古镇旅游开发的社区参与机制探析——以赊店镇为例

赵燕鸿

(河南财政金融学院 旅游管理学院，河南 郑州 450046)

0 引言

社区是在一定地域内由相互关联，从事各种活动的人们所组成的社会生活共同体，社区参与是社区居民作为社区管理的主体，参加社区各种事务的行为[1]。社区和旅游业的结合是随着旅游业的发展和影响日益深远才实现的。社区参与旅游开发是指在旅游的决策、开发、规划、管理、监督等旅游发展过程中，充分考虑社区的意见和需要，并将其作为开发主体和参与主体，以保证旅游可持续发展和社区共同发展的行为。社区居民的主动性参与是社区旅游发展的内在动力，社区参与的主体是社区居民，客体是社区旅游中的各种事务[2]。本文以南阳社旗赊店古镇为例，探析古镇旅游开发中的社区参与机制。

1 赊店镇旅游开发社区参与的现状

赊店镇地处河南省南阳市社旗县城，因东汉时刘秀举义兵赊旗而得名，享有“中华御酒之乡”和“天下第一店”的美誉。赊店镇是明清时期著名的商业古镇，镇内旅游资源丰富，有号称“天下第一会馆”的山陕会馆、号称“华北第一镖局”的广盛镖局、七十二街、火神庙、赊店老酒等。现在的赊店镇辖8个社区，2个行政村，镇内大部分社区居民都很愿意参与到旅游开发和经营活动中，并期望从中获得收益。从目前参与的状况来看，主要体现在以下几个方面。

1.1 参与旅游规划与发展决策的状况

居民参与旅游发展决策并不意味着他们自身就是决策者，而是在能否进行开发、如何进行开发、如何参与旅游活动相关的服务等问题上，通过居民的参与了解居民的心理，综合居民意见，使当地居民的想法和对旅游的态度反映在规划中，避免通过行政手段进行强行开发，以减少居民对旅游的反感情绪和冲突，促进规划的实施[2]。目前，赊店镇社区对于旅游规划与发展决策的参与主要停留在初始阶段，当地政府和旅游行政管理部门主要是通过专人上门调查、居民代表座谈、居委会访谈等方式了解居民意见，但这些方式也大都流于形式，没有形成规范的体制。

1.2 参与旅游经济活动的状况

社区居民参与旅游经济活动主要包括两种方式。一是直接参与旅游服务，包括各种旅游餐饮服务、住宿服务、旅游交通服务、导游服务、娱乐和购物服务。目前赊店镇居民参与旅游服务的方式主要是传统娱乐服务项目，如古镇传统民俗活动表演，再现古镇居民古朴的生活场景以及相关旅游服务，如古镇人家餐饮、民居客栈住宿、导游讲解等。二是恢复传统手工作坊，间接参与旅游活动，获得收益。目前赊店镇通过打造草编店、木作坊、制伞作坊、瓷器工坊、书画院等精品作坊，以政府补贴的方式请回大批传统手工艺人，帮助他们重操旧业，不仅传承了传统技艺，也吸引了大批旅游者的关注，更加促进了古镇旅游效益的提高。当然，这些传统手工艺人参与旅游开发的利益所得也在无形中得到了提高。

1.3 参与旅游教育和培训的状况

目前，赊店镇社区参与旅游教育和培训的内容主要包括两个方面：一方面，为提高居民旅游意识和环保观念而进行的教育，此项工作面向古镇全体居民，主要借助广播、电视、宣传册等大众传媒工具开展，使古镇居民充分认识到当地旅游资源的价值、旅游开发的方向、旅游宣传的口号等，从而提高居民的主人翁意识，主动保护古镇的文化遗产和社区环境，积极配合当地的旅游发展；另一方面，为增强居民在旅游发展中的业务技能而进行的培训，主要面向古镇的旅游从业人员，如旅游观念培训、古镇景区的讲解员培训、旅游从业知识和技能培训等。

1.4 参与古镇基础建设和保护以及社区日常管理的状况

赊店镇社区在参与基础设施建设以及社区日常管理过程中，大部分还没有建立完善的社区参与机制，现有的参与方式主要包括：一是受聘于建筑公司或者旅游景区，从事建筑施工或景区环卫工作；二是政府对古镇基础设施中重要项目的审批建设以及影响到居民利益的开发经营行为实行公示制，接受社区居民的监督；三是鼓励和扶持社区传统的民间艺人开办手工作坊、销售手工艺品、教授表演技艺等，以强化对古镇传统文脉的保护和传承。

2 赊店镇旅游开发社区参与存在的问题分析

古镇居民参与旅游发展会导致两种情况。一是过度参与，主要表现在大量社区居民参与到旅游经营活动中，景区内摊点过量，从而影响了景观质量和游客体验。这种情况在许多古镇都有，特别是在一些管理还不太规范的古镇。另一种则是参与不足，当地旅游发展了，古镇却成了空巢，即当地居民都被搬迁出古镇，镇内铺面出租给外来投资者，古镇剩下空壳，成为一个实实在在的商业区。

另外，由于古镇发展旅游的需要，修缮旧城，兴建新城，古镇居民的自留地和土地都被征用，他们很多都选择旅游经营为生。而政府则为了打造古镇，希望从外面招商引资，很多外地经营者来到这里经营，与当地居民形成竞争态势，造成古镇旅游区各利益主体之间的竞争。居民的参与性不仅没有得到认可和支持，反而受到了严格限制，进而造成了当地政府、旅游管理部门、游客和古镇居民之间的突出矛盾。目前，就赊店镇旅游开发的社区参与情况而言，并不十分乐观，主要的问题表现在以下几个方面。

2.1 参与意识淡薄

在赊店镇开发的初期阶段，当地居民对发展旅游多持欢迎的态度，但是当游客大量拥入古镇时，当地居民原来那种悠闲宁静的生活方式将会受到强烈冲击，一些古镇居民对发展旅游的态度也会由欢迎转变为抵触，甚至反对。此外，由于政府行政管理的权力相对集中，社区居民一般都是被动地接受管理，导致一些社区居民对参与古镇旅游开发的意识并不是很强烈，大部分当地居民最关注的是旅游发展所能带来的经济收益，只要能分配到合理收益，是否参与旅游项目管理无关紧要[3]，这种状况对赊店镇旅游的持续发展是非常不利的。

2.2 参与规模较小

在赊店镇旅游开发的初级阶段，居民一般作为开发主体，分散地参与古镇旅游经营，缺乏统一的规划，开发规模小而分散，产品单一，毫无特色，再加上资金投入有限，缺乏必要的宣传和推广，经营者也多是自发经营，无序竞争，部分经营项目可能会对古镇自然环境造成严重污染。

2.3 参与层次较低

目前赊店镇旅游发展基本上属于政府主导，社区居民被动接受的状态，政府和旅游开发商拥有决策权，社区缺乏知情权，更没有主动的决定权，处于弱势地位[2]。在古镇旅游开发过程中，当地社区居民主要从事非技术型或半技术型的工作。如餐饮服务、小商品零售业、景区设施设备的维护、对客服务、表演及环境卫生的清洁工作，参与层次较低，所以经济地位和收入也较低。

2.4 参与形式单一

目前赊店镇社区居民参与古镇旅游发展的形式多为居民的个体经营或者房屋商铺出租，参与形式单一，而且商品雷同，缺乏古镇特色，有不少商店打着旅游商品的名号销售的却是生活日用品。如赊店镇整个瓷器街有80%的商铺都是服装销售店和日用品超市，产品千篇一律，既体现不了古镇的特色，也无法满足旅游者的购物需求，最终还导致商家之间形成了竞争关系，不利于古镇整体效益的提高。

2.5 参与后的利益矛盾突出

许多社区居民在旅游开发规划中处于被动接受状态，在旅游管理中是被管理的对象，在土地征用中没有主动的决定权[4]，所以在参与旅游开发过程中容易引发利益和矛盾冲突。在赊店镇旅游发展过程中，由于可以让当地社区居民共享古镇旅游发展成果的利益分配机制还很不成熟，大部分居民认为古镇的经营管理权在村委会，旅游业的发展只是让少部分开发商发财了，而对自己现有的利益分配方式和结果表示不满，利益矛盾非常突出。

3 赊店镇社区参与旅游开发的现有机制

笔者在撰写本文前专门针对赊店镇社区居民进行了实地调研，主要采用问卷调查和座谈访问的方法，以赊店镇当地社区居民和旅游景区、酒店以及旅游特产店等的工作人员为调查对象，详细了解社区居民参与古镇旅游开发的内容和态度感知，以便获取真实可靠的资料和信息(表1)。

表1 古镇社区居民参与旅游开发的态度感知分析Tab.1 Analysis on attitude perception of ancient town community residents participating in tourism development

由表1可知，赊店镇社区居民非常赞成对古镇进行旅游开发(有70.5%的居民非常赞同)，但是对于古镇现有的旅游开发状况(37.7%的居民不了解)以及未来规划的内容却了解甚少(高达50%的居民没有听说过)，也缺乏主动参与到古镇旅游开发工作中的意识(有84.4%的社区居民从未主动反映过问题或建议)，甚至有许多居民表示不知道如何参与其中。

目前赊店镇已经建立的参与旅游开发的机制，主要体现在以下3个方面。

1) 统一配合规划。赊店镇政府在进行古镇旅游开发过程中能够树立以当地社区受益为目标的旅游发展观，并注意引导居民对本地旅游发展的认同感，让居民积极配合旅游规划，维护古镇居民的主人翁地位。如为了更好地引导居民开展旅游经营活动，引导居民主动参与旅游和充分调动当地居民的积极性，当地政府和旅游行政管理部门对古镇街道上所有的店面统一制作标牌，安排和调配不同的经营内容，还引导当地居民建立了一些家庭旅馆、传统手工艺品店和旅游特产店等，得到了居民的广泛支持和配合，也带动了古镇旅游市场的繁荣。

2) 参与古镇保护。在社区居民共同保护古镇及其资源方面，赊店镇开展了许多工作，也形成了一套比较有效的保护机制，主要包括以下3个方面。

首先，增加当地居民对本地旅游发展的认同感，增强其主人翁意识，让居民自觉地树立保护意识，包括对自然资源、人文资源的合理、有效利用，也包括保护与自然环境融为一体的当地居民的生活方式和社会活动形式。

其次，强调保护古镇文物和文化遗产的真实性和完整性。目前，赊店古镇相关的管理部门以保护古建筑物的真实性为开发前提，统筹规划，包括安排古建筑的专项修缮资金；严禁游人到古建筑脆弱的地域进行参观、游览等娱乐活动；协调景区内居民与景区外居民，当地居民与外来旅游投资者，以及居民与政府之间的关系；设立相应的监管部门，引导旅游者开展健康文明的旅游活动，加强对违法及不文明行为的监管与教育等。

最后，为了保护赊店古镇传统的手工技艺，居民在政府的引导和扶持下开办了手工作坊、旅游特色餐饮店和工艺品展览馆，如景德工坊、同福客栈、瓷器博物馆、赊店老酒坊、特色商业街区等，以保护和传承传统文化，实现古镇旅游的可持续发展。

3) 参与利益分配。合理引导社区参与到古镇旅游的发展中并分享利益成果是民之所向，也只有这样才能最大限度上调动居民参与的积极性，才能让社区居民主动承担起保护和开发古镇旅游的责任，促进古镇旅游的有序发展。目前，赊店镇主要是通过协调社区内旅游从业者与非旅游从业者的居民利益关系，协调社区内的政府、旅游企业和社区居民的利益，尤其是外来旅游企业和社区居民之间的关系，以及对古镇原住居民实行搬迁补偿等措施来解决各利益主体的矛盾冲突。

总之，通过调查分析赊店镇社区居民参与旅游开发的情况和反馈意见可知，古镇社区居民对现有的参与方式、参与内容以及利益分配结果等都不太满意，为了让社区更全面、更深层次地参与古镇旅游开发和旅游业发展，真正实现古镇旅游的繁荣和可持续发展，关键是要充分地意识到并且尊重社区居民的主人翁地位，让社区充分发挥智慧，赋予他们参与决策的权力。同时，在参与旅游开发的过程中还要广泛征求民意，理顺各利益主体的关系以及借鉴旅游业发达地区古镇的经验，建立更为完善和成熟的参与机制。

4 赊店镇社区参与旅游开发的机制创新

在古镇旅游开发与发展中，要确保社区居民能够积极广泛地参与旅游，就应该创新社区参与机制，改进封闭式的社区参与方式，为社区居民提供多样化的参与渠道，并确保参与渠道的畅通，保证社区居民在信息对等的条件下通过相应渠道表达出自己的利益诉求。为了确保赊店镇旅游开发的顺利进行，实现古镇旅游的可持续发展，避免各方面矛盾的进一步升级，使居民在参与古镇旅游开发中的地位和他们实际发挥的作用相匹配，应从社区居民的切身利益出发，构建出一套完整的社区参与古镇旅游开发的机制。主要包括引导机制、决策咨询机制、利益共享机制、保障机制、监督机制和评价机制。引导机制是激发社区参与旅游发展的前提和基础；决策咨询和利益共享机制是社区参与旅游发展的具体表现；保障和监督机制为社区参与旅游发展提供扶持和制度保障，确保社区旅游环境的健康发展；评价机制是对社区参与效度的考评和反馈。这六大机制相互联系、相互补充，共同构成了赊店镇社区参与旅游开发的一体化机制。

4.1 引导机制

目前赊店镇社区居民普遍缺乏参与古镇旅游开发的主动性，社区参与程度比较低，参与范围也不够广泛，所以，要建立引导机制，主要包括以下几个方面。

1)教育培训机制。一方面加强社区居民参与旅游意识的培育与引导，从思想上提高社区居民的古镇文物保护和古镇旅游发展建设意识，激发居民的民主意识，树立居民主人翁观念。另一方面，为社区居民提供各种旅游相关的教育培训，以培养其参与发展战略实施和参与利益分享的技能[5]，如进行专业知识培训、职业技能培训和社区精英的培养等。

2)激励机制。充分调动居民的积极性，挖掘他们在旅游活动中参与的潜力，使其以主人翁的态度参与到社区活动中，如经济酬金激励、产权制度激励、树立先进、进行文化培养激励等，鼓励古镇居民积极参与，自主经营，争当先进。

3)沟通机制。社区参与旅游要想深入开展，需要建立一个对等的沟通平台和合理的沟通机制，将各个利益主体的信息整合在一起，形成一种信息共享、机会共享的良好环境。这种环境可以在最大程度上避免各个利益主体之间的冲突和矛盾，从而发挥各利益主体最大的潜力，进而促进古镇旅游朝着既定的目标发展[5]。因此可通过建立居民组织和旅游咨询组织，对上联络、反馈意见，对下要让社区居民充分了解古镇旅游发展的各方面信息，通过借助第三方力量进行上下沟通，可起到制约及协调的作用。

4.2 决策咨询机制

赊店镇若要在旅游开发过程中实现多方共赢，使当地居民成为受益的主体，使传统文化得到传承，使游客获得满意的体验，使古镇成为有竞争力的产品，就必须在其开发规划决策的各个环节上充分考虑社区参与，保障居民参与旅游规划的决策、设计、实施及管理评估的权力。因此，可通过成立赊店镇旅游行业组织与居委会、镇政府以及旅游部门的联席会，成为非营利性的旅游咨询组织，代表着第三方力量，参与旅游开发决策、参与旅游规划的整个过程，在充分调研分析古镇的经济、社会发展及旅游资源、市场的基础上，共同商议和决策旅游开发的方向、产品、模式和旅游娱乐项目等。

首先，应就古镇旅游开发的目的、途径、居民参与方式、企业参与方式、旅游项目等重要问题，广泛听取当地居民的意见和看法，使其感受到尊重和主人翁地位，以获得他们的支持。其次，古镇旅游开发规划方案制订后，实施单位应严格按照规划方案实行，社区居民应该积极参与规划方案的实行并监督实施过程。最后，应建立游客信息调查制度和居民满意度调查制度，由社区的旅游管理委员会负责定期反馈游客与居民的意见，包括环境、经济、社会文化等各个方面，以此评价旅游规划的实施质量，并对古镇旅游的规划实施状况进行监督与管理。

4.3 利益共享机制

利益共享是社区参与旅游发展的核心问题，决定居民参与的动力和程度。要兼顾各相关群体的利益，尤其是核心社区居民的利益，才能充分调动他们保护生态环境、参与古镇发展的主动性、积极性，实现古镇与社区的可持续发展。因此，应该建立完整的利益共享机制。

1) 规范土地使用补偿机制。在古镇旅游开发中，政府和旅游企业应该明确资源产权关系，确定社区居民拥有土地的经营权和住宅的所有权，尽量不采用征地、拆迁等短期而且容易引起矛盾的行为。如果确有必要，应根据国家法律法规和市场价格对社区居民进行合理补偿[6]。

2) 鼓励经济参与机制。一种是鼓励居民以经营者的身份，直接从事餐饮、住宿、游览、休闲娱乐、特色旅游商品等经营活动，有效弥补景区的服务接待，也从中获得直接的利益分配。另一种是以企业员工的身份参与古镇旅游企业的经营活动。比如社区居民作为古镇文化的表演者，参与当地的民俗表演，作为古镇旅游企业的管理者，从事管理古镇旅游的主管级员工、组织民俗表演、发放工资等管理事务，作为古镇旅游企业的服务人员，提供餐饮、住宿、娱乐、购物等专门服务[7]。

3) 完善利益分配机制。社区居民在参与旅游经济分配的过程中，从旅游业中获得收益的多少直接体现旅游与社区一体化发展的程度。因此，社区居民应当参与旅游收益的分配，参与旅游经济发展资源的分配，这样才能够真正实现通过旅游发展带动社区经济发展和社区居民收入提升的目的。一方面，可以把古镇的旅游资源及社区的劳动力转化为股本，按股分红与按劳分红相结合，进行股份合作经营，实现社区参与的深层次转变；另一方面，为了缩小经济差异，实现社区和谐发展，政府和社区应该建立基金组织，基金来源主要是旅游发展的收益，拨出一定的基金分配给社区内由于某些原因无法参与到古镇旅游开发中的居民。

4.4 保障机制

在对赊店古镇社区居民调查时发现，当地很多社区居民之所以不愿投资旅游，一个重要的原因在于缺乏资金以及对政府缺乏信任，社区居民对现有旅游政策的稳定性也表示担心。因此，政府除了要努力提供相关旅游项目，让参与旅游的社区居民获取持续性的、稳定的和预期的丰厚收益外，同时还要积极创造条件，积极为当地居民户提供中小额优惠贷款和定期开展免费旅游从业知识培训，破除当地居民参与旅游过程中资金短缺、不善经营的制约，并在政策上提供连续性的保障，消除本地居民参与旅游的后顾之忧。

1) 以法律法规和规章制度的形式确立社区参与的权力。一方面，需要旅游管理部门深入了解社区居民的实际情况，做出因地制宜的管理和扶持；另一方面，社区可以不断摸索，找到适合本地的镇规民约，最大限度地团结和组织社区居民有效参与。旅游行政管理部门要在政策上和财政上扶持居民，前者包括制定保护居民从事旅游经营活动的法规条例，从法律上承认其经营的合法性，规范其经营服务质量，既利于其健康发展，也会增加政府的税收，后者包括帮助居民筹措开展经营活动所需资金，协调金融机构提供低息贷款等。

2) 建立社区参与制度。保护社区居民的利益，保障社区居民参与旅游发展权力的实现，同时，也可以规范社区居民的行为，对居民参与的行为进行规范化管理和制约[8]。

3) 建立相应的培训保障机制。古镇旅游开发主体和社区要联合建立有效的培训计划和方案，通过培训逐步唤醒居民的参与意识，通过参与实践逐步培养居民的参与能力[9]。

4.5 监督机制

对社区参与进行监督是为了对旅游者和居民反馈的信息及时进行分析、整理、利用和转化，最终促进社区参与积极性的提高和社区旅游的和谐发展。

首先，建立专门的、独立的社会性执法和监督机构，该机构在处理古镇旅游发展中的社区参与问题上必须具有足够的权力，并在权限范围内全面负责协调旅游行政管理部门、旅游业投资方、旅游规划单位与社区居民之间的关系，并对旅游开发整个过程中各方的行为，包括政府和相关管理机构管理行为、旅游开发商的经营行为、社区居民的社区行为等进行监督、控制，确保各方利益的实现和古镇旅游的健康发展。

其次，建立信息披露机制。当地政府、居委会、古镇旅游企业应该采取旅游事务公开的措施，通过广播、电视、网站、板报等形式开辟旅游事务专栏，及时发布古镇旅游开发中关系整个古镇地区旅游发展、涉及社区居民利益的重大事项，尤其是在利益分配方面的决策，要及时告知广大社区居民，根据古镇社区参与的状况评估社区参与度，适时调整旅游发展策略以保证社区参与旅游的顺利开展。

4.6 评价机制

评价机制是对赊店镇旅游发展及社区参与效度的过程和结果进行评估并进行反馈的机制。该机制可以保障古镇旅游发展目标的实现，提升社区参与效度。主要包括过程评价和结果评价。过程评价即是对赊店镇旅游发展及社区参与旅游发展各阶段的评价，其结果是决定是否实施经济补偿进而继续推进旅游发展的重要决定因素；结果评价是对社区参与旅游发展的最终成果进行评价，这对科学合理地评价整个社区参与旅游发展具有重要意义。

5 小结

首先，要建立科学的评价标准。由旅游行政管理部门、旅游专家和社区居民共同商议制定，从上述六大机制的实施效果方面细化制定评价标准。其次，建立社区居民的反馈机制，当社区居民发现古镇旅游发展中的各种问题时，可以及时向政府、环保部门、旅游部门、新闻媒体等有关部门反映情况。在古镇社区内部，也可以由居民组成古镇旅游协会，由古镇旅游协会集中社区居民的意见统一向上级政府、新闻媒体反映，还可以通过设置信箱、热线电话、定期走访等方式，使居民有多元的渠道进行意见和问题的反馈，以便及时对古镇的旅游发展进行调整和更新。