论新型职业农民教育培训的现实困境与优化路径

兰海涛　李月　屠明将

[摘要]文章阐述了新型职业农民教育培训的功能定位，分析了新型职业农民教育培训的四个现实困境，进而提出了新型职业农民教育培训的优化路径：明确功能定位，加强新型职业农民教育培训的顶层设计;调整结构布局，充分发挥新型职业农民教育培训的整体效益;建立健全教育培训体制机制，推进职业农民教育培训的转型升级;优化教育培训设计，促进新型职业农民综合素质的有效提升。

[关键词]新型职业农民;教育培训;现实困境

[作者简介]兰海涛（1979- ），男，重庆人，重庆工程职业技术学院，副教授。（重庆  402260）李月（1993- ），女，四川武胜人，西南大学教育学部在读硕士;屠明将（1987- ），男，安徽六安人，西南大学教育学部在读博士，助理研究员。（重庆  400715）

[中图分类号]G725    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）10-0074-05

21世纪以来，我国政府连续16年发布聚焦“三农”问题的一号文件，为实现乡村振兴、全面建成小康社会与社会主义现代化强国奠定了坚实的基础。“三农”问题的核心是农民问题，在新时代背景下，新型职业农民培育工程应运而生。农民教育培训工作的开展既是认真贯彻落实大力培育新型职业农民战略部署的奠基工程，又是助力新型农民实现职业化转型的有效途径。

一、新型职业农民教育培训的功能定位

1.加快新型农民职业化转型的重要推手。随着农村生活消费的增加和农业效益的下降，我国需要农民职业化，农村需要“懂农业、有资本、爱农村”的“新农人”，农业需要“懂生产、会经营、善管理”的新型生产经营主体。新型职业农民的培育要以促进农民能力建设、素质提升、思想转变为导向，作为加快农民职业化转型的重要推手，其赋予亿万农民务农资本，转变了劳动者的传统耕作方式，提升了农民的综合素养，培养了农民的自我发展能力，充分发挥了引领农村农业变革与发展的主体作用。

2.促进新型农业经营主体高质量发展的根本前提。农业农村部副部长张桃林强调，发展现代农业，根本在科技，关键在人才。培养农业人才，关键要依靠高效保质的农民教育与培训工作。作为农业生产经营主力军，农民文化水平高低、素质好坏、科技意识强弱等都直接影响着农业现代化发展的速度与质量，决定着农业现代化建设的方向与格局，更关系着农业现代化进程中的可持续性发展。加大对新型农业经营主体的教育支撑与培训力度，不仅是重新定位农民社会价值、激发其内生动力的关键，也是助力新型农民引领农业逐渐实现规模化、产业化、现代化经营与生产的基本保障，更是推动新型农业经营主体培育工程由“增量”转向“提质”、由“增速”转向“提效”、由“粗放型培养”转向“内涵式建设”的根本前提。

3.助力乡村人才振兴战略的关键举措。乡村作为劳动力资源重要的储备场所与输出渠道，存在着严重的人才资源浪费与流失现象，乡村振兴亟须优先强化乡村人才振兴。乡村人才振兴关键在于通过农民教育培训工作吸引本土外出务工农民返乡就业，深挖留守农民内生发展潜力等关键举措，积极开发农村劳动力资源，积累人力资本;通过农民教育培训工作夯实农民职业化转型基础、提高农民组织化程度等关键举措，支撑乡村人才振兴战略的高效落实;通过农民教育培训工作进一步培养新型职业农民的爱农情怀，充分发挥新型职业农民的先天优势，增强亿万农民投身于乡村振兴的主体意识与奉献精神，不断壮大乡村人才队伍。

二、新型职业农民教育培训的现实困境

1.战略定位与教育培训顶层设计之间的不协调。第一，政策层面。长期以来，我国政府不断完善政策体系，并明确到2020年基本建立框架完整、配套协调、措施精准、机制有效的政策支持体系。但是当前育农政策还存在缺乏完整性、协调性、实用性、针对性等问题，主要表现在配套政策措施相对缺乏、区域政策倾斜力度不够、惠农强农政策落实有偏差以及政策执行缺少协同、约束力不够等方面，从而导致开展的教育与培训工作难以满足农民自身发展需求、农业现代化转变要求以及新农村建设需要。

第二，法律层面。目前，我国关于新型职业农民教育培训的法律条款还不够系统，以致农民教育培训的重要程度与其弱势地位形成强烈反差，阻碍了我国新型职业农民培育工作的有效开展。尽管我国现有法律允许将农村科学技术开发、推广经费用于农村职业培训，鼓励开办多种形式的实用技术培训以促进农村职业教育发展等，赋予了我国新型职业农民教育培训工作开展的规范性与法定性，但因为缺少对育农管理制度、保障条件等方面的细则说明与专项罗列，导致农民培训经费使用效率不高、教育培训效果不理想、受训农民津贴补助难以保障等现象时有发生。

第三，资金保障层面。近年来，我国政府为新型职业农民培育工作划拨了大量资金，保障了农民教育培训工作的有序开展，虽然资金投入整体呈递增状态，但是资金来源渠道较为单一，以致新型职业农民教育培训经费仍然处于财政投入不足、资金分配不均的尴尬境地。此外，新型职业农民教育培训工作量大、覆盖面广且执行程序复杂，如何有效避免相关育农资金补贴出现“错发”“漏发”“少发”等现象，是值得关注的重点问题。

2.结构布局与教育培训整体效益发挥之间的不适应。第一，各区域资源布局结构不均衡。目前，我国城乡存在一定的差距，農村发展处于弱势地位，农村资源环境的先天差异与经济社会发展的后天失衡直接导致边远贫困地区呈现农民教育培训师资缺乏、基础设施建设落后、培训经费分配有差距等资源布局结构不均衡现状，以致拉大了区域间农民发展差距，部分区域农民发展滞后于新型职业农民教育培训事业协调发展的整体步伐。

第二，各参培机构专业布局结构不合理。当前我国新型职业农民教育培训工作主要依托涉农院校、涉农组织、社会涉农培训机构进行，但各参培机构的专业布局结构有待进一步调整。涉农院校承担着新生代职业农民培育以及短期农民教育培训项目开展的重要职责，但其专业设置却存在与地方特色产业不匹配、深度不够、同质化严重以及脱离农业实用人才输出技能需要等局限。涉农组织如农业科研所、农技推广站、涉农企业等，其专业设置立足于农民实际生产耕作知识技能的培训与推广，旨在定向定岗培养，但却相对缺乏理论知识、道德素养、生态环境等方面的内容。社会涉农培训机构可以有效对接各区域产业特色与农民实际需求开展教育培训工作，但同样存在专业设置覆盖面小且散、专业性欠缺等不足。

3.制度完善与教育培训提质增效之间的不同步。第一，管理体制不顺。新型职业农民教育培训是一项民生系统工程，应不断完善由政府管理统筹、部门配合协同、基层干部监督执行的农民教育培训管理体制。目前，我国农民教育培训整体呈现政府包揽、部门力量有限且缺乏合作意识、个别基层干部失职等现象。基层干部是农民教育培训工作有序开展的管理者，其职能履行直接决定着新型职业农民教育培训工作开展的质量。在工作实践中，个别基层干部失职的现象主要体现在对参训学员的管理缺少长远战略眼光，注重“数字上”“短期式”的新型职业农民培育而忽视内涵建设，关注管理指导工作而忽视前期宣传调研以及后期巩固提高工作，从而导致新型职业农民教育培训质量欠佳，可持续性建设有待提高。

第二，培育机制不完善。首先，实现传统农民向新型职业农民转型是一个长期的过程，目前职业农民教育培训时间一般为15～90天，属于短期行为，难以满足农民从事农业产业生产的个性化需求;其次，教育培训队伍存在“专职教师不专，兼职教师不能”等困境，以致整体教学水平与能力偏低、教学方式较为单一、教学观念比较陈旧;再次，部分课程设置脱离农民生产生活实际，忽视农民参训诉求，甚至出现教育重点不明、培训对象不分的尴尬情形;最后，各类新型职业农民教育培训计划和项目缺乏有效的整合与协同，浪费了大量教育资源，以致教育培训收益不高、效果不明显、质量难以保证。

4.农民综合素质与现代农业生产知识技能需要之间的不匹配。第一，文化素质整体不高。有学者通过数据分析发现，我国东、中、西部农民整体呈现为初等受教育水平，但是不排除农村仍有文盲、半文盲的存在。文化素质较低的农民群体往往留守在乡村，是扎根于土地的最稳定人群，也是接受新型职业农民教育培训的主要对象，但由于他们文化水平有限，难以在培训中高效吸收自身所需的农业生产知识与技能。

第二，科技素质有待进一步提升。新型职业农民是农业科技成果的承接者和使用主体，其科技素质是决定我国全面实现由人力畜力耕作为主的农耕时代向农业机械化现代化成功转型的关键。目前，我国大部分农民靠经验务农，其科技意识不强、科技应用能力薄弱、科技素质整体上处于较低水平。

第三，思想素质较为保守。大部分边远贫困地区的农民处于自我封闭、保守、盲从的状态，他们通常安于现状、墨守成规，对自己没有过多要求，其农业生产只需要满足家庭基本温饱问题或是通过出售、交换等行为获得一定的收入维持日常开销即可。这些人通常冷眼旁观身边的改革与变化，对新型职业农民教育培训的参与性不强、积极性不够、认可度不高。

三、新型职业农民教育培训的优化路径

1.明确功能定位，加强新型职业农民教育培训的顶层设计。第一，强化政策体系的顶层设计。新型职业农民教育培训配套政策的制定与细化，是各级政府落实“三农”工作的行動指南，更是影响农民参与热情和信心的关键。各级地方政府要将新型职业农民教育培训工作纳入整体工作布局，把相关育农政策的执行与落实工作放在突出的第一顺位，将具体的工作成效、相关政策落实情况等作为绩效考核的重要内容，并对政策执行过程中的薄弱环节与重点难点工作及时进行研究总结与整改纠偏，不断增强地方政策的实效性、针对性、精准性，为国家层面育农政策的制定提供有益的经验借鉴与参考。此外，各级政府育农政策的贯彻执行要严格遵循上级政府的统筹与部署，充分整合各涉农组织机构人员力量，全面推进新型职业农民教育培训工作。

第二，强化法律法规的顶层设计。推进新型职业农民教育培训工作的法制化建设，不仅要把培育新型职业农民工作与各种涉农法律法规进行有机结合，还要通过制定专项育农法律法规进一步明确农民教育培训工作的战略地位，不断完善资金投入、教师队伍建设等制度设计，制定新型职业农民认定管理、考核测评程序，以确保各级政府、涉农部门以及基层干部等依法行政，帮助各参培机构、参训农民明确自身的权利义务，有效促进新型职业农民教育培训工作的高效、可持续发展。

第三，拓宽资金来源渠道，提高资金使用效益。除国家成立农民教育培训专项资金外，各级政府还要发挥自身农业产业特色，在增加农户个人资金积累的同时，吸引更多社会资金投入到“三农”建设中来，不断拓宽地方农民教育培训经费的来源渠道。此外，育农专项资金的拨付、分配与使用要进行严格的管理、监督与检查，以充分发挥有限经费的最大效用。同时，育农补助经费的发放工作要做好相关的记录与核查工作，有效避免相关育农组织“错发”“漏发”“少发”与参训农民“重复领取”“多次领取”等现象，确保资金到项目、福利到农户，有效提高资金的使用效益。

2.调整结构布局，充分发挥新型职业农民教育培训的整体效益。第一，均衡资源配置。精准定位区域间农民教育培训差异，树立越是边远贫困地区越要优先开展农民教育培训的工作理念。首先，国家层面要统筹设置涉农资源优先配给区域，严格遵循“经费投入优先、师资配置优先、基础设施建设优先、涉农服务优先”等原则，把涉农教育资源优先配置到需要重点扶持以及发展落后的边缘地带，使教育培训给每个农民都带来均衡的就业机遇与职业前景。其次，各级政府要摸清本地农民发展实际，立足农民参训需求，最大限度地整合利用育农资源，有效避免“资源错置”“盲目投资（源）”等现象的发生。

第二，优化育农机构专业设置。地方涉农院校、组织以及培训机构的专业设置要统一协调、分工互补、协同发力，共同开设地方急需、优势突出、特色鲜明、多层级的职业农民教育培训专业体系。涉农院校是育农的主阵地，直接决定着农业人才培养方向以及人才结构质量，其专业设置应根据世界农业科技发展、国家现代农业建设和地方农业农村经济发展的要求，形成不同层次、不同规模、不同学科和区域特色协调发展的农业院校专业结构新格局。同时，涉农院校及各种育农组织机构的专业设置还要主动对接新型职业农民培育工程，加快与地方特色产业的深度融合，并根据各地农业发展规划与新型职业农民培育的市场需求，开设凸显地方农业产业特色且联系农民实际的特色专业，在教育培训内容、方式以及专业设置等方面做到优势互补。

3.建立健全教育培训体制机制，推进职业农民教育培训的转型升级。要办好农民满意的教育培训，建立健全体制机制，促进传统粗放型教育培训方式向科学现代化方式转型升级是关键。第一，构建高效顺畅的管理体制。健全职业农民教育培训管理体制，一方面要加快政府由“支配”向“指导”、“控制”向“服务”、“权力”向“责任”的职能转变;另一方面则需要理顺各级政府与各职能部门之间的职责关系，畅通市、区、县、镇、乡之间的沟通协调渠道，加强各级部门的联动配合，整合发挥涉农院校的资源优势、涉农研究部门的技术优势、各类涉农教育培训机构的人才优势、基层干部群体的实践优势等，共同落实好农民教育培训过程中的氛围营造、秩序维护、知识技能传授、考核测评、跟踪服务等工作。

第二，创新完善培育机制。首先，明确只有通过持续的农民教育培训工作，才能及时补充与更新职业农民农业生产过程中所需的知识与技能。新型职业农民培育工作既可以依托农村普通教育、成人教育、职业教育、社区教育、老年教育等构建终身教育培训体系，持续为农民的职业化转型提供技术指导与服务，又可以通过设置短期计划、长期规划，使职业农民教育培训工作更好地适应农业耕作规律与新型职业农民提升农业知识与技能的需要。其次，打造优秀、专业的育农教师团队，建立由涉农院校教师、科研院所农学专家等组成的新型职业农民培育工程专职教师队伍，并鼓励社会涉农企业、高校、培训机构等通过开展“支农”“扶农”活动充实职业农民教育培训的兼职教师队伍，共同打好“育农”工作的组合拳。再次，教育培训的课程设置应通过实地调研、走访等形式，加强对参训对象特征与诉求、农村农业产业发展以及市场运作需要的精准定位，摸清当前农民发展态势，明确不同培养目标、不同务农人群以及不同专业门类等的课程设置重点，为参训农民提供更多具有针对性、实效性的内容。最后，建立统筹调配平台与规划方案，加强各农民教育培训计划与项目的交流互通，从而保障农民教育培训收益和效果的最大化。

4.优化教育培训设计，促进新型职业农民综合素质的有效提升。第一，文化素質提升。文化素质提升是推进新型农民职业化转型的奠基工程。提高农村劳动力文化素质除依托健全的农村教育体系外，还可以通过文化下乡、开办乡村文化系列活动、建设乡村文化阵地、完善农村文化产业等举措帮助农民尽快融入现代乡村文明，为农民文化素质提升营造良好的氛围。

第二，科技素质提升。提升新型职业农民的科技素质应从“引导、帮扶、鼓励”等方面着手。首先，通过加强职业农民教育培训课堂的科技渗透，引导新型职业农民扎实掌握先进农业科技知识与技能。其次，通过创建“农业科技帮扶示范基地、成立“驻村农技推广小组”，帮扶新型职业农民参与农业科技的运用与管理。最后，通过开展农业技术科普、宣传、展览等活动，鼓励新型职业农民及时了解重大农业科技成果与创新技术。

第三，思想素质提升。首先，激发农民的从教意愿除物质激励外，最根本的还是要增强其对新型职业农民的认同感、获得感与幸福感。其次，引导农民对自身小农思想与狭隘观念进行审视与反思，帮助其树立大局观念，主动服务于三农工作发展的整体布局。最后，通过互联网、物联网等现代信息技术与新型职业农民教育培训实践的深度融合，不断更新农民传统农业发展理念，提升农民现代信息技术运用能力，创新新型职业农民教育培训模式，搭建先进农业科技信息获取平台，创建智能教育培训空间，进而实现农民思想素质的全面提升。

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