粤港澳大湾区金融创新的税法规制研究*

◆何冠文 ◆刘 婧 ◆翁耀城 ◆陈伟强

内容提要：《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出建设国际金融枢纽、大力发展特色金融产业、有序推进金融市场互联互通等目标。税收作为金融交易的重要成本，是金融创新的诱因之一，粤港澳大湾区金融创新离不开有效的税法规制。当前，大湾区金融税法规制的协调与发展仍然面临着很多问题。文章通过梳理内地及港澳的金融相关税法规制，对完善大湾区金融创新的税法规制从内容和实施两个层面提出了相关建议，以期为探索与大湾区发展相配套的金融税制和推动大湾区税收协调体系构建提供参考。

一、引言

从金融市场的发展来看，诸多金融工具创新的产生均导因于税收因素，如零息债券、本息分离债券、市政公债基金（Silber，1983）等。金融工具创新在实现经济目的的前提下降低了交易主体的税负成本，在金融市场上逐渐受到投资者的青睐。此外，税法的规制与离岸金融中心的形成、发展密切相关。各个离岸金融中心提供不同程度的税收优惠，甚至提供了逃避资金来源国税收负担的机会，而国际资金流动成本的降低又进一步促进了离岸金融市场的发展。

从经济学的角度分析，税收作为金融交易的重要成本，是金融创新的诱因之一。金融创新的过程也是不断突破税法规制的过程（汤洁茵，2010），金融创新已经突破了传统税法对金融市场课税的基本假定和基础规则，如何在公平分摊税负、鼓励金融创新的同时，尽量避免税收流失渠道的形成，成为传统税法应对金融创新趋势必须思考的重要问题。

二、大湾区现行金融创新相关税法规制

（一）内地金融税法

内地所得税采用属人兼属地的管辖模式，税基较为宽泛，税费种类较多。在内地设立的金融机构需要就来源于境内以及境外的所得缴纳企业所得税，而境外设立的金融机构一般只需就来源于内地的所得缴纳企业所得税。近年来，内地金融税法为适应金融市场的发展也进行了修改和完善，财政部、国家税务总局针对创新金融工具以及金融交易的税务处理发布了一系列的规范性文件，比如国家税务总局公告2013年第41号，财政部、税务总局公告2019年第64号等，形成了以“一产品一税制”为模式的分散性金融税法体系。

内地金融机构（银行、保险、证券交易公司、融资租赁公司等）涉及的税种主要包括企业所得税、增值税、印花税等。金融业务（如贷款、保险、金融商品转让等）按6%征收增值税，金融机构符合条件的准备金支出可以在计算企业所得税时扣除。现阶段，内地给予金融机构的税收优惠较少，一般只有在开展特定业务时才可以享受。比如，金融机构利息收入免征增值税的优惠仅限于向小微企业和个体工商户发放小额贷款。

在自贸区的各种方案和发展措施中，税收政策主要是在落实现有鼓励投资、促进贸易等税收优惠的同时，以税收便利化为主线，以税收征管、纳税服务和税收信息化等为重点，推出的一系列非政策性创新举措（余鹏峰，2018）。虽然前海、横琴存在与产业鼓励政策相配套的企业所得税优惠（如减按15%征收企业所得税），但此类政策的适用范围均不包含金融类企业。

（二）港澳金融税法

根据我国《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定，香港、澳门特别行政区实行独立的税收制度。因此，香港与澳门实施的税收制度与内地存在诸多差异。

香港作为国际金融中心，为吸引国际资本而实行相对简单的税收制度，金融机构在香港经营的整体税负水平较低。现行香港税制以利得税、薪俸税等直接税为主，实行单一的属地管辖权，只对来源于香港的所得征税。以利息收入为例，如果银行等金融机构在香港提供款项给借款人，其利息收入属于来源于香港的所得，要按规定申报缴纳利得税。值得注意的是，香港政府目前不会对股息和资本利得征税，这就为本地以及离岸金融业发展营造了宽松的税务环境。尽管香港税制简单，但繁荣的资本市场为传统税法的适用带来了巨大的挑战。对此，香港税务局通过制定一系列的税务条例释义及执行指引，明确现行税收法律在各类金融工具以及金融交易中的适用规则，以消除金融交易以及金融工具在税务上的不确定性。

至于同为特别行政区的澳门，其税制同样以直接税为主，主要税种包括赌博专营税、职业税、所得补充税、房屋税、消费税等。与香港不同的是，澳门的金融税法相对简单，现行税制中并没有太多与金融工具或金融交易相关的税收规定，与离岸金融机构密切相关的《离岸业务法律制度》也于2018年12月宣布废止。

表1 粤港澳大湾区金融税法基本规定

（三）大湾区税收协调机制

与世界其他湾区适用统一税制不同，粤港澳大湾区覆盖内地、香港、澳门三个税收管辖地。大湾区的金融创新与融合，一定程度上取决于粤港澳三地在税收制度方面的突破和创新，税收协调也就成为影响粤港澳大湾区能否实现深度融合的重要因素之一。

目前，内地与港澳地区的税收协调体系以税收安排为基础，协调的内容包括避免双重征税和防止偷税漏税。在税收优惠方面，香港与澳门的税收居民如果符合税收安排中的条件，可以向内地税务主管部门申请享受“税收协定待遇”。以香港居民直接投资内地公司为例，如果香港税收居民直接拥有内地公司多于或等于25%的资本，在分配股息时可按5%计征预提所得税。如果持有内地公司少于25%的资本，在分配股息时虽然按10%计征预提所得税，但在转让股权时可以豁免在内地缴纳的所得税。由此可见，内地与港澳的税收安排不仅以消除双重征税和防止偷税漏税为目标，而且还为三地的投资往来提供了优惠的税收条件。

三、大湾区金融创新税法规制存在的问题及挑战

（一）金融税法体系立法层级过低

在粤港澳大湾区中，税法规制面临的最大问题是内地金融税法立法层级过低。内地金融税法目前以财政部、国家税务总局等部门分别或联合发布的规定、通知、批复、公告等规范性文件为基础，财政部和国家税务总局在调整金融课税规则时拥有较大的权限。但财政部、国家税务总局在制定金融税收规则时难以完全地把握金融市场形势，以致金融监管与税法规制之间难以协调。比如，融资租赁的监管部门为商务部、人民银行、银保监会，但融资租赁增值税的相关政策一直以来都是由财政部、国家税务总局制定。回顾“营改增”的过渡政策，财税〔2013〕27号文（现已废止）曾规定售后回租业务全额按照动产租赁计征增值税。这一课税规则与售后回租的运作模式显然不符，一定程度上体现了财政、税务主管部门在制定税收行政规章时对金融业务存在理解偏差。

（二）缺乏系统性的金融课税规则

就目前而言，内地金融税法尚未出台金融交易或金融产品普遍适用的税收规则，现行金融税法散布于《个人所得税法》《企业所得税法》《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》等法律和政策之中。在此基础上，财政部、国家税务总局还专门针对企业重组、股权转让等问题制定过专门的税收行政规章。

以永续债为例，《财政部、税务总局关于永续债企业所得税处理问题的公告》规定永续债发行人在符合条件的情况下可选择按照债务或权益资本处理。在“一产品一税制”的模式下金融税法往往难以建立逻辑一致性，比如现行税法未明确存在资本弱化的情况下利息费用的税前扣除是否受到关联方债资比例约束。在缺乏一致性规定的情况下，永续债及性质类似的金融工具可能会演变成避税型金融工具，从而违背了金融创新的根本目的。

（三）金融税法规制存在真空地带

对比粤港澳三地税制与资本市场的发展态势，由于澳门目前尚未形成高度发展的金融市场，所以澳门税制中与金融创新相关的税法规制仍然处于空白状态。香港金融税法随资本市场的发展而不断演变，目前已经形成以利得税、印花税为主体的金融税法体系，香港税务局通过一系列的指引文件使传统税法在面对金融创新交易时有极强的适应性。

近年来，内地金融税法虽然取得一定的突破，但仍然滞后于金融市场的发展。在股指期货交易、可转换公司债、债券买断式回购、债券远期交易、利率互换、远期外汇交易等创新金融领域尚未形成一个全面的金融税法体系。一方面，课税规则的不明确必然会导致金融交易的税收负担难以预测，继而进一步加大金融创新的整体风险，阻碍金融创新。另一方面，税法规制的缺失会诱导金融市场参与者利用复杂的金融交易实现避税目的，造成税收流失的同时还可能会增加市场风险。

（四）大湾区金融创新对税收征管的挑战

金融税法相对于金融市场创新的滞后而形成的立法空白，需要税务主管部门根据自身经验判断如何行使征税权，从而导致税务主管部门自由裁量权的扩张。在金融创新技术层面，以互联网、大数据等技术应用为核心的金融科技（FinTech）使远程交易和无纸化交易进一步普及，交易者的分布进一步国际化、隐蔽化，税收征管的难度大大提高。基于金融安全需要而发展起来的数据信息加密技术（比如区块链技术），被金融交易者运用于隐藏关键信息，使传统税收征管技术无从应对。随着大湾区金融市场向一体化和全球化延伸，跨境金融交易参与者必然会运用金融科技推动金融创新，由此产生的跨区域税收协调与征管问题将会给大湾区税务主管部门带来更多的挑战。

四、大湾区金融创新税法规制的完善

（一）整合大湾区金融税法规制

完善粤港澳大湾区金融创新的税法规制，可以先从整合大湾区金融税法规制开始。现阶段，内地金融税制的构建仍处于起步阶段，现有的金融税法零散地分布在各个税种之中，相关规定普遍与港澳税制存在较大的差异。通过定期发布金融创新税收服务指南，对大湾区内金融税法的更新进行及时宣传，有助于大湾区税收征管机构和金融交易参与者全面了解现行政策，提高金融税法在执行以及遵循方面的确定性和透明度。

结合金融交易以及金融工具的具体特点，上述指南适合以具体的金融交易或金融工具为索引（如融资租赁、私募基金、混合金融工具、金融期货交易等），按照从一般到特殊的顺序透过案例解释金融税法的适用规则。通过对比粤港澳金融税法的特点，归纳三地税制的差异与协调重点，为税收征管机构和金融交易参与者提供全面的参考。

（二）加强大湾区金融业税收协调

1.加强金融业跨区域税收协调

在已生效的区域性税务合作协议中，内地与港澳的税收安排协调重点在于消除内地与港澳地区的双重征税以及防止偷税漏税，在金融领域除股息、利息等一般性条款之外，并没有其他针对金融交易或资本市场的安排。对此，近年来内地在缩小两地税制差异方面进行了一些立法探索，如针对两地基金互认的免征个人所得税政策和“港人港税”的优惠政策。但在两地资本市场融合进程中，上述措施仍然不足以应对不断出现的新情况和新问题，内地与香港在金融业税收服务方面仍需进行更深入的合作。对此，上海市税务局和深圳市税务局的合作模式为大湾区金融业跨区域税收协调机制的构建提供了有价值的参考。

跨区域税务合作的三大核心分别是纳税信用联动，涉税信息互换和跨区域税务协调。在纳税信用联动合作方面，内地与香港可以共享纳税人信用信息和重大税收违法案件，共同推动纳税信用联动管理。在涉税信息互换合作方面，内地与香港需要进一步完善信息互换及情况通报机制，建立经常性风险管理信息交换和案件协查制度，及时发现异常情况并确定风险管理重点，进一步降低风险管理成本。在健全跨区域税务协调机制方面，双方需建立征管协调机制，从征税对象、纳税地点、纳税环节、信息沟通等方面，对征收管理中遇到的地方性差异问题进行全方位统筹协调。此外，内地与香港还需要建立税政研讨机制，互派税务干部交流学习，定期对金融创新的热点问题进行探讨研究。

2.建立税收征管与金融监管沟通机制

尽管税务主管部门与金融监管主体之间存在职权目标上的差异，但在终极目标上二者并不存在根本性冲突。税收征管权与金融监管权实际上可以彼此协调，成为共同维护金融市场安全与秩序的重要基础（汤洁茵，2010）。在大湾区内，参与金融监管机构实施监管的过程，有助于税务主管部门了解创新金融交易的结构和目的，从而在产生课税问题时能够及时、准确地制定相应的适用规则。为实现对金融市场的有效监管，可以设置由税务主管部门和金融监管部门共同组成的专家咨询委员会和定期的沟通机制。通过协商交流，在面临金融交易的技术性问题时税务主管部门可以向相关专家进行咨询，了解金融创新的趋势以便及时采取应对方案（见图1）。

图1 粤港澳大湾区税收区域税收协调关系

3.完善大湾区税务争议的解决机制

在粤港澳金融创新融合的进程中，税务争议的产生可能来源于立法滞后、跨区域税收协调缺失等方面，完善税务争议解决机制是化解跨区域税务争议问题的关键。一般情况下，企业所得税或个人所得税方面的异议可以通过相互协商程序解决，对于其他税种问题引致的争议，可通过各个税收辖区现有的机制（如税务行政复议、税务行政诉讼）解决。其中，内地和港澳相互协商程序的法律依据，主要是内地《税收协定相互协商程序实施办法》以及内地与香港、澳门税收安排中关于相互协商程序的条款。一般而言，相互协商的事项限于税收安排的适用范围内，对于超出适用范围的其他事项，在缔约双方主管当局同意之后也可以进行协商。在现有机制的基础上，大湾区可以引入税务仲裁机制，由专业的顾问委员会对金融创新领域的税务争议及时地作出公正裁决，从而更好地维护税收公平，为粤港澳大湾区营造更和谐的税收环境。

（三）改进征管技术提升纳税服务质量

1.针对金融信息化趋势改进征管技术

从技术领域上来看金融科技（FinTech）覆盖了大数据、云计算、区块链、人工智能等；从行业角度来看，其包含了网络借贷、第三方支付、互联网保险、互联网信托、互联网征信、智能投顾、手机银行、移动金融、数字货币等（亚洲金融智库，2018）。为实现对电子化金融交易的有效税收课征，应当把握以电子化形式下完成金融交易的核心环节和根本流程。与一般电子商务不同，信息化金融交易中最主要、最基本的环节是资金流。因此，如果能够围绕资金流动，对支付和结算环节进行税收征管和稽查，一定程度上能够解决电子交易的隐蔽性对税收征管的限制。

为解决上述问题，大湾区税务主管部门与金融监管部门、金融中介机构之间应该建立针对金融交易信息的交流平台，税务主管部门应该提高自身的征管技术以加强金融信息化环境下的课税能力，现阶段大湾区部分城市已经进行了一些有益的尝试（见表2）。在条件成熟的情况下，税务主管部门可以进一步开发并使用针对金融电子化交易下具有自动化追踪统计功能的电子征税软件和税务认证系统，在对金融交易主体进行核实的同时实现对相关交易信息的筛选、统计和审核。

表2 现阶段大湾区正在进行的税收征管技术改进措施

2.建立和完善金融创新税务预先裁定制度

随着大湾区经济的融合和发展，面对未来不断出现的新型金融交易或工具，税法的滞后可能会成为金融创新的重大障碍。税务事先裁定可以极大地提高纳税人税收政策适用的确定性，减少税法滞后所带来的不确定性，充分体现诚实信用原则。因此，应尽快建立税务事先裁定机制和完善相关立法，实现国家经济干预与金融市场主体自由权利保护之间的动态平衡。

（1）明确事先裁定制度原则

税务事先裁定制度的实施在大湾区金融业税收管理中已有先例，2016年南沙区国税局曾对某租赁公司开展的不动产租赁业务进行税务事先裁定。由于内地税务事先裁定近年来才开始启动，目前没有明确的制度与之相对应，因此运用于金融业税收管理仍需要一定的实践积累和立法完善。与内地相比，香港特区在税务事先裁定方面的经验更为丰富。香港税务局从1998年4月起为纳税人提供事先裁定服务，香港的事先裁定制度具有以下特点：①事先性，针对纳税人未来可预期的交易或活动进行裁定；②特定性，针对特定纳税人的特定交易或活动；③适用性，对税法的适用进行解释；④服务性，个性化纳税服务。此外，香港税务事先裁定制度采用行政模式，在纳税人落实安排之前，税务局局长可以在任何时候撤回该项裁定，并且不允许对事先裁定提出反对和上诉（罗飞娜，2015）。

由于大湾区内存在三个相对独立的税收辖区，金融交易税务事先裁定制度的构建必须在一国两制的框架下进行。对此，内地与港澳应该明确其行政部门与税务主管部门在跨区域税务事先裁定中的协作关系，并以此为基础建立一套高效的沟通协调体系。

（2）税务事先裁定制度管理体系的构建

在大湾区税收协调的框架下，由国家税务总局主办，香港特区政府和澳门特区政府协办，共同探索实现裁定制度的设计方案，在中央政府的统筹下将税务事先裁定制度融入现有的税收安排或另外订立跨区域税务事先裁定合作协议，并建立协作机制。对于跨区域金融交易的税务事先裁定，在内地优先征税的情形下，可以由广东税务局主办，香港税务局和澳门税务局协办，通过协作机制对相关交易进行统一裁定，消除因税收安排适用不一致而产生的跨区域金融交易风险（见图2）。

具体而言，税务事先裁定制度可以分解为受理、审核、裁定、告知等主要环节。金融机构向市级税务主管部门提出事先裁定申请，由市级税务主管部门受理、初审并逐级上报。市级税务主管部门可以提出初步意见，但最终裁定必须由国家税务总局做出。裁定结果由市级税务主管部门以书面形式告知申请人，并对申请人的后续情况进行跟进。

图2 大湾区税务事先裁定管理制度构建方案

（四）大湾区金融税法规制的立法建议

1.建立统一的金融课税规则

内地金融税法采用“一产品一税制”的模式虽然能够最大程度体现金融产品特性对纳税义务承担的影响，但从税收公平角度而言，金融产品更应当根据其收益的水平承担相应的税收负担。建立统一的金融课税规则，有利于化解分散性立法模式下课税规则的矛盾与冲突，使金融税法在面对金融创新时有更强的适应性。就混合金融工具而言，应该针对兼具股债特性的混合性金融工具制定统一课税规则，针对此类工具的税务处理和反避税方面制定统一规定，弥补现行税制中对次级债、优先股等金融工具的征管空白，同时建立与资本弱化规制等反避税规则的链接，实现对混合金融工具的有效课税。

2.探索粤港澳自贸区离岸金融税制

根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》，粤港澳三地金融机构将加强合作，共同发展离岸金融业务。税收作为金融交易的重要成本之一，较高的税负必然会阻碍离岸金融业务的发展。为离岸金融业务配套相对宽松的税收政策，有利于粤港澳三地金融机构在离岸金融业务方面开展合作。

在大湾区内，香港和澳门的税制简单且税负较低，为离岸金融业务发展提供了极为有利的税收条件。相较之下，内地税制较为复杂且综合税负较高，对离岸金融业务发展明显缺乏吸引力，但自贸试验区的存在无疑为大湾区离岸业务税制的探索提供了一定的空间。基于“一线放开，二线管住”的原则，可以在前海自贸区试行与离岸金融业务发展相配套的税收鼓励政策（见表3）。必须注意的是，内地自贸区在离岸税制方面的探索应该避免复制开曼群岛、英属维尔京群岛等避税型离岸金融市场的模式，因为以“避税天堂”形式吸引离岸金融业务不但会导致税收流失，而且还会侵蚀在岸金融市场，不利于我国金融业的整体全面发展（景建国，2009）。因此，粤港澳自贸区要做好离岸活动的税收信息交换工作，及时透明地交换离岸金融活动的税收信息，杜绝国际投机资本利用税收信息不对称实现监管规避和洗钱犯罪的可能。

表3 离岸金融业务与对应的税收鼓励政策

3.自上而下完善大湾区税收协调体系

粤港澳大湾区的特殊性体现为“一国两制”背景下税收体制的差异。完善税收协调体系必须以中央政府为主导，自上而下推动大湾区税收协调，实现税收政策对区域经济的推动作用。现阶段，粤港澳税收协调主要在内地与港澳的税收安排框架下进行，上文提及的粤港澳税收仲裁机制，同样应该基于税收安排而建立。参考OECD税收协定范本第25条第5款，在税收协定中仲裁是一种附属于国际行政救济机制的程序，是传统的相互协商程序的延伸或补充（廖益新，2012）。针对将来可能出现的跨区域税务争议问题，可以考虑在内地与港澳税收安排的相互协商程序中加入仲裁程序。

在反避税方面，未来跨境金融交易的参与者为获得超额利润可能会利用粤港澳三地间税制差异最大限度地减少跨境经营的总税负，通过复杂的交易安排实现少缴或不缴税款。针对现在或未来可能存在的大量避税行为，大湾区在建立反避税规制方面可以充分借鉴BEPS计划的成果和经验。

五、结语

综上所述，完善粤港澳大湾区金融创新的税法规制，必须从整合金融税法，加强税收协调，改进征管机制，完善立法四个方面着手。在整合金融税法规则方面，可以通过定期发布金融创新税收服务指南，对大湾区内金融税法进行及时宣传引导，提高税收政策在金融创新方面的透明度和确定性；在大湾区税收协调方面，一要加强税务主管部门与其他监管部门的沟通和协作，二要探索建立大湾区金融业跨区域税收协调机制，加强内地税务主管部门与港澳税务主管部门在纳税信用联动、涉税信息交换和跨区域协调等方面的合作；在改进征管机制方面，可以探索并建立与金融创新相适应的纳税服务机制（如引入税务预先裁定制度），在提升服务质量的同时及时反馈现行税法在金融创新领域存在的缺陷；最后，无论是完善金融税法还是协调三地税制差异，内地与港澳地区可以在一国两制的框架下遵循既定的程序通过立法完善自身的金融税法，并在中央政府主导下通过完善区域税务合作协议，进一步落实粤港澳三地税务主管部门的沟通和协调机制。