党内监督问题研究述评

元晓晓

[摘  要]党的十八大以来，随着全面从严治党的力度不断加大，在党内监督方面党和国家实施许多富有成效的措施，取得了良好的社会效果，国内学界对此给予很大的关注。学者们从党内监督的理论基础出发，梳理中国共产党党内监督制度的历史沿革，总结党的十八大以来在党内监督方面取得的成就，并对完善党内监督制度面临的问题进行归纳，有利于进一步了解和研究党内监督相关问题。

[关键词]党内监督;理论基础;发展成就;路径优化

[中图分类号]D26  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）10-0037-06

中国共产党自成立以来一直重视党内监督制度建设，无论是在新民主主义革命时期，还是在社会主义建设时期，以及从改革开放至今，都留下了宝贵的经验和财富。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在完善党内监督体制机制、加强党内监督制度建设等方面进行探索和努力，在净化党的政治生态、规范党和国家的权力运行方面成效显著。总结党的十八大以来党内监督的经验，研究和解决目前党内监督的不足，对进一步完善党内监督制度，推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要意义。

一、逻辑维度：中国共产党党内监督思想的理论基础和历史回溯

“我们党是用革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，组织严密、纪律严明是党的优良传统和政治优势，也是我们的力量所在。”[1]9中国共产党党内监督制度，是继承马克思主义经典作家的党内监督思想，并结合中国国情进行实践探索形成的。

（一）理论逻辑：对马克思主义经典作家党内监督思想的总结与提炼

马克思恩格斯虽然没有系统提出党内监督的理论，但是在领导无产阶级开展工人运动的过程中，逐渐提出了一些关于党内监督的基本思想。而列宁在领导无产阶级革命和社會主义建设实践中进一步丰富共产党党内监督的思想，为无产阶级政党构建科学的党内监督制度奠定了原则基础，提供了实践方向。马克思主义经典作家党内监督思想至今仍具有现实意义和指导意义。

1.从多个角度对马克思恩格斯党内监督思想进行阐释。孟凡强、吴君认为，马克思恩格斯使共产主义政党的党内监督有了最初的制度框架，在《共产主义者同盟章程》中马克思指出，要建立民主选举制度，为自下而上的党内民主监督提供权力依托，并且马克思恩格斯在实践中不断完善党的代表大会制度，使党内最高监督形式制度化、经常化。[2]沈英认为，马克思恩格斯的党员地位平等、提倡批评和绝对自由地交换意见这两条原则，为发挥党内监督产生了积极的作用。[3]有些学者从权力监督角度总结马克思的党内监督思想，董世明认为，无产阶级政权是建立在公有制基础上的，人民作为国家的主人，让广大劳动群众参与国家和社会的管理，对公职人员行为进行有效监督和制约，可以保证权力的公共性。[4]邬思源认为，马克思恩格斯从社会决定国家的理论出发，完整地论证了社会制约、监督国家的必要性，这种必要性不仅是由国家的历史地位决定的，也是人类社会发展的必然。此外，在党内实行集体领导制，对党的最高领导实行监督实质上体现了民主集中制原则，使党内监督有了制度支持。[5]

2.对列宁党内监督思想的总结与提炼。十月革命胜利后，列宁领导无产阶级建立了世界上第一个社会主义国家，针对布尔什维克党以及特殊的国情，列宁在党内监督方面进行了有益探索，进一步丰富了马克思恩格斯的党内监督思想。国内学者主要从以下三个方面分析列宁党内监督思想。一是从加强党内监督的必要性来分析。布尔什维克党执政后，官僚主义开始滋生蔓延，党内出现了追求升官发财的腐败现象，加强党内监督是为了同官僚主义、升官发财等现象做斗争，防止党蜕化变质。[6]此外，出于对“斯大林同志当了总书记，掌握了无限的权力，他能不能永远十分谨慎地使用这一权力”[7]745的担心，列宁指出必须加强党内监督以防止党内权力高度集中，党的领导独断专行。[8]二是从实践探索来看，首先，建立独立、权威的党内专门监督机构——同中央委员会平行的监察委员会，监察委员会以自上而下垂直领导为原则，其重点在于加强对党的高层特别是政治局和总书记的监督。[6]其次，严明党的纪律，不仅要求完善党纪，而且对监督执纪的机构、权责进一步明晰，为维护党中央权威奠定基础[9]。最后，加大党的纪律的执行和落实，一方面要求党员提高纪律意识，自觉遵守纪律，维护党的权威。另一方面要求采取党内报告、倡导质询、舆论问责等方式对失职、渎职的党代表、领导干部、领导机关展开问责[10]。三是阐述列宁党内监督思想的当代价值与意义。列宁强调发展党内民主、建立党的监督和制约机制是克服权力过度集中的重要途径，为完善党内民主集中制提供理论上的指导。列宁党的纪律建设思想有利于我们进一步学习和掌握习近平总书记关于党内监督重要论述，对理解中国共产党党内监督体系建设具有思想启示作用。[11]

（二）历史逻辑：中国共产党党内监督的积极探索与实践

中国共产党自建党以来就十分重视党的监督作用的发挥，由于不同时期党的任务不同，在新民主主义革命、社会主义建设、改革开放时期的不同阶段党内监督的侧重点也不同。

国内学者认为毛泽东党内监督思想主要分为两个时期：新民主主义革命时期和中华人民共和国成立初期对党内监督的积极探索。在新民主主义革命时期，有学者认为，古田会议是中央苏区探索党内监督的一次重要会议，这次会议把对党员的思想政治教育上升到确保党的无产阶级先锋队性质的高度予以重视，确立了从思想上建党的原则。此外，中央苏区巡视制度的建立和执行不仅可以统一党的思想、加强各部门联系，也有利于党中央了解下情、适时纠偏、提高局部执政的科学性。[12]党的五大选举产生党的纪律检查机构——中央监察委员会，这使得党内监督更加规范，对争取全国革命的胜利发挥了重要作用。[13]中华人民共和国成立后，针对党内出现的官僚主义、享乐主义等不良倾向，一方面，将党内监督的方法以法规条文的形式写入党章，完善党内监督制约机制，提高全党特别是党的中央领导层对党内监督重要性的认识。通过在全党范围内开展整党整风运动，在党内形成良好的监督氛围，以达到肃清党内不良风气、克服官僚主义的目的。[14]另一方面，毛泽东要求通过发扬党内民主来实现党内监督，要求党内敢讲话，善于开展批评与自我批评，推翻家长一言堂[15]，较好发挥了党员的民主监督作用。

改革开放后，为适应中国特色社会主义建设的需要，在党内监督方面有了新的发展。国内学者认为，改革开放后党内监督主要集中在进一步强调民主监督、群众监督的重要性。加强党内监督是更好地坚持党的领导的重要保证，除发挥党员的监督作用外，也必须接受群众、民主党派以及无党派民主人士的监督。[16]例如，鉴于党内民主集中制长期存在忽视民主的问题，邓小平强调要注意民主与集中的辩证统一，“党是一个战斗的组织，没有集中统一的指挥，是不可能取得任何战斗胜利的，一切发展党内民主的措施都不是为了削弱党的必需的集中，而是为了给它以强大的生气勃勃的基础，这是我们大家都充分明了的。”[17]233-234邓小平关于在领导班子内部实行平行监督的构想是党内监督理论的创新，不仅加强了专门监督机关的作用，也使党内监督体制更加系统、完备和科学。邓小平指出：“我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题。上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。”[17]310江泽民在党的十六大后首次把询问和质询制度作为党内监督的一种新的制度，拓宽了党内监督的渠道，他提出：“要继续加强社会主义民主政治建设和法制建设，继续完善政务公开、厂务公开、村务公开、民主评议、质询听证等民主形式，使人民群众在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中发挥更加积极的作用，保证权力的正确行使。”[18]188胡锦涛首次把党务公开提上日程，强调“要坚持和完善各项公开办事制度，自觉接受群众对领导机关和领导干部工作的监督，不断提高为人民服务水平和质量”[19]160。

二、实践维度：党的十八大以来完善党内监督的成就与发展

党的十八大以来，党中央为进一步规范党内领导干部权力运行，加强对腐败分子的震慑作用，从完善党的法规体系、增强监督合力、完善党内监督运行机制、发挥巡视巡察制度利剑作用等方面强化新时代党内监督效力。

（一）制度层面：完善党的法规体系是推进党内监督法治化的首要前提

从必要性来看，完善党内法规体系是加强党的领导的应有之义，是防止党员干部腐化变质、巩固执政地位的迫切需要，是社会主义现代化建设的必然选择。建设法治中国、实现依法治国，必须不断完善党的法规体系来促进党内监督法治化，提升党依规治党的能力，提高党执纪的科学性。张荣臣从历史维度纵向梳理了建党以来中国共产党党内制度建设的成就与发展，提出党的法规制度是党进行革命、建设和改革开放的有力保障，我们更“要把制度建设摆在突出位置”，完善以党章为根本，以民主集中制为核心的党内法规制度体系，以务实管用的制度来管党治党。[20]刘舒从党的纪律功能上提出，党的纪律不仅有惩处功能，还在深化党内治理、调整党内关系、规范党员行为、净化党内政治生态等方面发挥重要作用，在党面临复杂挑战的今天，必须完善党的法规制度体系。[21]

从创新性来看，新时代党内监督着重发挥制度治党的作用。有学者认为，党的十八大以来，习近平总书记在总结过去经验的基础上，提出了“把权力关进笼子里”的新思想，这个新思想是对我们党多年来权力监督探索实践的生动总结，为新时期加强党内监督制度建设指明了方向。李晓杰认为，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》是全面从严治党的新利器，尊崇党章把理想信念放在了监督内容的首位，形成了一个从党的中央组织的监督、党委党组监督、党的纪律检查委员会的监督到党的基层组织和党员监督的比较完备的系统。[22]李斌雄从文本内容的角度总结了党内监督条例的创新，主要体现在两个方面：一是明确了党内监督的目的、原则、内容和对象，特别强调对党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部的监督。二是明确规定要建立健全党内监督体系，进一步把党内监督和党外监督结合起来。[23]

（二）体制机制层面：党内监督与党外监督相结合是增强监督合力的重要途径

1947年，毛泽东与黄炎培在延安就中国共产党如何跳出历史周期率进行探讨，指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率，这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[24]439党和国家的权力是人民赋予的，人民是历史的创造者和根本推动力量，党和国家使用手中的权力必须接受人民群众的监督。人民监督是党不断进行自我革命的强大动力，也是党长期执政的深厚基础。有学者从剖析党内监督体制的弱点出发，提出“体制内”监督容易形成利益共同体，从而降低监督的效能，紧靠内部监督不能满足现实需要。加之群众利益和权力腐败水火不容，因此群众对党和政府的监督最本能、最可靠。[25]

学界对于如何将党内监督与党外监督相结合，提出不少可操作性建议。首先就舆论监督而言，应结合时代发展特点，把“互联网+”与监督深度融合起来，将线上监督与线下监督相结合，实现监督全覆盖，但是舆论监督必须在法律允许范围内进行监督，坚持精确监督、科学监督、增强建设性监督的原则。[26]进一步完善党务公开机制，提高党组织重大决策、领导班子建设、干部选拔任用、干部廉洁自律等事项的公开性和透明度，真正让党组织和领导干部的活动置于广大党员和群众的监督之下。其次就群众监督而言，要充分调动广大人民群众监督公共权力的积极性，提高人民群众的公民意识，从而敢于以“主人”身份对“公仆”进行监督。党和政府要积极拓展人民群众参与党风廉政建设与反腐败斗争的渠道，积极主动邀请广大人民群众的代表就党风廉政建设和反腐败斗争问题进行研讨，以集思广益、汇集民智。[27]

（三）实践层面：发挥巡视工作在党内监督中的利剑作用

1.巡视工作遏制腐败的效力进一步強化。党的十八大后，党中央进一步修订完善巡视工作的法律法规，以法律法规的形式使巡视工作的具体内容固定，也使巡视工作更加规范化和透明化，并以前所未有的反腐力度，重视巡视工作的开展，使巡视发挥强大的震慑作用。此外，巡视工作采取自上而下的方式，有效解决了党内存在的“上级监督远，同级监督软，下级监督难”的问题。

2.党的十八大以来的巡视工作不断创新发展。一是在战略定位上明确巡视制度是党内监督的利器。巡视要发挥“反腐利剑”作用去遏制腐败的滋生和蔓延，发挥“党纪戒尺”作用，严查党的政治纪律和政治规矩的执行情况，明确巡视是党章赋予的职责，本质上是政治监督，是对被巡视党组织进行“政治体检”，突出政治巡视的作用。二是在具体实践上党中央实现对地方、部门、企事业单位巡视全覆盖，有力打击了某些党员领导干部的腐败问题。三是在方式方法上进行创新，实行巡视“三不固定”，进一步发挥巡视的监督作用。强化巡视监督责任，对应该发现问题没有及时汇报必须追究责任。此外，党的十八大以來，中央巡视工作领导小组不仅加强了中央对地方巡视工作的统一领导，而且保证了地方巡视的权威性，还有利于中央了解和掌握地方巡视的情况，并及时给予支持。

三、目标价值维度：立足实践不断完善党内监督体系

（一）目标价值：完善党内监督运行机制是防止腐败的客观要求

不少学者从权力异化角度分析健全党内权力运行制约和监督机制的必要性。有学者以“权力是必要的恶”为论点指出，如果权力缺乏制约和监督就会侵害人类自由、破坏社会秩序。[28]从权力本身特点来看，权力天然具有异化的倾向，“当权力出现非公共运用，损害了公共利益时，这就是权力变质、权力异化。”[29]权力异化主要表现为三个形态：权力商品化、权力资本化和权力市场化。如果不遏制权力异化，那么权力“寻租”的空间也就会越大。[30]有学者从腐败滋生的必要条件来分析，腐败产生必须满足私欲、权力和机会三个要件，当权力与人的私欲心理相结合的时候，就开始隐含权力腐败的可能性，而人类历史上任何政权的腐败都是以权力为核心而展开的，因此遏制腐败必须制约和监督权力。[31]

从现实需要来看，完善党内监督运行机制可引导党员干部坚守共产党人的价值标准，让依法行使权力成为工作习惯、自觉接受监督成为政治常态、为民服务成为文化思维，这是发展社会主义民主政治的必然要求，是构建不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的目标追求的体现。党的纪律检查领导体制演变与党的中心任务变化紧密相关，也就决定了党的纪律检查领导体制的设计、运行和变革。建党至今，党的纪律检查领导体制经历了从平行领导体制到单一领导体制，再到双重领导体制的发展历程，而这些改革就在于平衡党委统一领导与纪委专业监督双重目标，合理界定决策权、执行权与监督权之间的权力边界。

（二）问题导向：中国共产党党内监督制度面临的挑战

1.党内监督制度体系还需进一步完善。党内监督法律法规衔接性和配套性不足。目前，对不遵守党纪和违反党章的行为没有实体性和程序性的规定，单靠日常对照党章自我检视监督效力明显不足，使得其对党员的监督不同程度弱化和虚化。[32]此外，目前我们还存在纪法衔接不畅的问题，2018年3月，《中华人民共和国监察法》颁布实施，规定国家监委与纪委合署办公，实行一套机构、两个机关名称。但是无论是现有的相关党内法规还是《中华人民共和国监察法》，均没有对国家监委与纪委合署办公的情况进行规范，彼此之间还存在不协调现象，在实际操作过程中可能会导致办案效率降低。

2.党内监督的主体作用不强。一是党内监督主体对监督和被监督认识不足，党员干部没有意识到监督是为了进一步规范权力的运用，反而把监督看成是“挑刺”“找茬”，既不主动监督别人，也不乐意接受别人监督。普通党员既是党内监督的主体，也是党内监督的客体，但是在实际工作中监督意识淡薄，存在“畏难”情绪，没有发挥出普通党员的监督作用。二是党委落实主体责任不强，党章规定“凡是重大决策要经过集体协商”，其目的是为了提高决策的科学性，但是一些党员领导干部往往打着集体决策的幌子逃避自身责任，而在现实的问责情形中，也很少出现某一党组织或党组织领导班子被集体问责的情况。[33]

3.对“一把手”监督难的问题尚未解决。从政治学角度来分析，权力与责任应该是相对应的，有多大权力就应负有多大责任，但是当前“一把手”掌握权力较多，担当的责任较少。一是一些重大事项决策失误、失职渎职，很难对“一把手”追究责任。即使追责，“一把手”也很少受处分或者处分很轻，没有形成强有力的震慑。正是有权无责的不对等情况，使部分“一把手”在用权过程中有恃无恐。[34]二是权力界限模糊，给监督“一把手”带来了很大困难，虽然相关法律法规对公职人员的权力做出了规定，但这些规定都是原则性的，在实际运用过程中常出现县委党内决策权、执行权和监督权等权力集于县委书记一人的现象[35]。此外，虽然党内监督有党员监督、组织监督、机构监督、党内制度监督、党纪监督等形式，但是在现实生活中主要以纪委的专职监督和党员群众的举报监督为主，党内监督的主体格局比较单一，而党员群众的监督效力较低，常常发挥不了应有的作用，党内监督整体上没有形成监督合力，导致监督的范围、力度都大打折扣，监督效果也不尽人意。三是“一把手”八小时以外监督困难，工作之外的生活不仅是腐败频发区，更是监督的薄弱环节，由于党内监督约束机制和条款不够细化，仍有腐败问题发生。[36]

（三）路径优化：从实际问题出发完善党内监督制度

1.规范“一把手”权力运行体制机制。一是要科学配置权力，坚持权责对等原则，建立科学的领导班子权力分配制度，并明确“一把手”权力界限，防止出现绝对权力的现象。对重大决策失误，要从单纯问责政府转向“党政同责”，建立“一把手”重大决策失误、用人失察失误的党内“问责制”，对重大决策失误实行“终身问责”。二是要在坚持民主集中制原则基础上认真开好党的民主生活会，在党员的批评与自我批评中强化自我监督的效力。加大党内问责的力度，对违纪行为始终保持高压态势，情节严重的，不仅要追究当事人、更要追究主要责任人的责任，增强监督制度的威慑力。三是要将党内监督与党外监督相结合，在党内逐步探索建立党内公开监督、公开批评、公开质询以及对“一把手”弹劾罢免等制度，建立党内重大问题听证制度、党组织定期听取党员意见制度。党外除充分发挥人大对政府及其组成部门“一把手”的监督职能外，凡涉及群众利益的重大决策，引入和推行民调、民投、质询等制度，防范“一把手”权力失控。四是要进一步完善党务公开机制，以加强对“一把手”权力的监督制约为核心，建立健全各级党政“一把手”职责、权限和权力运行程序、结果等情况公开机制，接受社会公众的监督。

2.不断提高党员监督意识，切实履行监督职责。一是培养普通党员主动监督的意识，加强党员的党内监督理论教育以及党规、党法特别是党内监督法规制度的教育，提高党员主动监督积极性，解决党员“不愿监督”“不会监督”的问题。二是通过党性锻炼、学习培训、廉政文化建设等方式加强对“一把手”权力畏惧意识的教育，筑牢党政干部“不愿腐”“不想腐”的安全思想防线。三是所有党员要强化制度意识，提高自身遵守制度、执行制度的意识和能力，规范使用手中的权力，提高自身拒腐防变的能力。

3.构建科学有效、结构严密、功能完备的黨内监督制度体系。一是要在中国特色社会主义进入新时代的这个大背景下不断调整、完善党内监督制度，对已有党规党纪及时修订和完善，并结合党内监督建设的新要求，尽快出台党内监督制度的相关配套规定。进一步完善民主集中制制度，健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度等等。二是要以党章党纪为核心，促进相关管理条例内容之间的衔接，对党内监督的方式、方法、目标、流程进一步细化，加大对违纪违规、损害党的形象行为的惩处力度，尤其是要注重党纪国法的衔接，在纪检监察的案件审理办结工作上进一步细化，从整体上促进党纪党规与各项法律法规的相互衔接，避免出现法律的“真空地带”。

四、研究述评与展望

加强党内监督是中国共产党的政治优势，也是国内学者的热议话题。2012年至今，中国知网收录以“党内监督”为主题的文章就有2510余篇，这些文章对建党以来党内监督理论发展与实践进行了研究和梳理，对我们进一步了解党内监督的历史嬗变、现实意义、实践探索有所裨益。但是，在研究上仍存在不足。一方面，目前，关于党内监督研究的文章创新性不足，多是从宏观视野上把握，并且“跟风”研究、政策性解读文章较多，关于党内监督的实证研究较少，而实证研究和比较研究可以帮助我们发现党内监督中的实际问题，并进一步完善相关制度和法律法规，但是中国知网收录的关于基层腐败、纪检监察合署办公问题的文章较少，尚未得到学界的重视。另一方面，学界研究方法单一，缺乏国际视野。虽然研究党内监督问题要立足我国国情，从党的历史使命和现实问题出发，但是吸收借鉴国外政党党内监督的经验对我们完善党内监督有所帮助，而目前国内学者对国外政党党内监督研究较少，只有少量关于越南共产党党内监督问题的研究，其他大多是侧重列宁党内监督思想、苏共执政的经验教训的反思，而对其他国家、其他政党的研究较少。对此问题缺乏国际视野并不利于中国学术与国际学术的研究接轨，增加中国学术话语权。此外，研究机构和作者缺少合作，党内监督研究涉及历史、法律、政治、党建等众多学科，加强学科间和研究团队之间的交流与合作有利于进一步规范和推进党内监督的研究。而目前国内学者由于学术旨趣和兴趣的不同，所以对该问题研究的侧重点不同，法学界学者把目光聚焦在监察体制中具体法律法规的修改，政治学则从宏观角度出发指出新时代党内监督的必要性，虽然在各自领域研究颇丰，但是研究范式单一，缺乏整体性。鉴于此，未来党内监督的研究要突出问题导向，从以下几个方面进一步强化。

从研究内容上加强党内监督具体问题和细节问题的实证研究。党的十八大以来，党内监督体制机制有了新的变化和发展，纪委和监委“合署办公”、派驻监督、“一把手”监督难、派驻监督体制机制的完善、监督执纪四种形态的运用等问题，都是在实际工作过程中会遇到的问题，因此需要学者把研究视野下沉到基层，在充分调研后针对现实生活中暴露的问题提出建设性的改进意见，只有对症下药才能不断完善党内监督制度，使党内监督制度落到实处，保证党政领导干部的纯洁性，加强对党内腐败问题的惩治。

从研究方法上要拓宽研究视野，加强合作与交流。一是要拓宽研究视野，吸收借鉴国外政党党内监督的有益经验，研究视角不仅局限于社会主义国家，发达国家执政党的党内监督、廉政建设的经验对我们在党内监督制度设计以及细节问题处理上有重要参考价值。因此，未来学者可立足本国国情，扩宽研究视野，不断完善中国共产党党内监督制度，构建“不敢腐、不想腐、不能腐”的体制机制。二是要加强学科和研究团队之间的合作与交流，国内学者可实现资料共享、取长补短，尤其是跨学科间的合作，可以丰富学者和研究团队的知识体系，打破既有的研究范式，开拓思路，使党内监督的研究更加全面系统。

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