网格化党建：社会功能、实践模式与优化之道

张鸣春

[摘  要]网格化党建具有鲜明的实践特色和重要的社会功能，是党建引领基层社会治理的体现。在对浙江省舟山市党建引领社区网格化管理的社会治理实践进行梳理的基础上，进一步探寻优化网格化党建的路径选择，以期在“党建+网格”的组织框架下形成强大的服务与治理合力，推进基层治理资源的整合，提升治理效能。

[关键词]网格化党建;党建引领;社会治理;治理效能

[中图分类号]D267.6  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）10-0031-06

近年来，在“基层党建+社会治理”的实践探索中，推进党建引领社区网格化管理，落实党员网格责任制，既有利于激发党员参与社会治理的积极性，又有利于基层党组织在社会治理中发挥引领带动作用。

一、研究背景与理论基础

“网格化”是构建基层社会治理新格局的有效探索，已经成为全国各地基层社会治理的重要模式。2003年上海市在全国范围内率先探索实施城市网格化管理，2004年北京市东城区在城市社会治理实践中也运用了网格化管理。由于上海市、北京市在城市社会治理中实施网格化管理成效显著，网格化管理在全国范围内得到逐步推广。不少地方在进行网格化的社会治理实践中，将城乡社区都划分了网格，落实专兼职网格员进行动态巡查和上报处置机制。党的十八届三中全会提出，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。党的十九届四中全会再次提出，在构建基层社会治理新格局中要“推行网格化管理和服务”[1]，由此，“网格化管理”成为推进社会治理体系与治理能力现代化的重要探索。网格化社会治理需要注重以党建引领提升网格化社会治理领导力、以组织体系建设提升网格化社会治理执行力[2]。同时，在党建引领基层社会治理的大背景下，通过党建网格化实现区域主体合作共治，是基层党组织建设面临的一项重大任务。将网格内的各级党组织及党员纳入网格化党建的框架下，使基层党组织建设摆脱了“单向”“封闭”格局的束缚，实现基层党组织与社区各类主体的资源整合，从而形成自上而下和自下而上的双向交流互动、开放兼容的党建新格局。

随着网格化管理实践由地方经验面向全国推广，一些敏锐的学者认识到网格化这一新型社会治理方式的作用，于是提出了“基层党建网格化”这一命题，开始对网格化党建进行深入的理论研究，希冀在网格化党建理论研究和实践的双重推动下，进一步巩固党的执政基础和建设服务型基层党组织。在研究党建网格化问题时，理论界和党务工作者通常将研究重点放在社区党建网格化方面[3]。2004年，中共上海市长宁区委组织部课题组在发表的文章中提出，用社区党建的网格化工作格局来实现社区党建社会化[4]，这是国内理论界对网格化党建的最早研究。周敬青认为，社区党建网格化是构建社区党建工作的新格局，巩固党的执政基础的重要途径，同时阐释了社区党建网格化的内涵，并分析了社区党建网格化具有的五大功效。[5]米孜古丽·依布拉音提出，推行社区党建“网格化”管理并成立网格党组织，把在社区居住、工作的党员纳入网格党组织进行管理，形成横到边、纵到底、条块结合、以块为主、开放式的区域性党建工作新格局。[6]刘智勇从科学划分网格、分类实行管理、合理配置资源、服务体系紧跟四个方面，探讨了社区党建管理网格化的具体实施路径。[7]史玮对社区党建网格化管理的成效进行了探讨，认为党建网格化实现了社区党建精细化、信息化，延伸了基层工作“触角”，党组织从“浮在面上”真正转为“沉入基层”[8]。王启军以安徽省蒙城县农村基层党建网格化管理工作为例，分析了新时代实施农村基层党建网格化管理中存在的主要问题，提出提高党建网格管理工作水平和管理效能的对策建议[9]。纵观对网格化党建的理论研究，学者们从内涵、功效、实施路径、存在问题等多种角度展开了丰富的理论研究，也对农村网格化党建和少数民族地区网格化党建进行了关注与探讨，表明“网格化”逐渐成为创新基层党建的一个“热词”。网格党小组的党员们已成为社区服务居民的“触角”，形成了“旗在格中飘、人在格中走、事在格中办、难在格中解、情在格中聚”的网格化党建模式。

二、网格化党建的基本特色与社会功能

当前，在治理空间区域化、治理主体多元化、治理关系复杂化的背景下，网格化党建是“应对传统单位制党建与新型社会形态之间的不适应所带来的各种风险，在与外部新型环境的复杂互动过程中所做的一种深层次的结构性适应”[10]205-206。

（一）网格化党建的基本特色

基层网格化党建体现了党的建设的时代特征。相较于单位制党建，网格化党建是按照区域统筹的理念，运用治理理论和信息技术手段，以网格为党建基本单元，以信息化为支撑，创新党组织设置模式、党员教育管理方式和党建工作协调机制，有效整合街道、社区各类资源，形成组织全覆盖、管理精细化、服务全方位的基层党建引领社会治理新格局。网格化党建区别于单位制党建的鲜明特色在于：一是由“条块分割”向“条块结合、以块为主”转变，实现基层党建工作区域化。二是在组织架构上以街道为界限，以社区为基本单元，以区域内各类党建元素为工作主体，形成多元主体参与的党建共同体。三是党的政治领导功能体现在社会公共事务的服务和管理中，形成基层党建工作由封闭到开放、由分割到统筹的良性发展态势。四是以“一核多元”的社会治理格局为基本指引，协同配置网格系统中的组织资源、行政资源、人才资源、信息资源，实现积极有效的社会整合。

（二）网格化党建的社会功能

共建共治共享社会治理格局的形成，除了完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，还需形成基层党建与社会治理在地理空间、权力运行、服务功能发挥等方面的耦合效应，真正实现“1+1>2”的治理效能。

1.提升基層社会治理能力的积极举措。在社会治理中需要加强党组织建设，有效发挥基层党组织的核心引领作用。为进一步推进基层治理体系和治理能力建设，实现工作重心下移，密切党群干群关系，需巩固深化基层党员干部联系服务群众的制度成果。网格化党建是“基层党建+社会治理”的一种积极探索，具体来讲就是在社区已有的网格化管理基础上，把基层党组织和党员纳入“网格化”管理的一种党建模式[11]，更是提升基层社会治理能力的积极举措。网格化党建以“全面覆盖，服务群众”作为党建工作的基本方向，使党建工作的“触角”延伸到小区住户，深入到居民群众，通过为百姓提供精细化的服务，充分发挥党组织的引领示范作用和党员的先锋模范作用。“每个网格都有党组织、每名党员都在网格中”，打破了“关门搞党建”的固化思维模式，实现了把党的组织全面覆盖到基层社会治理网格，把党的力量下沉到服务群众一线，形成了围绕民生抓党建，提升服务促发展的工作思路[12]。

2.激发党员参与社会治理、服务社会的积极性。党员干部是推进社会治理触角向社会最末梢延伸的重要力量。在网格化党建中，党员就是网格员，党员深入网格中，解决了基层党组织的软化、弱化和虚化问题。网格化党建是党员联系群众的一种新途径，网格里的党员和群众成为基层社会治理共同体，党员通过有力的号召和思想引领，带动人民团体和群团组织积极参与社会治理。近年来，网格化党建在基层的一个实践典范是“红色网格”，把“支部建在网格”上，引导党员积极参与社会治理，通过深入基层群众、一线走访、服务民生、发现问题、协调解决、接待群众、沟通物业、上门谈心、梳理群众意见等方式，充分发挥党员的先锋模范作用。以基层党建的“红线”守住社会治理的“底线”。

3.在社区治理中实现“一核”与“多元主体”的协商互补。网格化党建模式产生的动因是基层党组织整合各类组织资源、社会资源以及延伸开展党建工作等的综合性考量。就城市社区而言，随着社会分工的细化和管理的规范化，城市社区治理包含了基层政府、社区居民代表大会、社区居委会、业主委员会、物业管理公司、志愿者组织等多元治理主体，在社区治理过程中，需要通过多元主体间积极的对话、交流、协商来达成共识、增强信任。“治理的合理性在于对话而非一家定乾坤，这就需要花费时间进行卓有成效的工作。”[13]因而，在“一核”与“多元主体”的框架下，基层党组织与社区治理主体之间构建起“引领—协调—融合—互补”的运行机制。

三、浙江省舟山市党建引领社区网格化管理的实践探索

（一）舟山市“网格化管理、组团式服务”工作的基本情况

浙江省舟山市于2007年底在普陀区桃花镇、勾山街道等地开展“网格化管理、组团式服务”的试点工作，2008年8月，这一试点工作在全市范围内推广，2009年在浙江省推广。2010年11月，舟山市“网格化管理、组团式服务”工作从全国2000多个典型案例中脱颖而出，成为20个全国基层党建最佳创新案例之一。在设置网格时，舟山市结合各乡镇、街道、社区党员干部和相关单位工作人员数量确定了网格容量的弹性区间，即农村一般以100—150户为一个网格，城市社区则适当扩大。全市43个乡镇（街道）被分成2464个网格，划分网格的目的是便于政府的管理服务职能覆盖到社区，网格服务团队上门走访、了解民情、提供面对面服务、包干负责，提高基层综合治理水平。依托“网格化管理、组团式服务”工作，舟山市经过多年的探索，统筹兼顾基层党建与基层治理，真正实现了二者相互促进的良性互动格局，也积累了基层党建统筹社会治理的丰厚实践经验。

（二）舟山市党建引领社区网格化管理的内生动力机制

舟山市基层党组织与政府部门的社会管理工作高度整合，形成了“条块互动”的良好态势，使得基层党建和基层社会治理得到有效统筹。舟山市党建引领社区网格化管理的内生动力机制就在于：着眼于基层党政关系的良性互动，建立起基层党建和基层社会治理相互衔接、互相协调的领导体制。舟山市党建引领社区网格化管理的有效运行离不开领导体制与服务体系的双重保障，通过科学构建“党建+网格”的组织系统，保障实现基层党建与基层社会治理的同步推进（见图1）。

（三）舟山市党建引领社区网格化管理的组织系统

舟山市建立了市、县（区）、街道（乡镇）、社区、网格5级管理服务体系。具体做法是：在市一级成立“网格化管理、组团式服务”工作领导小组，在县（区）、街道（乡镇）成立对应的工作领导小组。在市级领导小组下设办公室，在办公室设立5个小组：由市委政法委负责的综治平安组，由市委组织部负责的团队管理组，由市民政局负责的城区工作组，由市渔农办负责的渔农村工作组，由市府办（市信息中心）负责的技术保障组。在村（居）以下全面设置“网格”，作为基层区域党建的最小单元。在网格党小组设置方面，舟山市各地逐步开始以网格为单位，将组织关系在同一网格内的党员编入一个网格党小组，推选责任心强和服务能力强的党员担任党小组长，并明确每个党小组内每名党员所联系的群众。以这种“横向到边、纵向到底”的理念创新党在基层的执政方式，也延伸了基层社会治理的触角。为有效解决基层管理与服务中可能出现的“主体缺位”和“管理真空”的问题，舟山市组建了与网格对应的服务团队，将辖区内乡镇（街道）机关干部、村（居）干部、辖区民警、教师、医生、律师、文艺骨干、渔农科技人员、社区志愿者等充实到网格服务团队。一般而言，每个网格服务团队由1—2名乡镇（街道）机关干部、1—2名社区干部、1名医护人员、1名教师和1名民警组成，根据实际情况，还包括社区若干志愿者。由此，网格党小组与网格服务团队共同形成了具备较好的管理和服务能力的网格团队。网格党小组与网格服务团队通过走村入户，深入了解网格内各户的详细情况、快速化解纠纷矛盾、排查安全隐患，为辖区居民提供就业指导、法律援助、家政服务等专业化服务，满足群众多样化需求。在舟山市“党建+网格”的组织系统中，社区党组织（社区居委会党支部）发挥承上启下的作用，向上对“网格化管理、组团式服务”领导小组负责，向下对網格党小组和网格服务团队的各项工作进行全面领导（见图2）。

四、优化网格化党建的对策

网格化党建，把党建引领落实到网格之中，有效整合了街道（乡镇）、社区、网格及服务团队的资源，形成了一股强大的社会服务与治理合力，从根本上解决了服务、行动碎片化的问题。网格化党建使广大党员“居住在网格、服务在网格、奉献在网格”[14]，通过法治建设宣传、社情民意联络、文明新风倡导、平安创建示范、民主管理监督等职责，密切联系网格群众，充分解决基层党组织虚化、弱化问题。为此，本文结合舟山市党建引领社区网格化管理的实践经验，进一步探寻优化网格化党建的路径，通过“党建+网格”的组织系统，以强大的社会服务与治理合力推进基层社会治理资源的整合，提升治理效能。

（一）网格化党建引领基层社会治理需向“事前预防”前移

以网格为单位建立网格党组织，必要时可划分成若干党小组。在此基础上要积极从业主委员会、物业管理公司、属地“两新”组织中考察符合条件的党员候选人。通过网格党组织，把居委会、业委会、物业管理公司、属地“两新”组织紧密联系起来，有效整合社区各种资源，共同解决社区事务，保证党组织在社区建设中的领导核心作用。网格党员的作用在于了解社情民意、参与社会治理、助推重点工作等。网格党员以自身在群众中熟悉群众的先天优势，带头做好定期上门走访工作，特别关注困难家庭、危重病人家庭、空巢老人家庭、留守儿童家庭、军烈属家庭，做好民意收集、民情处置、信息上报和党情政情下达，掌握联系群众的思想动态、困难问题。网格党员争取实现网格群众有不满情绪必到、有突发事件必到、有矛盾纠纷必到，尽量使问题在网格内得到及时解决。根据网格党员走访联系的情况，每月召开1次民情分析处置会，社区居委会、业委会、物业管理公司、居民代表参加，对网格内存在的问题进行梳理，并共同研究解决对策，重点问题根据实际情况上报街道或职能部门，使基层社会治理真正实现从“事后处置”向“事前预防”前移。

（二）梳理网格内党员的基本情况并实行积分管理考评

党建网格化的目的在于通过进一步发挥党组织的作用，拓宽基层党组织引领社会治理渠道，使生活、居住在社区的各类党员下沉到网格，支持参与网格内社会管理服务工作。网格党组织要对网格内党员的实际情况进行梳理，建立网格内党员情况清单，包括党员的组织信息、工作职业信息、专业专长信息、兴趣爱好信息等。在对网格内党员的基本情况进行梳理后，结合网格内党员的年龄、职务、身体状况、工作特点、特长等因素将党员分配到所属网格内各个党小组，参与社区建设和志愿服务活动。在积分管理考评方面，根据党员参加学习教育、网格巡查、党员入户走访次数和联系服务网格内群众的实际情况设计评价指标体系，量化为具体的分数，推行网格内党员实绩公示，每月对网格内党员信息掌握、纠纷调解、工作落实等实绩进行公示“晾晒”，主动接受群众监督。每季度按照“党员自评+群众考评+组织考核”模式对网格内党员的工作进行考评，并在所属网格内召开网格内党员表彰大会，表彰得分高的网格内党员。根据网格内群众的呼声和意见，进一步评选出网格内优秀的网格党小组。每年开展区级“优秀网格党员”评比，推动网格化党建工作引领社区治理工作落到实处。

（三）构建科学完善的网格化党建保障机制

网格化党建与网格化管理紧密联系。坚持制度、体制、机制同步创新，相互作用，才能产生协同效应，网格化党建制度的运行效率，需要通过构建一系列科学完善的机制加以保障。

1.构建网格化党建资源整合机制。将网格范围内的驻社区机关党员、企事业单位党员、片区民警党员、社区服务站党员、网格居民党员（包括医生、教师、法务工作者、技术工程师、注册会计师、社会工作者、个体经营者等）纳入网格党组织，真正实现跨行业、跨部门、跨所有制、跨隶属关系的资源整合，形成了“网格化管理，组团式服务”的强大合力，促进基层治理资源的整合。

2.构建网格化党组织的联动机制。各网格党组织间，甚至是各网格党小组间需形成信息互通、优势互补、资源共享、困难互助的良好态势。不同的网格党组织或网格党小组可定期召开一些座谈会和经验交流会，实现优势互补，共同研究解决区域问题。

3.健全对网格内党员的关怀帮扶机制。网格党组织把服务网格居民作为首位的同时也要兼顾服务网格党员，即尊重党员主体地位，保障党员民主权利，从思想、工作、生活上关心党员，尤其要帮助老党员、生活困难党员和流动党员解决实际问题，增强党员的归属感和责任感。

4.构建基层党员干部联系网格机制。通过街道党工委联系党代表、党代表联系网格党组织、网格党组织联系网格党员、网格党员联系网格群众的制度安排，提升党组织的凝聚力和党员向心力。

在“街道—社区—责任网格”的三级管理体系基础上，推行“街道党工委—社区党委—网格党委（党小组）—党员”的组织架构，把网格化管理理念从社会治理领域引入基层党建工作的同时，又以社区党建网格化管理带动社区治理，把党组织建设贯穿于整个社区工作的全过程，对建设服务型基层党组织、巩固党的执政基础、提升社会管理服务水平，具有十分重要的意义。

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