河南省“绿水青山”区域旅游生态补偿机制研究

王 冉

(信阳学院 商学院，河南 信阳 464000)

中共十八大报告创造性地提出了“五位一体”总体布局，生态文明建设是基础，把生态文明建设提到了前所未有的高度。习近平总书记多次提到“绿水青山就是金山银山”，并将其写入十九大报告，提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的新要求。2018年10月，国务院正式批准《淮河生态经济带发展规划》，并提出合理打造流域生态文明建设示范带、生态廊道以及绿色生态发展示范区，信阳作为五大中心城市之一，其生态旅游发展上升至国家战略层面。[1]2019年5月，河南省人民政府办公厅出台《河南省贯彻落实淮河生态经济带发展规划实施方案》，明确了以信阳市为中心城市的生态经济发展具体方案。

旅游生态补偿能够有效缓解经济发展与生态环境保护之间的对立, 有效减缓甚至避免由于开展旅游活动和旅游产业市场化对生态环境造成的影响和破坏，做到“既要绿水青山，也要金山银山”。旅游生态补偿理论早在20世纪90年代就由西方学者提出，应用于Bonaire海洋公园的旅游者生态服务费的支付意愿(WTP)调查中。随后，西方提出了环境/生态服务付费(payment for environmental/ecological services, PES)或环境/生态服务补偿(compensation for environmental/ecological services, CES)等相关概念，其目的都是调节生态旅游活动中相关者的利益，实现生态环境可持续发展的目的。[2]国内学者近年来分别对国家公园、森林公园、自然保护区等研究区域展开实证分析，构建出合理旅游生态补偿机制，提出参与式生态补偿、造血式补偿、反哺式补偿等多种补偿机制，为实践活动提供有效的指导。

一、南湾湖风景区旅游发展概况

南湾湖素有“中原第一湖”之美称，坐落于信阳西南，总面积720平方公里，其中景区水域面积75平方公里。南湾湖拥有形态各异的61个岛屿，当前开发较为成熟的景点包括南湾湖大坝、猴岛、茶岛、鸟岛、花鲢岛等。景区森林植被覆盖率高达89%，空气负氧离子含量高，看秀山、听瀑水、品毛尖、食南湾鱼，已经成为吸引游客的特色亮点。南湾湖风景区凭借其山清水秀、宜人风光荣获国家AAAA级景区、国家森林公园等多项荣誉。国家和地方政府层面都出台相关政策，对南湾湖生态旅游发展提供良好机遇。如《大别山革命老区振兴发展规划》 《淮河生态经济带发展规划》等国家级战略，以及《信阳市旅游业转型升级三年行动方案(2018—2020年)》 《信阳市关于培育茶文化旅游精品线路实施茶旅融合发展的工作方案》等地方性政府政策文件，都给南湾湖风景区旅游发展带来政策指导，以及“真金白银”的财政支持。

在良好的政策指导和丰富的生态旅游资源优势下，南湾湖风景区的旅游业得到大幅度提升。以2018年为例，南湾湖风景区共接待游客40万人次，比上年增长29%，旅游总收入增长15.6%。同时，南湾湖借助信阳茶文化节、“首届全球文旅创作者大会”、国际马拉松比赛等一系列节事活动，着力发展水产业文化旅游、开元文化旅游等活动项目。仅2019年“五一”期间，南湾湖风景区的入园游客就达到5.65万人次, 同比增长39.5%。南湾湖风景区的生态旅游正呈现蓬勃发展的势头。

二、 南湾湖风景区旅游生态补偿机制的构建

本研究在对风景区展开区域研究的基础上，构建景区旅游生态补偿机制，重点从旅游生态补偿的主体和客体、旅游生态补偿策略和旅游生态补偿模式这三个方面展开。

(一)旅游生态补偿主体和客体

生态补偿机制遵循“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，明确利益相关者的利益关系是生态补偿的前提。该原则能有效确保为生态环境保护而牺牲自身经济利益或者其他利益的个人或组织得到补偿，而因生态资源开发获益群体支付相应生态价值使用费。利益相关者的研究范式是针对整个生态旅游系统而言，追求生态系统的整体利益，而不仅仅是某些个体的利益。除了直接利益相关者外，还应该全面考虑间接利益相关者以及潜在利益相关者，进一步明确利益“受损者”和利益“受益者”，以划分出旅游生态补偿的主体和客体。

1.旅游生态补偿主体

旅游生态补偿主体的界定即要解决“谁补偿”的问题，这个补偿主体就是旅游开发过程中的“受益者”。旅游生态补偿主体主要由以下四个部分构成。

一是旅游所在地政府组织。一方面，根据我国《宪法》和《物权法》的规定，自然资源属于国家所有。旅游活动的开展离不开自然资源，地方政府作为当地自然资源的管理者，是当地人民的代表，景区旅游活动的蓬勃发展有利于地方经济的繁荣，促进就业和区域稳定，地方政府可以从中受益； 另一方面，若地方政府不能合理进行旅游决策，不恰当的旅游开发方式和粗放的经营模式也会给旅游目的地带来生态环境的不可逆转破坏。因此，地方政府是旅游生态补偿的主体。

南湾湖风景区由于历史原因，其分属于信阳市浉河区的水利、林业、交通等部门。这种分散、多头管理的体制严重制约了景区资源的有效整合和优化配置，不利于景区生态资源的保护和开发利用，也束缚了区域旅游经济的发展。至2003年成立南湾湖风景区管理委员会，统一负责景区的规划、建设和旅游资源开发，才改变了以前的格局，逐步实现资源的有效整合和优化配置。[3]南湾湖风景区管理委员会作为景区的开发者、管理者，属于旅游生态补偿的主体。

二是旅游企业。随着市场机制的引入，很多景区经营呈现多种形式，除了地方政府，旅游企业也开始参与旅游资源的开发与经营。多样化开发方式可以有效利用旅游企业丰富的资金优势，景区景点开发经营的先进经验和模式，成熟的市场运作以及充沛的人力资源优势等，并且可以解决地方政府资金不足、经营经验欠缺等问题。但是，由于企业具有逐利性本质，为防止企业为了追求利润而牺牲生态环境资源带来的不良影响，就需要正确引导、加强监管，这样企业才能以对生态环境友好的方式开发旅游，承担起相应的旅游生态补偿责任。

南湾湖风景区管理委员会以《淮河生态经济带发展规划》 《大别山革命老区振兴发展规划》《信阳两湖区域发展战略规划》等规划为基础，结合南湾功能定位和主导产业，加大企业招商引资力度，仅2018年就签约8个大项目。其中总投资100亿元的开元旅业集团的开元文化旅游度假综合项目、锦鸿置业和绿城集团共同打造的集商业休闲和人居环境为一体的 “桃李春风”项目、南湾水产业文化旅游项目等均已开工建设。与此同时，融创影视基地、华侨城欢乐谷等多个项目在积极商谈中。旅游企业的参与为南湾湖风景区带来了活力，企业和政府均为旅游活动开发的受益者，需要作为旅游生态补偿主体承担起相应的补偿义务。

三是旅游者。旅游业并非传统印象中的“无烟产业”，对自然资源环境依赖性较强，旅游开发过程中的建筑占地、能源消耗、废水废气排放等，都会影响甚至破坏自然环境。旅游业进行资源整合和新业态培育，结合区域旅游十四要素(“吃、住、行、游、购、娱、厕”七个旅游基本要素和“文、商、养、学、闲、情、奇”七个旅游发展要素)，为旅游者提供了观赏、游览、学习、养生等游憩空间，给旅游者带来物质和精神的双重愉悦，旅游者作为旅游活动的受益者，理应是旅游生态补偿的主体。

南湾湖生态旅游资源丰富，生态旅游需求呈现连年增长的趋势，较高的游客接待人数提供了旅游者补偿主体的基数保障。

四是环境保护非政府组织及其他。现阶段，政府是绝大多数旅游生态补偿的主要承担者，其补偿方式主要依靠财政转移支付，补偿额度有限。环境保护非政府组织(Non-Governmental Organizations, NGO)早在1865年就出现在英国，随后德国、日本等国家都先后意识到，环境保护不能完全依赖政府，需要民间环保组织的力量。作为政府补偿体系的补充，环境保护非政府组织有着独特的优势。首先，环境保护非政府组织的公益性特质使其能够较为客观地向外界传递环保信息，宣传引导优势较强； 其次，环境保护非政府组织吸引一批从事专门环境研究的专家和学者，可以运用科学的方法和手段进行研究，其研究成果既能够有效解决当前面临的环境问题，又能够为政府决策提供依据。当前已有很多环保组织。世界性组织，如世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)、世界自然基金会(World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund，WWF)、大自然保护协会(The Nature Conservancy，TNC)等。在我国有中华环保基金会、中国绿化基金会、绿色家园志愿者、中国环保产业学会等非政府组织。环境保护非政府组织是对旅游生态补偿体系的进一步完善。

2.旅游生态补偿客体

旅游生态补偿客体要解决“补偿谁”的问题，即识别在旅游开发过程中的“受损者”。现有研究中主要将受偿对象分为两类： 对自然生态环境的补偿、对人的补偿。

(1)自然生态环境。各种自然资源和人文景观资源是旅游业发展的前提，旅游资源开发不可避免要对自然环境产生影响。一方面，旅游者在旅游景区的活动对自然生态环境产生影响，而且有可能破坏生物景观依存的环境、损坏文化遗迹甚至破害生态系统的平衡。另一方面，旅游企业如酒店、餐馆等对生境的影响，甚至部分旅游企业环保意识不强，一味追求经济效益而置环境于不顾，对自然生境造成污染。当前南湾湖是信阳市中心城区唯一的饮用水水源地，其水源保护事关重大。但部分旅游企业仍为了一己私利擅自将生活污水和生活垃圾排入水库，造成生境污染。仅2018年开展南湾湖饮用水水源地专项整治行动以来，就查处了谭家河乡境内南湾水库上游农家乐地锅饭24家，临近水域的老张、茶乡、滨湖轩的地锅饭3家。[4]除了旅游餐饮，还有部分游客在饮用水源一级保护区内游泳、钓鱼以及旅游航运的污染等一系列问题亟待加强整治。

(2)利益受损者。随着旅游活动的展开，社区居民的生活质量不可避免地会受到种种负面影响，如人流量大造成的交通拥堵、物价水平提高、卫生环境受到影响等。部分学者基于相对剥夺感、主观幸福感、生活满意度等印证了旅游发展对社区居民的影响。[5]作为旅游开发中利益受损方，社区居民是生态补偿中的受偿方，应当以合理的方式得到补偿。

(二)旅游生态补偿策略

我国传统生态补偿实践主要依赖政府财政转移支付式的“输血式”补偿，补偿资金有限。以云南省玉龙县为例，每年2590万元的政府财政拨付的生态效益补偿金若平均分给社区居民，每户每年也仅能均摊到136元的补偿金。[6]单一的补偿方式和微薄的补偿金额不足以调动社区居民对生态环境保护的积极性，甚至有人为了弥补自己因生态环境保护而造成的损失，做出破坏生境的举动。因此，应积极探索补偿策略，调动利益相关者的参与积极性，将传统“输血式”补偿向“造血式”补偿转变。

1.实施旅游反哺策略

旅游反哺机制即以旅游收益对旅游环境进行回馈，旨在实现旅游资源的永续利用，做到“从旅游中来，到旅游中去”。以云南普达措国家公园为例，为了妥善处理国家公园建设与社区发展的关系，迪庆州特别出台《普达措国家公园旅游反哺社区发展实施方案》，建立了社区生态补偿机制，从经营公司的旅游收入中拨出专项资金用于公园社区的直接经济补偿。社区居民切实从国家公园的建设中享受到实惠，积极主动参与到森林防火、巡护监测等工作中。

从2018年信阳南湾湖风景区预算支出报告中，未看到直接用于生态环境保护和修复的支出项，对社区居民的补偿费用仅占总预算的12%(其中214.3万元用于社会保障和就业、27.5万元用于对个人和家庭的补助支出)。信阳南湾湖风景区可借鉴普达措国家公园成功的旅游反哺经验，制订符合景区实际情况的反哺实施方案。信阳南湾湖风景区应成立旅游生态补偿反哺专项基金，基金来源包括财政预算、生态补偿扶持资金、景区门票收入、旅游企业资源占用费、其他机构捐赠等。此外，2018年1月1日起正式由国家征收的环境税也可以作为旅游生态补偿反哺专项基金的补充。反哺专项基金主要用于直接对社区居民的现金补偿、社区基础设施建设、社区居民就业以及对景区管理部门的反哺。旅游反哺专项基金应设立专门管理机构，负责基金的征收、管理及绩效评估等相关工作。

2.参与式补偿策略

生态旅游活动的开展侧重于对自然资源的保护和开发，原社区居民不得已迁出原居住地，或者放弃原有的生活生产方式，做出了巨大牺牲，是生态补偿客体中的重要环节，理应就其丧失的机会成本获得相应补偿。但是现有的生态补偿主要是依靠政府和旅游企业，补偿方式主要是政府财政转移支付和货币补偿。这种补偿方式一方面均摊到每位居民的补偿金额低，补偿效果不明显； 另一方面，无法实现对社区居民永续的生存保障。因此，补偿方式在原先的货币补偿的基础上，可采用参与式补偿形式。

首先，为保障原社区居民的生活标准不降低，在金钱补偿之外，还应该根据社区居民的受影响程度为居民安置住房。当前，信阳两湖区域发展战略规划正在紧锣密鼓筹备中，计划将“两湖区域”发展成为康养和文旅产业集中区。其中 “两湖”之一的出山店水库的修建涉及的移民搬迁工作极为艰巨。移民搬迁除了现金补偿、资金奖励等形式，还有政府安置住房以保障民生。

其次，鼓励居民参与茶文化产业。信阳是“中国毛尖之都”，应鼓励当地社区居民积极参与发展传统茶产业，并进一步调整产业结构、拉长产业链条，从传统的茶叶种植和采茶活动，到现在的绿茶、“信阳红”红茶、黑茶、花茶等多种品类共存，并开发茶饮料、茶食品、茶器具等多种产业。同时，借助茶产业带动茶文化休闲旅游行业的发展，开展茶文化体验之旅、国际山地徒步大会、马拉松大赛等活动。凭借信阳茶文化节的盛事，推动茶产业的综合新型结构升级和发展，让更多移民参与到产业发展中去。

再次，鼓励居民参与到旅游经营活动中去。旅游活动涉及食、住、行、游、购、娱等众多产业，属于人力资源密集型产业，可促进就业，稳定地方经济。生态旅游活动的开展可提供大量就业岗位，可补偿因生态环境保护和旅游开发影响原社区居民生活方式而产生的损失。经过适当培训，可让社区居民从事导游服务、轮渡服务、接待服务等直接旅游服务活动。此外，还可借鉴厦门岛黄厝村的生态旅游股份合作制经营方式，让社区居民成为生态旅游开发的股东和劳动者，社区居民与旅游企业开发者共同经营，发挥其主人翁意识，在旅游生态补偿中变被动为主动，使社区居民真正能从生态环境保护和旅游开发活动中受益，实现生态资源的高效利用，从而避免因补偿力度不足而出现的抵触情绪。

(三)旅游生态补偿模式

近年来关于生态补偿的标准和模式，不同学者从不同角度展开了相关研究，基于技术标准的补偿主要有支付意愿调查(willingness to pay, WTP)、生态服务价值、生态足迹、边际机会成本等，但是这些方法尚未被广泛应用于现实中。以生态服务价值方法为例，其结果需要经过大量的数据分析计算，但是较高的生态补偿计算金额在实际补偿过程中又难以被接受。同时，现实生态补偿还需考虑补偿主体、补偿客体等利益相关者的自身特点和博弈关系、可操作性等，仅简单地通过技术方法计算得到的补偿数据难以广泛采用。

因此国内外学者开始将研究侧重于生态补偿资金分配，而非补偿金额的计算上。例如，英国成立生态保护和补偿机构用于研究生态补偿的具体运作，美国成立森林驱动机构以推动生态补偿项目的进展。根据中国实际，国内学者主要将我国生态补偿分为政府补偿模式和市场补偿模式两种类型，并提出“分级、分区、分类”的高效补偿策略。[7]

1.常见旅游生态补偿模式

目前中国常见的旅游生态补偿模式主要如下。

(1)政府补偿模式

典型的政府补偿模式主要有两种。第一，地方政府转移支付。政府在生态补偿中占主导地位，除了政策制定，主要依赖财政转移支付来解决生态环境的公共品属性造成的生态环境破坏。财政转移支付制度于1994年开始实行，自2007年开始，其中单列一项资金用于环境保护，且数额连年增加。政府转移支付资金来源广泛，如资源环境税收、专项交纳金等，具有强制性特点，有利于生态补偿有序实施。第二，国家项目补偿。生态补偿还可借助政府专项资金补贴，用于重要生态保护区的生态建设项目，如退耕还林还草项目、“三北”防护林工程等。以大别山区生态补偿项目为例，2016年河南省政府借助此补偿项目向大别山革命老区中桐柏县等7县(市、区)重点生态功能区转移支付3亿元，用于桐柏-大别山生态功能区、沿淮生态保育带实施生态保护和修复； 2019年仅六安市就获得1.6亿元安徽省政府生态补偿金用于大别山区水环境保护工作。

(2)市场补偿模式

市场补偿模式是借助市场的灵活性和高效性，将生态服务供给和生态消费购买形成市场交易，当前主要有两种模式，即生态购买模式和产品认证模式。在生态补偿中运用市场力量，当前已有很多探索和实践。例如碳排放交易权在2017年就由交易试点走向全国，交易体系从化工、建材、钢铁、电力、航空等行业走向全社会。在长江上游洒渔河流域生态补偿示范项目中，区域政府向亚洲开发银行贷款1亿美元用于解决洒渔河流域的生态保护项目建设资金问题，并获得技术援助。大别山区水环境生态补偿项目虽然是以政府为主导，但是积极鼓励企业投资类、政府和社会资本合作类项目的融入。这些实践都是对推动建立市场化、多元化生态补偿机制的有益尝试。国家发改委、财政部等九部委提出至2020年初步形成“受益者付费、保护者合理补偿”市场化政策，到2022年生态保护补偿市场体系进一步完善的要求。

2.南湾湖风景区的补偿模式构建

根据以上研究，结合南湾湖风景区的实际情况，形成“以政府政策支持引导为主，多元化补偿主体并存”的旅游生态补偿模式(见图1)。

首先，政府政策主导。作为市委、市政府派出机构，南湾湖风景区管理委员会主要负责南湾湖的总体规划和开发，在当前旅游生态补偿的市场机制不成熟的时刻发挥其外部引领、制约和监督作用。政府的旅游生态补偿功能主要体现在政策指导、政府财政转移支付以及项目支持等方面。例如，国家环境保护总局早在2007年就发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，并在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点领域构建生态补偿标准体系，推动相关生态补偿政策法规的制定和完善，为全面建立生态补偿机制奠定基础。此后又相继出台《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等，国家生态补偿发展路线图已基本明确。在国家的政策引导下，各地积极响应号召，河南省印发《河南省人民政府办公厅关于印发河南省城市环境空气质量生态补偿暂行办法和河南省水环境质量生态补偿暂行办法的通知》(豫政办〔2017〕74号)，并严格落实按月实施生态补偿并予以公布。以河南省2018年10月份生态补偿情况为例，就城市环境空气质量生态补偿情况而言，信阳市得到的生态补偿金数额为508万元，居全省第一。项目支持则是在政府机构的政策、财政等有效引导下和企业展开合作，借助企业灵活的资金资源、技术优势等对南湾湖旅游开发和生态环境保护给予补偿。比如前文提到的南湾湖风景区管理委员会与开元旅业集团、绿城集团等成立的开元文化旅游度假综合项目、“桃李春风”项目、南湾水产业文化旅游项目等都是如此。

图1 南湾湖风景区旅游生态补偿模式

其次，市场补偿机制。市场补偿机制具有灵活、高效、资金丰富等诸多优势，是对政府补偿的补充。国外市场化运作的生态补偿主要包括直接购买或补偿、水费附加、兴建替代工程或采用替代方案等。[8]根据南湾水库管理局相关数据，南湾湖灌区年均发电量1500万千瓦时，水库年供水8000万立方米，养殖水面7万亩，年捕捞鲜鱼75万公斤。南湾湖可以利用水费、电费附加的方式从水电户筹集资金，用于南湾湖的生态补偿。此外，北湖、正在兴建中的出山店水库等水利工程可提供新的湿地，增加生态环境栖息地，对生态环境起到补偿作用。在南湾湖风景区附近正在兴起一批重点旅游项目，如南湾水产业文化旅游项目、开元文化旅游项目、“桃李春风”项目等，这些旅游企业在市场运营中应承担起相应生态补偿责任。

再次，多元化补偿主体并存。旅游生态补偿的主体正在渐进演变。当市场有效机制欠缺时，需要政府主导，采用财政转移支付、政策指导等手段进行生态补偿； 随着机制逐渐成熟和完善，补偿主体开始转向市场主导补偿以及后期的生态受益者自觉补偿。补偿主体也由单一的政府，向政府、旅游企业、旅游者、非营利组织并存转变。反哺式、参与式等多种补偿方式并存，用于对自然生态环境、利益受损方等多重客体的生态补偿。最终实现旅游生态补偿的造血式补偿，有利于生态环境的循环、永续发展。

三、旅游生态补偿机制的思考

本研究以信阳市南湾湖风景区为研究对象，构建了相应的旅游生态补偿机制，在明确旅游生态补偿的主体(旅游所在地政府组织、旅游企业、旅游者、环境保护非政府组织及其他)和补偿客体(自然生态环境和利益受损者)后，探索出适合南湾湖风景区的旅游反哺、参与式补偿等补偿策略，在此基础上形成“以政府政策支持引导为主，多元化补偿主体并存”的补偿模式。根据旅游生态补偿模式的研究，提出三点思考。

第一，政府监管、企业参与。在旅游生态补偿过程中，常见的政府补偿和市场补偿各有利弊： 政府有补偿意愿和补偿的宏观指导，但是存在着灵活性差、资金不足、技术不足等诸多问题，市场又因其逐利性本质而缺乏生态补偿的主动性。因此在实际操作中，需要政府和企业的通力合作、优势互补，构建合理的补偿机制。在旅游生态补偿早期阶段，以政府的财政转移支付为主； 在逐渐发展过程中，企业开始参与其中，逐渐发展为以政府的政策指导和监管为主，企业发挥积极作用。可借鉴当前政府与社会资本合作模式，政府和社会企业以特许协议为基础，形成合作伙伴关系，确保合作效果比预期单独行动更为有利。政府与社会企业建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体。政府主要通过旅游活动项目为旅游生态补偿提供政策支持和引导，确保项目良好的运行环境和秩序，起到引导和监管作用； 企业负责提供资本和项目运营、技术支持等，在政府政策引导下降低经营风险。最终结果是政府的财政负担减轻，社会企业的投资风险减小，达到“双赢”，有利于旅游生态补偿的可持续运作。

第二，旅游生态补偿主体逐步完善。在旅游生态补偿的成熟阶段，补偿主体逐渐由原先的政府或企业的单一主体向多元化主体转变，形成多元补偿主体并存的稳定态势。可借助政府、企业、游客、非营利组织等补偿主体优势互补，并借助多样化补偿方式和手段，形成综合、稳定的生态补偿格局。

第三，鼓励社区居民自觉主动参与。通常，在旅游生态补偿利益相关者中，社区居民是作为利益受损者的补偿客体一方。但是在具体补偿过程中，居民也可积极发挥其能动作用。在争取自身补偿权益时，社区居民可参与补偿谈判过程，为自身争取合理补偿金额、补偿方式，获得诸如住房、就业、参与旅游活动经营等多种形式的补偿。此外，社区居民还可发挥其主人翁意识，对旅游者的不文明行为进行有力监管，保护好生态环境； 对旅游企业是否履行其应尽的生态补偿责任实施监督，确保社区居民自身的利益以及生态系统的均衡发展。