政府主导型公益创投模式下社会组织参与购买服务的实践研究——以昆山市为例

史秋霞，赵 影

(江苏师范大学 哲学与公共管理学院，江苏 徐州 221116 )

一、问题的提出

改革开放40年来，我国的公共服务供给经历了从政府直接提供服务到政府逐步向社会组织等第三方购买服务的转变[1]。十八届三中全会提出的“改进社会治理方式，激发社会组织活力”，标志着社会组织成为治理现代化语境下的治理主体之一。2016年12月，国家财政部和民政部联合发布了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，明确了政府向社会组织购买服务的基本原则和制度规则。十九大报告进一步指出，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。由政府主导、社会参与、公办民办并举为核心的社会服务供给模式已初步形成[2]。

近年来，公益创投创造性地整合了政府、企业、社会组织的各种资源与力量，培育与提升社会组织效能，推动全民公益，成为创新社会管理的一种可行性路径[3]。由于还未形成多元投资主体，我国公益创投主要由政府推动，通过基层社区公益项目为更广泛的人群提供服务[4]。公益创投不断发展成熟，在公共服务、社会组织、企业社会责任的提升与发展方面均带来了显著的成效。具体来看，公益创投有利于缓解公共服务的供需矛盾；有利于政府、社会组织、企业建立长期稳定的合作伙伴关系[5]；有利于社会组织的培育与能力提升，更加快速高效地回应社会需求[3]；有利于提升企业的社会责任意识，形成企业经济效益和社会公益效益之间的良性循环[6]。当然，公益创投模式下社会组织的服务供给也存在着诸多有待完善的地方。例如，政府主导角色的固化使治理创新限于被动，社会组织依附性较强，绩效评估工具单一，评估指标模糊等[7]。参与主体在创投理念、行为上存在偏差，影响公益创投项目成效及生态平衡[8]。

随着国家与社会大众对社会组织在服务供给中的地位与作用的逐步认可，如何提供有效的服务并使之常态化发展越来越受到关注。本文通过对昆山市三届公益创投中有关流动人口服务的社会组织与项目进行分析，呈现当前参与服务的社会组织与服务项目的特征，并在问题总结的基础上尝试从由主办方、承办方、执行方构成的三元主体角度提出改善建议。

二、昆山市公益创投：政府主导模式

昆山市作为我国的百强县之一，交通便利、经济发展迅速，吸引了大量国内外流动人口的涌入。地方公共服务供给方式与社会组织力量必须能够有效回应复杂人口结构下的多元化需求。为探索地方社会治理创新模式，昆山市以公益创投为突破点，通过项目资助和能力建设并举的方式支持公益服务类社会组织规模化发展，通过培育、提升社会组织的服务能力实现公共服务的有效供给。2011年起，昆山市拉开了“一年一创”的公益创投序幕，同时成立社会组织培育中心，引进专业团队运营，为参与项目的社会组织提供办公场地、能力建设、项目优化与咨询等方面的支持性服务。作为全国首办公益创投的县级市，昆山市至今已成功举办六届公益创投。考虑到操作流程的完善性、社会组织参与的广泛性及文本资料的丰富性，我们主要针对最近三届公益创投中的组织与项目进行分析。

(一)三元主体参与：主办方+承办方+执行方

从角色与功能来看，昆山市公益创投的主体可分为主办方、承办方与执行方。其中，主办主体主要包括市委组织部、宣传部、民政局、财政局、审计局，本文把民政部门作为主办主体的代表。主办主体需要全面参与公益创投活动，并在职责范围内履行项目宣传、资金拨付与监管等职责。承办主体则以公开竞标方式从符合条件的支持型社会组织中筛选，负责当年公益创投的宣传与实施。一方面，对项目进行考察、指导与监管；另一方面，为获选实施项目的社会组织提供专业咨询、能力提升等多种支持性服务。执行主体是具体开展公益创投项目服务的社会组织，属于服务型社会组织，项目获选后根据合同要求开展相应的服务活动。在此，承办主体与执行主体虽同属社会组织阵营，但两者是监管与被监管、支持与被支持的关系。

(二)定向目标与部分代理管理

昆山市公益创投鼓励公益领域中的创业，扶持社会需求强烈且与政府职能目标相契合的社会组织，每届项目均有着明确的项目资助范围与主题。资助范围主要包括为老服务、助残服务、青少年服务、济困服务、社区治理服务等，在青少年服务项目中专门针对新昆山子女做了说明。主题则与地方社会发展规划紧密相连，如第四届的“为老、助残、青少年、济困”，第五届的“精细化治理和谐社区”，第六届的“创业、创新、协同发展”。

项目管理则主要采用部分代理模式，具体表现为政府设定公益创投的范围与条件，向社会发布信息，委托承办主体进行考察与评估，并对入选公益组织进行培训；通过五彩公益创投平台、大学和科研院所专家等共同对创投进行监督和评估[7]。

(三)五阶段项目操作流程

历经六届，昆山市公益创投的操作流程相对成熟，可以分为项目启动、征集、评审、实施与评估五个阶段，如图1所示。

图1 公益创投的流程图

项目征集主要由承办主体通过媒体宣传、社区动员、专题培训和会议等形式向社会广泛征集潜在执行主体的加入。项目评审则是承办主体在主办主体的监督下筛选最终执行主体的过程，具体包括评审与优化两个环节。项目实施过程中，主办、承办与执行主体在正式签订合作协议的基础上各司其职，共同推进项目开展。评估阶段由主办主体与承办主体共同组建项目专业评估委员会，制定相关评估方案并进行评估。

政府主导下的公益创投模式为昆山市社会组织的成长提供了多元且稳定的支持性资源，也为社会组织实现有效服务供给奠定了重要的环境基础。以下我们以最近三届入选的社会组织与服务项目为分析对象，(1)每届项目结束之后，都会形成《昆山市公益创投项目汇编手册》，本文所涉及的资料主要来自该汇编手册的相关内容，以及昆山市社会组织网络平台即时公布的项目开展信息。以服务对象为主要筛选条件，从共计132个入选项目中挑选出22个与流动人口服务高度相关的组织与项目进行重点分析。(2)实际上服务对象中涉及流动人口的服务项目远不止此，很多社区治理类、志愿服务类项目也将新老居民的社区融合作为主要服务内容，本研究主要分析的是服务对象明确表明为流动人口的项目。

三、社会组织的构成、服务及能力

根据《昆山市公益创投活动实施细则》，参与公益创投的社会组织需要具备一定的条件，包括在民政部门登记注册、具有健全的法人治理结构、执行民间非营利组织会计制度、人财物稳定及具备相应的服务能力。(3)资料来源于《昆山市公益创投活动实施细则》。可见，昆山市政府希望承接公益创投项目的社会组织能够具有完备的组织结构与制度、良好的社会声誉及责任意识。

(一)年轻组织居多、成员构成多元

成立时间上，在民政部门正式注册2年以内的社会组织有14家，占63.6%；成立时间最长的为5年，有2家，仅占9.2%(见表1)。参与的社会组织“年轻化”趋势明显，符合公益创投的最初目标，即以项目为支点，鼓励更多的社会力量参与社会服务，支持并培育社会组织的规模化发展。组织归属地上，昆山本土的社会组织有16家，其他几个是昆山市临近地区(如苏州、南京等)的社会组织。

社会组织承接项目的团队规模差异较大，2人规模的有7家，3～5人的有10家，5人以上的有5家。项目负责人的学历以大学本科为主，占项目总数的59.1%，硕士研究生占22.7%，大专学历占13.6%。专业呈现多元化，具有社会工作专业背景的有10家，(4)在处理资料的时候，凡项目负责人所学专业为社会工作、社会保障等相关学科，或持有助理社会工作师、社会工作师证的，视为具有社会工作专业背景。占总项目数的45.5%，其他专业包括人力资源、新闻学、广告、工商管理、会计等。

表1 参与流动人口服务的社会组织及服务团队特征

除团队自身力量外，项目执行过程中的外部支持力量也非常重要。如表1所示，承接流动人口服务的项目团队拥有1～3人外部支持的有10个，4～7人外部支持的有11个，只有1个团队未有外部支持。外部支持以技术性支持为主，提供外部支持的人员多为社会工作师、心理咨询师、营养师、中小学教师等。

(二)业务领域广泛，服务对象集中

从业务范围来看，参与公益创投的社会组织大致分为两类。一类是为特定人群或领域提供专业服务的，此类社会组织的业务合作方为政府、基金会、企业或个人，无论从哪个渠道获得支持，都是为较稳定的领域及人群提供服务。例如：

FY青少年服务中心：通过专业力量整合优秀教育资源，通过素质教育活动提高青少年的知识水平与能力，建立家校沟通平台，改善亲子关系。

KZ家庭综合服务中心：围绕婚姻情感、家庭教育、创业就业、妇女维权、妇幼保健等，为广大妇女儿童及其家庭提供专业化服务。

XX职工关爱服务中心：为企业职工提供发展规划、身心健康、社会交往、文体娱乐等方面的服务；为职工中的新市民融入城市提供辅助；筹集、协调并整合企业、行业间资源。

LHJ居家养老服务中心：公益性养老服务项目的实施与管理；承接政府养老服务项目；提供养老服务项目咨询与规划设计服务；开展养老服务队伍的培训服务；开展其他为老服务项目；虚拟养老平台的研发与建设。

另一类社会组织的服务对象和领域较为广泛，包含了社区中的妇女、老年人、儿童、残疾人、贫困家庭等人群。例如：

AL社工服务中心：为有需要的社区、单位组织、家庭及个人提供专业化社会工作服务；承接党政机关和其他单位委托的各类公益服务；积极倡导、宣传、推广社会工作理念，开展相关业务交流与研讨等。

ZS公益慈善服务中心：开展包括残障人士、未成年人、老年人在内的专业社会服务，承接政府、基金会及企业的社会服务项目；开展义工活动，整合资源，搭建平台，为需要帮助的人群、机构提供支持；组织公益交流，传播公益理念。

进一步对项目所涉及的服务对象进行整理发现，社会组织主要选择某些特定人群提供服务，依次为外来务工人员子女(9项)、新市民(8项)、“老漂族”(3项)、外来务工人员(1项)、企业职工(1项)。为外来务工人员子女主要提供健康成长服务；为新市民主要提供动迁小区、农转非群体中的老年人与青少年环境适应服务；为“老漂族”主要提供非本地户籍老年人的社会融入、互助资助服务。可见，流动人口服务项目中青少年、老年人群体受到较多关注。

(三)具备同类服务经验，风险应对能力各异

结合文本资料，我们从执行同类服务项目数量、项目风险识别及应急预案三个层面考察社会组织的服务能力。

首先，绝大多数的社会组织均有执行同类服务项目的经验，但存在一定差异。11个项目中的社会组织执行过1～5个同类项目，9个项目中的社会组织执行过5个以上，最多项目数可达12个，只有2个项目中的执行组织未有同类经验。

其次，项目制下的服务供给，要求社会组织对服务开展过程中可能出现的各类风险进行识别并制定合理的风险规避预案，这也为我们进一步理解社会组织服务能力提供了可能(见表2)。

表2 项目风险及应急预案

社会组织十分关注服务对象的参与性、安全性以及流动性，并对各种风险有着具体细致的应对方式。人力、物力、财力作为项目顺利进行的基础条件，在风险识别中也得到充分重视。其中，人力主要涉及工作人员的流动、专业水平及志愿者数量；物力更多涉及活动场地；财力则主要指项目支出的合理性与准确性。此外，项目实施过程中的进度把握、规范化操作以及与合作方的关系、个人信息保护也是社会组织普遍意识到的风险。

再次，风险预案与所识别的风险之间匹配度较高，但可操作性差异较大。例如，关于服务对象的各类风险，社会组织均能制定出诸如宣传、协商、利用社区骨干、了解服务对象的参与动机与需求等切实可行的应对策略。然而，关于项目实施中的优化、合作方的支持等风险，则更多采用的是沟通性策略，具体操作方式模糊。

四、服务项目分析：目标、执行与评估

项目设计是一项系统工作，包括需求调研和分析、目标制定、实施方案、评估安排、制定预算等多阶段工作[9]。昆山市公益创投的项目类别大体可分为三类，分别是志愿服务类、社区综合治理类以及社会工作专业服务类。不同类型的项目设计有不同要求，对社会工作服务类的项目设计要求更高。社区综合治理类，重点在于改善社区关系、提升社区服务、培养社区参与、实现社区自治；志愿服务类，重点在于发展志愿者队伍，为有需要的群体提供各类志愿服务；社会工作服务类，重点在于通过个案、小组、社区等专业方法为有需要的群体提供各类专业服务。

(一)目标：人在情境中

“人在情境中”是社会工作专业服务中的重要原则之一，在对流动人口服务项目的目标进行总结时发现，各类服务目标主要围绕人、环境、项目团队及社会组织展开，如图2所示。

图2 流动人口服务项目中的目标、方法与活动

人的方面，项目设计的目标主要是服务对象的知识增长、潜能发掘与认知改变。其中，“增长知识”主要帮助服务对象全方位地认识、了解昆山市的人文地理，弥补其因缺乏资源而导致的家庭教育不足，为青少年、老年人、妇女等提供必要的科学技术、健康养生、政策法规知识。“发掘潜能”则主要提升各类服务对象的社会交往能力、培养兴趣特长，通过参与利他性的志愿服务提升自我价值。“改变认知”则主要帮助服务对象改变对自身与环境的认识，树立自信，增强对流动城市、社区及居民的认同感与归属感。

环境方面，服务目标是丰富社区生活、培育志愿者团队与搭建社区治理平台，通过形式各样、主题鲜明的社区活动丰富流动人口的闲暇生活。培养社区骨干，建立以社区居民为主的志愿服务团队，在为社区贡献力量的过程中逐渐形成社区支持网络，以楼道、院落为单位，实现居民广泛参与的社区自治服务。

为实现人与其生存环境的良性互动，社会组织也需要在服务实践的过程中不断成长。尤其针对社会工作服务类项目，要求订立目标时明确考虑对组织的影响。如针对流动人口的服务项目，在服务过程中要关注工作人员专业能力的提升、不同流动人口服务群体的需求及服务模式的总结。此外，成立时间较长的社会组织还应注重服务品牌的塑造。

(二)执行：活动类型丰富，原子化设计明显

个案、小组、社区三大传统社会工作方法在流动人口服务项目中均有涉及，但运用比例不同，这主要与项目目标及方法的自身特征有关。个案工作以个人及家庭为服务对象，覆盖范围相对较窄，也并非所有的流动人口服务对象均需要为其提供一对一服务。相比之下，小组与社区工作方法在丰富生活、强化沟通、建立社区自治方面使用的频率更高。具体来看，个案工作主要以定期探访、心理辅导及家庭辅导为主；小组工作主要涉及亲子、互助、成长、文娱等不同功能的团体活动；社区工作方面既可以开展节日、主题性社区活动，也可以进行大型社区演出，既有以宣扬理念为主的社区宣传活动，也有解决社区现实需求的志愿类活动。

虽然活动类型多样，但大多自成体系，服务目标与具体活动之间的关系比较松散。相比而言，专业化团队提供的心理建设项目以及志愿者团队项目中，目标与具体活动之间的关系相对清晰。例如，HDMM社工事务所开展的“打工子弟抗逆力提升”项目，具体活动包括前期服务对象的筛选，将抗逆力得分较低的孩子纳入服务中，并在中后期开展相应的个案、小组工作及讲座培训。HQ民生综合服务中心的“关爱外来儿童志愿行动”项目，将具体服务分为四大环节：(1)项目宣传、志愿者招募；(2)志愿者培训；(3)课后拓展、村落文化宣传、环境小卫士、家庭融合等志愿活动；(4)志愿者表彰大会。

(三)评估：过程具体，结果模糊

成功指标可视为项目成效的操作性表达。在公益创投项目中，成功指标更是受到三大主体共同关注，既是主办主体的审核重点，也是承办主体的监管重点以及执行主体的自评重点。项目化运作下的服务供给也就转变成项目成功指标的达成。在22个流动人口服务项目中，成功指标的判断包括量化数据式、活动归纳式与专业知识式三种方式。

首先，量化数据式在项目中出现频率最高，主要包括服务对象的参与度、满意度以及服务活动的完成度，如服务对象总体活动参与度达到85%、总体满意度达到90%、完成项目服务量等。这类成功指标还包括对项目目标的简单量化，如在“老漂族社区融合”项目中，项目订立的目标为“扩大社交圈、掌握政策法规、适应新生活方式、融入社区”。相应地，成功指标为“80%的服务对象能扩大社交圈、适应新生活、主动参加社区活动，50%的服务对象提高了政策法规了解水平”。成功指标与项目目标间高度相似，只呈现出服务对象改变程度的差异。其次，活动归纳式则是对所开展的具体活动进行总结归纳。在社区综合治理项目中，将亲子活动、社区活动、居民议事会、社区自组织能力建设等具体服务活动的次数作为该项目的成功指标。再次，专业知识式则通过专业化方法完成指标建构。在打工子弟抗逆力养成与新市民子女能力提升项目中，分别运用管理自我评估法(简称CSA)、过程与结果评估法建立指标。前者涉及单次活动、社工在个案和小组工作中的表现以及活动记录，后者则包括前期服务对象和社工的表现、中期活动记录、后期对比效果。

评估依据中，非常注重服务过程，重视活动签到表、活动记录、活动照片与影像等资料的保存。关于人、环境、服务机构方面成功指标的评估则运用更加多样化的评估工具和方法。例如，通过活动现场观察、电话回访、调查问卷、访谈等方式评估服务对象对项目的满意度。以专业化知识提供服务的项目中，其评估依据更加体系化，不单以服务对象满意度来凸显服务成效。以“抗逆力理论”为依托所开展的“打工子弟抗逆力提升”项目中，将抗逆力分为社会胜任力、自尊和自主性能力、自我效能感等，通过对应量表来评估服务对象抗逆力改善情况。学校社工服务项目中，通过阿亨巴赫儿童行为量表指数来评估服务对象自我意识改善情况。当然，对服务结果的评估依据仍然比较模糊，尤其是对环境、服务机构等方面的评估。

五、项目成效、存在问题及对策

政府主导型的公益创投是政府为民众购买服务的一种创新形式，政府是购买者，社会组织是承接者，居民是消费者，这种方式在政府、社会组织和居民之间实现了良性互动[10]。昆山市前五届公益创投累积投入“福彩公益金”2 800多万元，扶持项目近200个，覆盖全市11个区镇。每届公益创投均有以流动人口作为服务对象的项目入选，持续不断的支持和广泛的参与，为实现社会组织参与流动人口服务供给提供了稳定良好的生态环境。

(一)项目成效

首先，依托公益创投，昆山市积极推动社会组织规范化、规模化发展，既为公民参与社会建设提供了开放平台，也弥补了政府直接提供服务时因需求发现不及时、服务定位不精准而出现的资源浪费等弊端，实现了针对外来务工人员及其子女、新市民等人群服务的精细化传输。其次，将服务对象的实际需求作为项目设计的起点，公益创投能积极回应不同群体的不同需求。丰富多彩的社区生活以及多层次、多渠道的社区参与路径，提高了服务对象的生活满意度，增强了他们的社区归属感，有利于服务对象顺利融入当地社会。再次，项目中社区骨干的发掘与培养，志愿者团队的建立与增能等，均为公益创投项目落地区域积累了丰富的组织资源，有利于社区、学校、企业等发展自我造血式的服务模式。最后，作为承办主体与执行主体的社会组织，在项目执行过程中积累了丰富的服务能力和管理能力，为地方社会治理创新模式探索奠定了扎实的组织基础。

(二)存在问题

第一，间接节约型为主的前期需求评估方式影响服务的有效供给。项目开展前申报项目的服务团队确实开展了形式多样的前期需求调研，但很多调研是采取间接的方式来了解服务对象的需求，不免会影响项目目标与服务对象真实需求之间的匹配，从而造成项目实施过程中服务对象参与度不足、满意度较低等问题。究其原因，一方面与项目经费拨付方式有关。主办主体在合同签订、中期评估、末期评估三个节点上需向执行主体拨付相应比例的项目资金(50%、30%、20%)，(5)每届的拨付比例会有一定的变动，但拨付节点不发生变化。有关前期需求调研的相关支出需要社会组织先行垫付，一旦项目申请未获得资助，先行支出的调研费用也无法后续补进。为了降低项目申报的不确定性所带来的影响，很多社会组织采取间接、节约型的方式开展调研工作。另一方面，与项目负责人的服务意识有关。有些项目直接将相对成熟的服务活动移植到项目实施地或服务人群，前期需求调研也就被视为形式化的工作流程，形成经验为本，而非需求为本的服务供给。

第二，社会组织人员与服务对象的稳定性影响项目的顺利推进。社会组织内部人员的高流动性是本行业的普遍现象。在公益创投中期评估时，有时会出现项目汇报人员刚接手项目而对项目设计、目标设定不了解、不认可的情况。为期1～2年的公益创投项目，项目负责人与核心工作人员的流动必然会打乱项目原有的计划。同样，流动人口本身的流动性加大了服务对象参与的不稳定性所带来的项目风险。“老漂族”在不同城市子女家轮流居住养老，外来务工人员子女寒暑假返乡等现象，都给服务团队带来不同程度的困扰。

第三，社会组织的内部综合能力与外部支持力量对项目成效有着重要影响。作为承办主体的社会组织，需要发挥支持型社会组织的功能。然而，现有的承办主体人员梯队年轻化趋势明显，还没有丰富的知识、经验与资源，本身需要更多的资源与支持。此外，作为执行主体的社会组织人员应具备社工的核心能力，包括文本撰写能力、服务能力、综合管理能力与职业价值能力[11]。当前社会工作人员主要由两部分组成：一类是未经专业训练的草根工作者，多年的工作经历使他们具有丰富的人际沟通、资源挖掘、活动筹备等方面的经验，但是缺乏系统知识；另一类是经过专业训练、拥有系统理论知识的高校毕业生，但是知识的碎片化与经验的缺乏影响他们的服务水平。

(三)对策建议

社会管理实践为社会组织的成长提供了社会空间，反过来，社会组织的成长又推动了社会管理的有效开展[12]。政府主导型的公益创投也应是一项合作共赢的公共服务事业，需要考虑主办主体、承办主体与执行主体之间的相互配合。

第一，作为主办主体的政府部门需要给予社会组织更多的延续性支持，完善退出机制。如前所述，昆山市公益创投采用定向式服务目标，而间接节约型的前期需求评估势必会影响这些目标的最终实现。主办主体应结合实际情况，合理调整资金拨付比例，重视对社会组织前期需求调研投入的支持，减轻组织负担。同时，定向与深耕相结合，鼓励并引导执行主体对特定人群与领域进行持续性服务。结合地方发展需求，支持社会组织规模化发展的同时，重视其类型化发展，明确服务领域与人群，在相对稳定的服务实施区域内参与公益创投。协助社会组织与项目实施地区的各方力量建立关系，完善现有的退出机制，使其更有利于社会组织长远发展。

第二，作为承办主体的支持型社会组织，在项目周期内需提供陪伴式支持与多维度监管。身份的特殊性，决定了承办主体需要兼顾主办主体与执行主体的需求。一方面要不断提升自身的组织培育能力，在项目进行过程中及时回应执行主体的需求，推动社会组织规范化发展。将组织的现实困境与诉求及时反馈给主办主体，以求得到合理解决，实现良性沟通互动。另一方面，开发并运用更加科学、前沿的评估工具与方法，确保对精细化的服务项目进行全程高质量监管跟进。建立地方社会组织成长型数据库，协助主办主体与执行主体了解地方社会组织的发展变化。为政府部门合理制定或调整支持政策提供信息参照，为服务型社会组织的创新发展提供方向指引。

第三，作为执行主体的服务型社会组织，需改变认识，提升专业能力，努力将服务项目融入组织的战略性发展规划中。项目团队成员应清楚地认识到项目不等同于活动，需要有既定目标，有人力、物力、财力的统筹投入，有团队的合作、资源的支持等。项目设计中，重视前期需求调研的同时，进一步提高需求、项目目标、成功指标、评估依据之间的逻辑关系。积极参与承办主体所开展的各类支持性服务活动，并及时反馈项目执行过程中的困难与需求，发掘多层次的外部力量支持项目。认清公益创投项目对组织自身发展的长远意义，提高自我评估能力，实现项目后期评估与组织的战略性发展的有机结合。