0.576 0.593内蒙古 0.605 0.614 0.629 0.638 0.631 0.613 0.602 0.551 0.524 0.548重庆 0.681 0.69 0.726 0.759 0.764 0.755 0.758 0.752 0.7 0.739四川 0.62 0.615 0.66 0.649 0.648 0.666 0.664 0.635 0.596 0.625贵州 0.498 0.534 0.58 0.611 0.661 0.695 0.665 0.627 0.607 0.633云南 0.573 0.575 0.593 0.673 0.638 0.651 0.604 0.553 0.523 0.561西藏 0.348 0.171 0.311 0.343 0.377 0.413 0.489 0.44 0.479 0.423陕西 0.538 0.557 0.597 0.599 0.632 0.631 0.634 0.627 0.574 0.596甘肃 0.485 0.486 0.534 0.528 0.529 0.584 0.574 0.591 0.577 0.558青海 0.442 0.478 0.518 0.524 0.574 0.57 0.592 0.584 0.528 0.518宁夏 0.575 0.593 0.653 0.659 0.67 0.66 0.654 0.628 0.58 0.558新疆 0.526 0.521 0.535 0.578 0.595 0.604 0.594 0.576 0.553 0.568全国 0.582 0.59 0.624 0.632 0.633 0.649 0.646 0.624 0.597 0.605西部

1.财政分权综合指数呈上升趋势，表明地方政府拥有的财政分权程度逐渐增加。在地方政府财政权力和税收权力缺乏的现实状况下，财政分权综合指数之所以呈上升之势，主要是因为地方政府拥有绝对的经济权力，即地方政府掌握固定资产投资权和政府性基金收入权。根据固定资产投资占比（IFP）可知，各地方政府固定资产投资占中央和地方总投资的比重超过90%，说明地方政府在决定固定资产投资方面处于绝对权力优势。分析结果显示，地方政府性基金收入占比（NFR）在30%左右，表明政府性基金收入对地方政府财政收入具有重要影响。中国现实经济条件下也充分证明，政府性基金收入是地方政府获得巨额财政收入重要来源，尤其以政府性基金中的国有土地出让金更为甚者，由表3土地出让金收入与地方政府本级财政收入比值便可略知一二。表3显示2008—2016年地方政府土地出让金收入与地方政府本级财政收入比值虽然波动较大，总体提升的幅度很明显，如浙江省土地出让金收入与地方政府本级财政收入比值由2008年的0.53陡然升到2010年的1.4，即2010年浙江省的土地出让金收入达到本级财政收入的1.4倍。作为我国经济欠发达地区，西藏土地出让金收入与地方政府本级财政收入比值也由2009年最低值0.04上升到2016年的0.2。

江苏 0.48 0.81 0.94 0.89 0.66 0.93 0.61 0.58 0.78浙江 0.53 1.19 1.40 0.96 0.59 1.09 0.57 0.41 0.68安徽 0.63 0.71 0.95 0.84 0.70 1.09 0.82 0.62 0.90福建 0.28 0.71 0.99 0.75 0.58 0.75 0.46 0.47 0.52江西 0.31 0.50 0.77 0.73 0.56 0.83 0.54 0.47 0.45山东 0.44 0.72 0.93 0.74 0.64 0.77 0.55 0.36 0.42河南 0.33 0.33 0.47 0.55 0.53 0.62 0.52 0.38 0.49湖北 0.46 0.44 0.76 0.73 0.54 0.74 0.49 0.49 0.46湖南 0.35 0.24 0.46 0.57 0.44 0.59 0.46 0.39 0.39广东 0.20 0.37 0.30 0.25 0.24 0.46 0.38 0.32 0.33广西 0.26 0.35 0.55 0.52 0.43 0.48 0.44 0.40 0.44海南 0.85 0.74 0.75 0.52 0.51 0.51 0.29 0.34 0.41重庆 0.40 0.59 0.77 0.65 0.70 1.02 0.69 0.67 0.47四川 0.45 0.60 0.72 0.56 0.56 0.72 0.51 0.39 0.40贵州 0.23 0.20 0.37 0.42 0.54 0.64 0.48 0.36 0.32云南 0.32 0.34 0.50 0.87 0.57 0.56 0.28 0.16 0.21西藏 0.31 0.04 0.18 0.12 0.07 0.08 0.13 0.07 0.20陕西 0.27 0.24 0.28 0.18 0.34 0.40 0.30 0.20 0.25甘肃 0.19 0.22 0.38 0.63 0.24 0.39 0.29 0.32 0.28青海 0.05 0.54 0.43 0.39 0.23 0.31 0.29 0.13 0.15宁夏 0.32 0.58 0.59 0.58 0.36 0.57 0.29 0.24 0.23新疆 0.17 0.15 0.28 0.19 0.26 0.29 0.17 0.14 0.14

2.财政分权综合指数总体较低，且区域之间财政分权综合指数相差较大。由表2可知，各省财政分权综合指数总体较低，分权程度不高，综合指数最高的上海也未超过0.8。分析结果还显示，财政分权综合指数的高低与经济社会发展程度呈显著的正相关，一定程度上反映了经济社会发展现状。东部地区经济发展程度最高，其财政分权综合指数最高；中部地区经济发展程度次之，其财政综合指数相比次于东部地区；由于近年来的快速发展，相比较东北地区而言，西部地区近年来的经济处于中低速发展状态，财政分权综合指数除西藏、青海低于东北三省外，其他省份均高于东北三省。

3.财政分权综合指数对税收收入及税收政策的作用不敏感。在地方政府缺乏对税收的征管权、立法权及税率确定权的现实条件下，地方政府通过税收以获取财政收入增加的能力较弱。根据表2可知，受2016年“营改增”改革影响，2016年财政分权综合指数有所下降，但2017年各省财政分权综合指数又有所上升。这表明地方政府根据自身拥有的经济权力能够很好地调整因国家经济社会改革带来的短暂影响，也促使地方政府更加关注非税收入对财政收入的影响。由上述分析可知，地方税对地方政府财政收入影响小于政府性基金收入，同时说明地方政府财政收入过渡依赖于政府性基金收入。因此构建地方税体系不仅对改善地方政府财政收入结构具有重要意义，而且更重要的是可有效降低地方政府对土地财政的依赖度。

四、基于中国式财政分权构建地方税体系的政策建议

（一）构建地方税体系需与中国式财政分权相契合

中国式财政分权具有的政治权利、税收权力集中，经济权力分散，收入与支出权力不对等独特特征，决定了地方税体系构建应在其制度框架下实施。地方税体系建设表象为解决地方政府事权与支出责任不匹配、地方税收入较低及对土地财政过度依赖等问题，其实质是中央政府与地方政府权力如何分配的问题，而地方税体系构建成功与否的关键是如何平衡中央政府与地方政府之间权力关系。如上文所述，中央政府与地方政府之间的权力关系不仅涉及税收权力，还涉及财政权力、政治权力及经济权力等，所以构建完善的地方税体系是牵一发而动全身的制度建设，而非仅仅是单独地方税建设问题。以中国式财政分权为理论主线，始终贯穿到整个地方税体系建设之中，统筹全局考虑地方税体系建设是当前我国地方税体系建设的出发点和落脚石。

（二）以中国式财政分权为基础给予地方政府相应税收征收权、立法权及税率确定权

构建地方税体系的核心载体是给予地方政府相应税收管理权、立法权及税率确定权，明确中央与地方政府之间的事权范围，尽快建立财力与事权、事权与支出责任相匹配的财政制度（冯俏彬，2016）。在中央政府高度拥有税收管理权、立法权及税率确定权的客观条件下，党的十八届三中全会提出“深化税收制度改革，完善地方税体系”的地方税体系改革总目标，目的就是为了适应地区之间经济社会发展的差异性。因此，在地方税建设上，应赋予地方政府一定的税政管理权限，允许地方政府根据本地实际情况制定实施细则或具体办法，因地制宜调整税基、税目、税率、减免等，发挥地方政府就近管理、主动作为的积极性和主动性。税权的适度下放是地方税体系建设的基础和前提，只有税权适度下放才能够提高地方政府的税收积极性，充分发挥地方政府信息、管理等方面优势。以中国式财政分权为理论基础，给予地方政府相应的税收立法权，是提高地方政府税收管理层次的客观要求。

（三）以中国式财政分权为基础构建地方税体系是解决地方政府对土地财政严重依赖问题的重要措施

中国地方税体系的构建所绕不开的主题之一是改善地方政府财政收入结构，降低其对土地财政的过度依赖。根据上文分析可知，地方政府为解决税收权力过低问题，转而利用经济权力出售国有土地获取巨额收入以充实地方政府财政收入，可以说地方政府土地出让金收入某种程度上充当了地方税收功能。随着经济社会的发展，由于城镇化建设客观发展规律，未来地方政府国有土地出让金收入会大幅度减少，所以依靠出卖国有土地获取土地出让金收入只是一时权宜之计。随着经济的发展，这种“用未来的钱办现在的事儿”的土地出让金制度在现实中已暴露出越来越多的矛盾和问题。以中国式财政分权理论为基础，构建完善的地方税收体系，合理划分各级政府的财权和事权，借助税收立法权、征管权及税率确定权，开辟新的地方税，使地方政府主要通过税收来获得长久持续性的资金来源，从而有效解决地方政府对土地财政过度依赖问题。

（四）以中国式财政分权为基础构建地方税体系可实现中央、地方事权与支出责任相匹配之目的

2016年中央经济工作会议明确提出加快健全地方税体系，推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，是理顺中央和地方财政关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。构建和完善地方税体系既是税制改革的重要内容，也是完善政府间财政关系，实现中央政府和地方政府事权与支出责任相匹配的有力措施。我国当前地方税体系建设的前提是对中央政府和地方政府事权与支出责任进行再划分。明确中央政府和地方政府之间的关系，以法律的形式确定中央、地方的事权与支出责任是解决中央、地方事权与支出责任不对等问题的核心。因此，以中国式财政分权为理论基础，构建中央政府适度集权，地方政府拥有一定税收立法权及税率确定权的地方税体系，对促使地方政府事权与支出责任之间达到均衡具有重要意义。