农村集体产权制度改革中的治理逻辑——以渝、鄂、粤三地试验区为研究对象

孔 浩

(华中师范大学 政治科学高等研究院，湖北 武汉 430079)

一、实践导入与问题的提出

农村集体产权制度改革是党的十八大以来我国农村产权制度领域的一项重大制度变革。2014年，党中央、国务院审议通过了农村集体资产股份权能改革试点方案，并于2015年在全国29个县(市、区)开始进行首批试点工作。2016年底，中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(后简称《意见》)，对改革试点工作推进作出了全面系统部署。2017年，农业部、中央农办又在全国范围内确定100个县(市、区)，启动大规模农村集体产权制度改革试点。与此同时，连续6年中央“一号文件”对加快推进农村集体产权制度改革作出明确要求。

事实上，农村集体经济组织作为一种联结国家、村庄与农民间的纽带，集体产权制度领域的改革也会对国家—基层间权力关系乃至乡村权力运行网络产生影响，从这一角度讲，研究农村集体产权制度改革的治理逻辑是探讨新时代我国农村基层治理发展变化的必然要求。实际上，国家对于本轮改革的顶层设计中已经突出了农村集体产权制度改革与农村基层治理创新发展的协同性，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系成为本轮改革中的一项重要任务。

当前我国农村社会基层治理过程中，制定各类涉及农民切身利益的制度、政策已不再是单向度的政府行政行为，特别是涉及农村产权治理的各项制度安排形成往往是政府与村庄集体、农民个体乃至于其他乡村治理主体力量在政策互动环境下共同作用协商的产物。特别是近年来，我国基层民主发展形式在改革实践中日益丰富，并逐步实现从“选举民主”到“协商民主”的转向，而农村集体产权制度改革等一系列政策调整也为协商民主的生长提供了一定的时代契机与依托土壤。对此，笔者试图提出本文的研究问题，即当前我国正在推进的农村集体产权制度改革中蕴含着怎样的治理逻辑？具体而言，在农村集体产权制度改革实施过程中，处于不同利益阶段中的各地区在改革所涉及的民主协商实践水平上存在何种差异？这种差异又会对农村集体产权制度改革实践中的地方性制度设定产生何种影响？

二、文献综述

产权与治理是一组伴随人类社会产生发展而不断演进的社会关系。早在古希腊城邦诞生之际，私有财产的占有水平便与国家统治主体——公民的界定标准产生了密切关联。正如派普斯所指出的，“财产，尤其是以作为生产性资产为主要来源的土地财产的广泛分布，使得人类社会第一个民主政体在雅典产生成为可能”[1]。近代西方资本主义兴起以来，众多学者将私有财产权视作政治社会领域研究的一项核心命题，并通过社会契约等形式将私有产权与国家建构理论进行了深刻关联。如霍布斯认为，“人们相互达成协议，自愿地服从一个人或一个集体，相信他可以保护自己来抵抗所有其他的人，后者可以称为政治的国家”[2]。霍布斯和卢梭等都支持国家可以以共同利益的名义调整产权结构，干预产权归属。对此，洛克则认为，私有产权不可侵犯，私有产权结构规定了国家权力的边界，“政治权力是当人们享有归他们自己处理的财产时才会存在”[3]。

马克思主义经典学说则从公有产权性质、私有产权性质与国家产生的关联性研究入手，深刻剖析了产权关系与现代国家起源、产权性质与国家治理形态、产权结构与国家治理类型等诸多经典命题。如马克思和恩格斯认为，私有产权的出现是造成原始公有氏族社会解体的根本原因，“使得社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”，“为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不至于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量”[4]，而这种力量就是国家。马克思有关产权与治理的观点对后世学者产生了很大影响，如曼在分析现代国家起源时认为，“私有的、家庭的财产和国家是共同出现的，是同一过程所促进的”[5]。

当代以来，围绕产权与治理的相关研究进一步深化。新制度经济学派从交易成本、产权约束和政府干预等方面入手研究产权与治理间的关系，并更加注重现代国家与现代产权结构的互动关系。正如菲吕博腾和配杰威齐所指出的，“如果没有一个关于国家的理论，也不能真正完成关于产权的理论”[6]。诺斯[7]从经济史研究出发，深入梳理了产权演进与国家治理变迁之间的关系，提出产权变迁才是国家治理演进的源泉。科斯则提出，产权的核心之处在于“由人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系”[6]。因此，从产权嵌入其中的社会关系出发，才能更准确地把握现实中的产权事实。

有别于西方学者长期研究的私有产权制度，农村集体产权制度则是一项极具中国特色的产权制度设定，这一制度不仅是我国农村社会长期历史发展进程中家户制与村社制共同作用下的历史延续，更是社会主义农村土地集体所有制造就的特殊制度产物，而农村集体产权制度与我国城乡社会基层治理间也形成了独特的互动与关联。长期以来，学界对我国农村集体产权问题的研究或大多侧重于分析集体产权制度对农村经济领域的影响，或仅仅围绕产权制度改革某一具体工作层面，如成员身份认定、股份量化或政经分设等核心环节进行。伴随着近年来农村集体产权制度改革工作在全国范围内的不断深入推进，学界开始逐步围绕产权制度改革对于国家—基层治理领域的影响进行了不同层面的探讨，其中较有代表性的观点可以归纳为三种：

利益协调论。部分学者从国家与基层间权力与利益协调角度来分析集体产权制度改革中的资源配置问题。如李增元和李洪强[8]认为，集体产权是国家治理农村基层社会的重要经济基础，集体产权背后体现着“国家—社区—农民”的关系，保障农民的各项经济社会发展权利及权益，需要国家向乡村社会赋权与放权，推动集体产权的深度分离与开放，以得到基层社会的认同与支持。吴雄[9]认为，深化农村集体产权制度改革，实现多方协同，是当前协调农村集体经济组织利益的一种有效选择。涂晓芳和王新钰[10]认为，集体产权改革重构了农民与集体、政府之间的权利关系。姬会然和慕良泽[11]提出了“国家—产权—农民”的分析框架，认为“产权”是作为承载国家与公民关系的一种载体，围绕产权关系进行的各种产权过程随之成为国家、农民等利益主体利益博弈的平台。吴晓燕[12]则认为，产权制度的构造与国家及政治权力是紧密相连的，国家的产权安排符合其政治统治的需要，但同时由于产权关系与治理结构的互嵌，政府与农民需要进行利益协调。

治理关联论。部分学者试图阐释产权制度改革这一农村经济领域变革所关联的基层治理效应。其中，印子[13]认为，农村集体产权制度改革通过治理资源效应、治理主体效应和治理体制机制效应对乡村治理产生深刻影响，有望成为乡村振兴战略中实现乡村善治的枢纽环节。仝志辉和韦潇竹[14]认为，农村集体产权制度改革通过治理资源效应、治理主体效应和治理体制机制效应对乡村治理产生深刻影响，有望成为乡村振兴战略中实现乡村善治的枢纽环节。桂华[15]先后从农村集体土地管理与村民自治的关联机制、集体产权秩序与基层治理的关联机制入手认为，农村集体产权制度改革实现了资产控制形态的改变和产权规则的改变，从而对基层治理产生显著影响。

有效自治论。以邓大才为代表的华中师范大学一批学者则从村民自治有效实现的角度对农村集体产权制度改革加以论述，更加突出集体产权制度改革对于推进村民自给有效实现带来的促进效应。邓大才[16]认为，农村集体资产股份权能改革，设计和安排了村民自治有效实现的机制，即利益机制和制度机制，二者在适当的位置相作用可以实现有效自治。同时，邓大才和张利明[17]提出，改革的推进也创设出一系列程序，构成了有效自治的基本框架和规范，形塑了一种“规则—程序型自治”，促进了村民自治的有效实现。

总体上看，现阶段学界有关农村集体产权制度改革治理逻辑的研究逐步从国家制度安排视角转向基层治理与村民自治视角，但进一步聚焦到农民这一乡村治理核心主体，从协商民主这一视角出发，研究产权制度改革中农民利益表达与民主协调机制的论著较少。在制度实践中，民主协商作为一种治理主体间的政治互动机制，为各方主体围绕自身利益诉求进行民主表达提供了制度渠道，同时也为农民参与农村产权制度改革的制度设定提供了机遇。同时，从研究方法上看，目前，学界通过多个案例比较研究方法所从事的相关领域改革研究也比较少见。对此，本文将试图通过对全国首批农村集体资产股份权能改革试点中的三个改革试验区的实践案例进行分析，考察不同利益阶段下的各地农村集体产权制度改革试点过程中，围绕政策设定产生的协商民主互动，并着重探寻这一过程中存在的治理逻辑。

三、现实表达：三地农村集体产权制度改革试验区政策进路与协商实践

从实际工作层面上看，我国不同地区间、不同试点县市区间农村经济社会发展水平与集体经济发展程度存在较大差异，各地改革试点中形成了不同类型的实践探索，并在制度设定环节呈现出不同的治理互动特征。因此，笔者选取了处于不同地区、不同农村经济发展水平阶段的首批国家农村集体资产股份权能改革试验区——重庆市梁平区、湖北省京山市、广东省顺德市南海区改革试点实践，对三地农村集体产权制度改革试验区的政策设定进路与集体产权治理实践进行剖析。

(一)重庆市梁平区：规范占有权阶段下民主协商状况与改革制度设定路径

1.从利益发展阶段上看

梁平区地处重庆市东北部，是一个地形以山地丘陵为主、农业人口占全区人口68.58%的传统意义上的农业地区。据统计，2017年，梁平区317个村庄农村集体经济总收入为687.94万元，平均每个村庄年集体经济收入仅两万余元。当地绝大多数农村集体属于经营性资产和经营性资源均较为匮乏的空壳村乃至负债村，农村集体经济营收渠道少、经营收入低。调查过程中有当地村民表示，由于当地长期以来农村集体经济薄弱，村民对于集体经济关注较少，甚至不了解本村有哪些集体资产。因此，明确集体经济组织成员对于农村集体经济资源合法占有权益和收益权是这一阶段村民最为关切的核心问题。

2.从民主协商水平上看

调查显示，当地群众对于此次改革实践的民主协商表达呈现出两个特征：一是利益关切较弱导致表达意愿不强。实地调研中笔者发现，长期以来较为匮乏的集体经济组织收益让群众对于股份制改革带来的预期分红收益不报太大希望，因而群众主动参与改革的意愿相对不强。特别是在入户调查过程中，部分受访干部群众对本次集体资产股份权能改革的基本概念认识不清，如将本轮改革中新成立的农村集体经济股份合作社与专业性的农村土地股份合作社混为一谈。二是议事程序规范但自发性民主协商决策较少。梁平区十分注重改革的程序规范，特别在进行成员身份界定过程中运用“四议两公开一签字”工作方法，即相关集体经济组织成员身份界定工作方案要经村党组织提议、村两委会与村务监督委员会合议、村组干部和党员商议，村民(代表)会议决议；对操作方案要求村民户户签字；通过公布、宣传、备案等方式让操作方案公开；通过张榜公示、签字确认、上报备案等方式让成员身份公开。但由于当地群众对改革所涉及利益诉求普遍不多，民主表达意愿不强，因此，鲜有群众自发性议事表达渠道，议事决策呈现被动化、流程化特征。

3.从制度设定特征上看

纵观当地改革的总体制度安排特征，梁平区以“稳、快、简、省”为推进试点的主要思路，辖区内各村居社区广泛运用市、区所制定的改革工作模块化方案、标准化文本，改革所涉及各项工作进展较快，但部分改革试点村出现了模板化甚至填表化的改革实施现象。与此同时，农村群众根据各村实际情况自主议定形成的改革细节性制度并不多，政府规范主导成为了当地改革制度设定环节的主要特征。进一步从改革关键环节和领域的制度设定上看，各村居社区改革试点政策普遍执行全县统一工作部署。一是在成员身份确认上，各试点村(居)按照全县规范的“九准九不准”标准，如对外嫁女、入赘男等特殊成员的身份界定进行民主商议，初步拟定集体成员名单，经户户签字、公示无异议后，最终确定集体成员名单。二是在股权量化与分配方案上，全区形成较为一致的股份量化方案，即将村、组两级的集体“三资”一次性全部折股量化到人，实行“不设集体股，一人一股、平均配股”的“人头股”方法设置股权。

(二)湖北省京山市：明确收益权阶段下的民主协商状况与改革制度设定路径

1.从利益发展阶段上看

湖北省京山市地处湖北省中部，全市人口64万人，其中农业人口43.8万人。作为以“桥米之乡”著称的传统农业大县，2014年，全县405个行政村集体经济总收入为7 613.5万元，村平均收入为18.8万元，但其中集体收入的来源主要是靠发包村集体的资产、资源和转移支付等财政补助收入[18]。伴随着近年来当地统筹推进农地“三权分置”改革和集体资产股份权能改革等一系列涉农领域改革，加之享受到“县改市”等一系列政策利好，农村集体经济迅速发展。截至2017年，京山市共成立股份经济合作社356个、土地股份合作社58家，并累计实现分红收益达5 090万元[19]。因此，京山市越来越多农村已经或即将处于集体经济发展后急需明确收益分配的利益阶段。

2.从民主协商水平上看

京山市改革试点中群众议事参与利益表达主动积极，并呈现出两方面特点：一是从民主协商意愿上看，村干部及村民参与改革制度议定的积极性普遍较高。调查实践中笔者发现，由于近年来京山市农村集体经济发展迅速，改革试点村的农民群众普遍对改革认识明确，参与改革意愿强烈。特别是部分集体经营性资产、经营性资源较为丰富的村庄，群众参与改革的积极性更高。如该市城郊村——新市镇城畈村村支部书记扈大明表示，由于近些年村集体经济发展到了可以产生收益分红的阶段，恰好此时“国家有政策，集体有能力，群众有诉求”，因而该村主动申请承担市级改革试点任务。二是从民主表达渠道上看，当地注重挖掘传统治理资源实现充分议事参与。当地在成员身份资格认定与股权量化工作中探索实施“组建专班、制定方案、宣传发动、调查摸底、划定类别、公示结果、民主决策、成员登记、承担备案”的规范化“九步程序法”，保障程序民主规范。同时，对于群众普遍关心的各项议题，各村充分运用院坝、屋场传统公共议事场所资源，并通过调动各类治理主体资源，如组建“五老”专班，负责引导并化解群众间意见分歧，实现了民意充分表达与改革有序推进的有机结合。

3.从制度设定特征上看

总体而言，京山市当地政府在改革过程中充分尊重农民“追求公平、体现贡献、缩小差距”的普遍意愿，以“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”作为制度设定原则，各村在全市统一设置规范流程与指导性方案的基础上，通过切实落实农民的民主决策权，形成了各村丰富且各具特色的改革制度安排，打造了“精致股改”的京山市样本[20]。

具体到改革关键领域政策制定与议题设置上，首先，在集体成员资格界定环节，京山市各改革试点村组通过民主选择成员身份确认时间节点和特殊人群是否纳入集体经济组织的民主议定与表决细则，充分协调外来迁入户与原始居住户之间的利益分歧。其次，在当地群众普遍最为关心的股权量化环节，各村在市级规范性制度框架下，探索出了丰富的股权配置类型，并呈现出以下三方面创新：一是坚持尊重历史，采取节点配股法。各村依据本村历史事实与发展实际，定节点、分时段衡量村民个体贡献，对于不同年龄段出生人口进行差异化配股。二是坚持权责对等，采用贡献配股法。基于集体经济组织成员对村集体履行义务和所做贡献的差异，采取所得股权与历史贡献挂钩，即依劳动年限配农龄股，依赡养承诺配养老股。三是坚持群众认可，采取协商配股法。为满足农民“追求公平、体现贡献、缩小差异”的意愿，各村依据群众意见，以民主协商的方式决定股权组合形式，形成了“基本股+农龄股”“基本股+贡献股”“户股+人股”等多种股权搭配模式。

(三)广东省顺德市南海区：落实保障权阶段下的民主协商状况与改革制度设定路径

1.从利益发展阶段上看

广东省佛山市南海区位于广东省中部，珠三角腹地，2016年常住人口271.13万人，户籍人口 132.91万人，农村居民人口81.83万人[21]。自20世纪80年代起，南海区民营经济迅速发展，村居集体经济规模日益庞大，特别是当地集体占有经营性资产比重较高，集体经济组织盈利能力极强。自20世纪90年代以来，南海区下辖各村居社区逐步自发探索推进集体产权制度改革，因而明确利益占有、协商利益分配机制等改革环节早在本轮国家试点前已经完成。面对数量庞大的集体资产与日益增长的集体经济收入，如何通过赋予村民对集体资产股份完整权能来保障村民合法财产权益，以及如何进一步通过制度规范保障并壮大农村集体经济是南海区本轮改革试点工作的核心议题。

2.从民主协商水平上看

南海区改革实践在协商机制上主要呈现出两方面特征：一是群众与政府间对话渠道通畅。本次改革试点过程中，南海区通过规范基层议事决策机制，在规范落实群众各项权能基础上，通过实行选民资格、组织功能、干部管理、账目资产和议事决策“五个分离”，全面厘清了村居各类组织职责关系，在制度设计和实施上充分实现了政府政策制定与群众民主自决的有效互动，不仅丰富和完善了改革制度体系，更为进一步完善农村基层民主提供了牢固的共同利益基础与政策制度保障。二是集体经济组织内部议事渠道规范完善。由于当地村居社区普遍早已建立了较为完善的农村集体经济组织，加之本轮改革中进一步规范集体经济组织管理办法，南海区逐步实现通过社员股东会议或社员股东代表会议严格按照议事规则进行议事决策的民主协商路径。在此过程中，群众参与管理决策的事务更加广泛，对于集体资产管理监督更加有效。相关机制不仅充分保障了社员股东对经济事务的知情权、决策权和监督权，更提高了集体经济组织管理者的科学决策水平与民主决策意识。

3.从制度设定特征上看

总体而言，南海区在本轮改革试点中更加注重制度设定的法治化与规范化。当地通过聘请律师顾问进行详细文本审查，出台了《南海区集体经济组织章程参考样本》并下发各镇街参考。同时，通过建立“区—镇街—村”三级股份章程审查备案制度，重点审查章程条文的合法性和合规性，切实保障了集体资产合法规范运营。

而从本轮改革南海区重点关注的制度领域上看，也呈现出三方面特征：一是注重以赋予完整权能来保障农民财产权益。南海区出台《村(居)集体经济组织成员股权(股份)管理流转交易办法》，赋予了农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等完整权能。二是更加注重集体经济组织运行发展的制度保障。南海区先后出台了《村(居)集体经济组织财务管理办法》《农村集体资产管理规定》等系列政策文件，通过建立健全集体资产管理制度、财务管理制度和收益分配制度，保障农村集体资产有序运行、发展壮大。三是注重以制度设定化解历史遗留矛盾。南海区出台了《本轮股权确权建议解决农村历史遗留问题的对象》，通过民主表决的形式，以修改集体经济组织章程为途径，在平衡新老股东利益基础上，引导各社区依据户籍关系，制定历史遗留问题人群的股权设置解决方案等，依法妥善有效解决了历史遗留问题。

四、结论与思考

(一)总结归纳：不同利益阶段下协商民主水平与政策设定类型间的关联性分析

结合上文来看，以重庆市梁平区为代表的广大中西部地区农村，由于集体经济发展水平还不高，群众利益诉求仍主要停留在明确并规范占有权的阶段，农民对于集体经济组织认识相对不足，因而其参与制度设计的民主协商实践往往是响应式的、被动式的，因此，这一利益阶段的改革制度设定路径多以政府主导型为主。

而以湖北省京山市为代表的部分中东部农村地区，其集体经济正处于起步发展阶段，基于可预期的集体经济营收分红收益改革点燃了群众通过民主协商自发议事参与热情。在这一利益阶段，单一政府主导的规范性制度已无法满足各村庄乃至各类利益主体差异化的利益诉求，各村在制定本村成员界定方案及股权量化方案过程中普遍以政府规范规制的制度要求作为协商议事红线，并通过广泛的群众议事，最终形成各村居不同的制度性安排，这一制度设定路径可以总结为规制—协商型制度路径。

在以广东省顺德市南海区为代表的东部沿海发达地区，部分村庄社区已经于此轮国家改革试点工作前进行了民间自发的改革探索，早已形成了一定的产权治理模式。因而在此轮改革中，地方政府所要关注的是根据村庄社区前期改革成果与面临问题，通过加强制度设计中的互动治理，更好地了解群众现阶段利益保障与发展诉求，从而对相关制度设计加以规范，提升其合法性与适用性，由此也形成了落实保障权阶段下的互动共治型制度体系。表1给出了三地改革试验区利益阶段、民主协商与制度设定路径的分析。

表1 三地改革试验区利益阶段、民主协商与制度设定路径分析表

由表1可知，不同利益阶段下村民协商表达意愿存在差异，其中以明确利益占有阶段最低，以协商利益分配阶段最高，而在保障利益权能阶段由于改革制度设定较为完善，因此协商表达意愿有所下降。与此同时，随着利益阶段的不断提升，各地民主协商路径不断拓展、规范，而制度设定的特点也由相对单一简化的制度设定安排逐步细化、规范、完备，由此也形成了政府主导型、规制—协商型和互动共治型等不同类型的产权治理制度设定路径。

(二)模型建构：利益—协商产权治理分析框架的提出与阐释

伴随着以“三权分置”农村承包地改革、农村宅基地改革、农村集体产权制度改革为核心的一系列涉及农民切身利益的农村产权制度改革工作的推进，我国农村基层治理与村民自治发展呈现出新的时代特征，即产权治理活动在乡村治理中。在以产权治理为代表的新时代农村治理活动中，基层民众参与治理的内在动力根源于利益相关，而所依赖的治理途径则逐步转向以议事决策为内核的协商民主，二者共同决定产权治理的能力和水平，从而可以推导出利益—协商产权治理分析框架。

在此其中，利益关联程度的高低直接影响农民参与基层治理的态度，而民主协商机制的完善程度则直接影响农民参与基层治理的效用。如图1所示，随着利益关联程度与民主协商机制完善程度的变化，可以归纳概括出四种产权治理阶段类型，即积极协商型产权治理阶段、消极协商型产权治理阶段、积极无序型产权治理阶段和消极无序型产权治理阶段。对照本文提到的三个改革试验区，广东省顺德市南海区目前正处于积极协商型产权治理阶段；湖北省京山市则在农村产权制度改革过程中，随着协商议事机制的完善，逐步由积极无序型产权治理阶段逐步转向积极协商型产权治理阶段；重庆市梁平区通过在改革中推行“四议两公开”协商议事机制，目前处于消极无序型治理向消极协商型治理的过渡阶段。

图1 利益—协商产权治理分析框架下的治理阶段类型图

(三)现实观照：产权制度改革的制度探索要按照各地区产权发展阶段特征分类进行

当前我国各地区农村社会经济发展态势与集体经济水平差异较大，各地改革进度也存在差别，部分试点区域从20世纪90年代已经开展过一轮改革，而部分试点区域则是刚刚启动改革。与此同时，各地都既有拥有较多经营性资产的城中村、城郊村，又有数量众多的仅有资源性资产的纯农业村，乃至空壳村、负债村。因此，各试点地区在集体经济组织成员资格认定、集体资产量化范围、股权设置以及改制后的产权制度安排、治理结构、股权流转及集体经济可持续发展等面临的问题不同。因此，针对改革试点工作的后续推进，各试点地区要在推进改革过程中因地制宜、因利益阶段制宜，探索适合不同经济发展水平下的协商民主与改革制度设定机制，而不能采取“一刀切”“一言堂”的改革路径。要通过明晰改革重点、设定政策框架，允许各试点村组根据自身实际通过民主协商途径探索多样化的改革举措，以免导致在制度设计中隐藏利益占有不明确、利益分配不均等、利益保障不充分等问题，从而导致政策“埋雷”与改革“返工”，乃至引发乡村社会新的不稳定因素。