提高辽宁对外开放水平的对策

吴云勇 张杰

[摘  要]党的十九大以来，辽宁不断完善对外开放的顶层设计，在港口改革、招商引资、对外贸易以及优化对外开放环境等方面取得了显著成效。但是，也存在产业优势不突出、人才缺乏、境外投资公共服务体系不健全、融资渠道相对单一等不足之处。因此，辽宁要着力从推进制度创新、增强产业优势、强化人才队伍建设、完善监管保障机制、优化对外开放服务平台、改善营商环境、推动服务业高水平开放、深度融入共建“一带一路”等方面入手，提高对外开放水平，实现辽宁老工业基地的全面全方位振兴。

[关键词]辽宁;对外开放;“一带一路”

[中图分类号]F127  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）10-0045-06

党的十九大以来，党中央提出推动形成全面开放新格局，强调要适应全球新的经济形势变化，善于统筹国内国际两个大局，利用好国内国际两个市场、两种资源。要以“一带一路”建设为重点，坚持“引进来”和“走出去”相结合，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。党的十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出，“建设更高水平开放型经济新体制。实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放”[1]。

自2003年国家做出振兴东北老工业基地的重大战略决策以来，东北地区改革开放与经济发展都取得了较大成就。但近年来，东北地区经济增长速度明显放缓，产业升级受阻，与东部沿海发达地区的差距越拉越大。各省统计局公布的国民经济和社会发展统计公报显示，2019年，吉林、黑龙江和辽宁的GDP增速分别为3.0%、4.2%和5.5%，在全国31个省市中排名倒数第一、第二和第五。辽宁作为全国装备制造业重要科研与生产基地之一，聚集着一大批先进制造业企业，在东北全面振兴、全方位振兴甚至全国经济发展中有着举足轻重的作用。辽宁要追赶东部沿海发达地区就要以改革为推力，加大开放力度，推动更高水平对外开放，发挥自身优势[2]，实现产业结构升级和全面振兴、全方位振兴。

一、辽宁对外开放成就显著

辽宁地处京津冀北部，又是东北地区的最南端，是连接两地区的纽带，是东北三省唯一靠海的省份，有大连港、锦州港等港口，沿海交通便利，有中国（辽宁）自由贸易试验区沈阳片区、国家自主创新示范区等开发区资源，经济发展在东北三省一直处于领先地位。近两年，辽宁稳步落实党的十九大提出的方针与政策，积极融入共建“一带一路”，不断完善对外开放的顶层设计，加快推进开放平台载体建设、制度建设，在港口改革、招商引资、对外贸易以及优化对外开放环境等方面取得了显著成就。

在港口建设上，改革的步伐一直没有中断过，特别是在“一带一路”倡议提出以后，辽宁更是加快了港口的改造升级进程。在推动区域港口一体化方面，大连港、营口港实现了港口集装箱多式联运的“三互”大通关，提升了运输效率、优化了资源配置。在招商引资方面，辽宁把招商引资看作是扩大对外开放的重中之重。“2019年，全省招商引资保持良好的势头，实现重大项目签约和实际到位资金双增长”[3]，其中实际到位资金4680亿元，同比增长11.5%[3]。辽宁统计局数据显示，在对外贸易方面，2019年全年辽宁进出口总额为7255.1亿元，全年利用外资33.2亿美元[4]。在优化对外开放环境方面，辽宁认真落实《中共辽宁省委 辽宁省人民政府关于加快构建开放新格局以全面开放引领全面振兴的意见》，进一步完善对外开放的政策体系，出台了《关于深度融入共建“一带一路”建设开放合作新高地的实施意见》，制定了7个方面24条措施，还陆续出台了扩大进口、促进外贸平衡发展、改进对外投资安全等一系列文件，进一步完善了政策支持体系。

二、辽宁对外开放存在的不足

1.围绕高标准国际投资贸易规则开展的制度创新还有改进空间。自2001年加入世界贸易组织后，中国经济得到了快速的发展，取得了举世瞩目的成就。辽宁在此期间也取得了较快的发展。但在第四次科技革命蓬勃发展的今天，新一轮国际经贸规则凸显全方位覆盖、多元化领域、高质量、高标准等特点，高标准、高水平的知识产权保护、服务业开放、跨境数据自由流动、竞争政策和国有企业等议题成为谈判的重点。[5]国际贸易规则逐渐朝着有利于贸易自由化、投资便利化方向发展，辽宁需要加快相关制度创新，以适应国际投资贸易规则的新变化。

2.产业优势不突出。辽宁是我国传统的工业基地，近年来不断优化产业结构，产业转型取得一定成果，但是产业优势不突出。农业产业集约化与规模化有所欠缺，产业链不完善，产业经济效益不高。辽宁作为老工业基地，工业基础雄厚、规模较大，但近年来产业结构单一的弊端凸显。辽宁高新技术产业占工业比重较小，装备制造业大而不强，在全球贸易中竞争力不足。服务业发展层次较低，技术创新不足，市场化程度不高。产品研发、设计、服务、信息传输、金融、保险、法律、核算等生产性服务业与发达地区相比存在较大的差距。国有企业占主体，民营企业发展不充分，市场活力不足。辽宁外向型经济的优势不突出，出口的产品结构单一，技术含量不高，缺乏自主知识产权，产品的国际竞争力不强。

3.开发区管理体制尚需进一步完善。辽宁共有近90个经济开发区，其中包括9个国家级经济技术开发区。这9个国家级经济技术开发区分布在沈阳、大连、旅顺、盘锦、锦州、铁岭等城市，地区分布比较均匀，这对提高对外开放水平有促进作用。但在管理体制方面，一些开发区在管理中存在权责界定不清晰等尚需要完善之处。[6]国土部门、工商系统实行垂直管理，造成了土地规划、项目审批、资金下拨等管理权限下放不到位，导致开发区无法直接审批办理相关事项，行政效率不高。

4.技术创新不足，人才缺乏。辽宁技术型企业与现代服务业企业的总量偏少且质量不高，产业结构不合理，企业可以提供的工作岗位单一。辽宁技术创新不足，2019年，辽宁年末从事科学研究与试验发展人员15.3万人，全年专利申请7.0万件[4];而广东在2019年从事科学研究与试验发展人员达到80万人，全年专利申请量80.77万件[7]。辽宁专利申请数量仅为广东的8.7%。缺乏技术创新造成资源的利用效率低下，产品经济效益下降，使得本地企业在全国乃至全世界的竞争力下降，导致本地高校培养的技术人才流向产业发展更好的地區。辽宁甚至出现了高等教育支出与经济增长负相关现象，突出表现为产业结构不合理，人才流失，经济发展缓慢等。辽宁省内高等教育毕业生增长率下降，人才聚集能力下降。《2019年辽宁省教育事业发展统计公报》显示，2019年，辽宁省普通本专科毕业生25.7万人，相比2018年减少1.9万人，下降6.8%，其中普通本科招生比例由2018年的56.2%下降到45.2%[8]，制约了辽宁人才自我培养与自我供给。另外，辽宁缺少专业化、外语好、业务强的招商机构和招商队伍，尤其是缺乏对欧美市场有深入了解的人才，招商方式主要是官员招商、政策招商，缺少创新[6]。

5.政府监管保障机制不完善。各个监管部门仅根据自己掌握的资料进行判断，难以准确判断一种新的贸易方式是属于创新还是违规，如果判断失误可能会打击企业的贸易创新积极性。部门之间的协调互动不够，商务部门与监管部门在信息沟通、监管互认、执法互助等方面交流还存在问题，辽宁支持企业“走出去”的保障机制有所欠缺，政府信息服务平台建设力度不够，为企业提供融资、税收、法律等方面的帮助不够。

6.对境外投资的公共服务水平不高。近年来，辽宁在“走出去”服务平台建设、法律法规制定方面取得一定成绩，但与江苏、浙江、广东等先进省份相比仍存在差距。辽宁对“走出去”企业的服务还主要侧重于资金、税收、货物、劳务人员等基础审批方面，在信息服务、政策指导、环境改善等方面滞后[6]。

7.融资渠道相对单一。实体经济的发展离不开金融支持，金融业发展水平在一定程度上影响着经济发展水平。近年来，辽宁经济增长放缓，对外开放水平提高缓慢，与辽宁金融体系不完善、金融产品单一以及实体经济融资结构失衡有着必然联系。[9]中小金融机构服务能力较差，间接融资渠道不畅。市场融资与债务融资等直接融资门槛较高，超出中小型企业的承受能力，大多中小企业只能选择传统的银行贷款进行融资，方式单一。目前，辽宁对于企业参与境外投资、合作的法律文件、支持政策相对较少，加大了境外投资企业的经营风险，从而抑制投资者投资热情。辽宁金融体系不完善，资金管理与风险管控等方面的配套服务有待加强。

三、提高辽宁对外开放水平的对策

辽宁要着眼长远，加快转变发展理念与发展方式，实现由追求速度向追求质量转变。进一步扩大对外开放，发展战略性新兴产业和优势产业，构建高水平开放型经济新体制，在更高层次参与国际合作与竞争。[10]

1.持续推进制度创新。辽宁要把与高标准国际投资贸易规则的及时对接作为提高对外开放水平的重点任务，高标准建设经济开发区，以经贸合作为重点，建设现代经济体系，推动经济高质量发展。要加大“放管服”改革力度，提升政务服务信息化、管理科学化水平，建设服务型政府。要不断促进贸易自由化、投资便利化，逐渐对接高标准国际投资贸易规则。推进制度创新，推进各领域联动发展，主要聚焦投资保障制度、金融开放创新制度、金融贸易监管制度等，通过大胆改革破除现有障碍，寻求新的突破，释放制度红利。

2.做强优势产业。一是抓住共建“一带一路”大好时机，发挥辽宁制造业优势，积极发展工业互联网与跨境电子商务，利用电子商务平台，精准高效地推动国内的优势产业与国外产业深度融合，在对外开放进程中加大对传统制造业的改造，实现产业升级换代。二是重视引入外资企业，充分发挥规模效应，形成产业规模，优化投资结构[11]。可以在税收上给予外资企业适当的优惠，优先引入对于辽宁本地产业具有升级作用的外资企业。三是打造产业集群。产业集群可以较好地吸引外资，省内企业应该与国内、国际企业加强交流、合作，重点打造技术水平较高、在国际上具有一定竞争力的产业集群。政府要提供更多的政策与资金支持，优化市场环境，规范法律法规，吸引外资企业来辽宁投资。

3.创新开发区管理体制。辽宁在开发区建设中可以借鉴国内已有的成功经验，对照国际投资贸易规则，查找短板弱项，以投资自由化、管理法治化、贸易便利化、规则国际化为重点，探索建立以负面清单为核心的投资管理制度，构建公开、公平、透明的投资环境，形成高效的对外投资服务体系。严格执行国家开发区管理政策法规，在土地管理、资金管理以及行政管理方面赋予开发区适当的权限。明确界定政府部门与开发区管委会之间的权责，并减少政府、开发区管理的层次，使得企业的生产、投资、經营等各项审批事项均可以在开发区管委会得到解决，提高审批效率。坚持提前规划资金与土地的使用。辽宁省政府应做好省内所有经济开发区的中长期总体规划，特别是资金的拨付与土地的使用规划。各市政府根据市内开发区发展现状，大力发展本市优势产业，明确开发区产业重点与产业方向，优化产业结构，推动形成具有竞争优势的产业集群。建议成立开发区土地、资金使用监督小组，加强对开发区的动态监视，对挪用资金、低效用地的行为加大处置力度，提高资金与土地的使用效率。

4.加强人才队伍建设。一是加强人才培养与引进。政府应鼓励科技型企业与高校合作，共建人才培养基地，在开发区内设立非营利性的科研机构，培养专业技术与开放型经济相适应的科技人员。企业、开发区以及政府相关部门要提高人才薪资待遇，不断提升辽宁的人才吸引力，改变辽宁省人才流失现状。对急需的国内外人才，适当提高薪资水平，放宽年龄要求，给国内人才提供直接落户政策，为海外人才入境、永久居留提供便利。二是深化人事、薪酬制度改革。政府、企业要建立以绩效考核为核心的薪酬制度，改变原有粗放的指标考核方式[11]，对考核评定为优秀的人员给予多倍薪酬，对考核评定为不合格的人员给予通报批评，对一些亟需的高层次管理人才、相关领域的特殊人才采用年薪制的激励方式。三是改进招商方式，实施以产业规划为指导的产业链招商;实施精准招商，降低招商成本，提高招商效率;实施招商项目跟踪制度，促进项目落实落地;实施“网络招商”“委托招商”等新型招商方式。[6]

5.完善监管保障机制。政府要处理好与市场的关系，完善监管保障机制，形成职能清、责任明、监管全、保障稳的开放机制。政府部门要加强对开发区工作的宏观指导、保障、管理以及监督，建立审批、服务、管理、监督、考核于一体的管理体系[12]，创新事前、事中、事后监管机制，建立健全权力清单、责任清单机制，提高服务监管能力[13]。加强对“走出去”企业的保障机制建设，提供网站信息服务与相关政策指导，帮助企业明确国内国外税收、融资政策与法律规定，避免企业遇到阻碍。同时各个部门要采取切实可行的保障措施，为“走出去”企业提供便利，创造良好的投资环境。

6.优化对外开放服务平台。完善陆海空交通枢纽配套设施，整合各类资源，重点发展现代物流、金融科技服务与电子商务产业，推动地区服务业、制造业协同发展，为外商投资项目落地和发展创造先决条件。建设法治化、标准化、市场化、国际化的营商环境。政府要明确招商引资的政策，着力打造法制健全、政策透明、及时有效、公平公开的发展环境。不断优化政府服务流程，持续推进“多证合一”、全程电子化、电子营业执照、名称便利化等改革事项，加快推进“证照分离”改革试点工作。[14]在省内各个地区全面实行“单一窗口”工作模式，建设“一站式”服务大厅，提高审批效率。同时，政府也要积极与我国驻外领事馆、外国驻华使馆、外商企业、外国政府合作，建设“走出去”信息平台，为“走出去”“引进来”的企业提供投资环境、国家政策、国际工程项目等方面信息服务。

7.推动服务业高水平对外开放。制造业对外开放已经达到了较高水平，但服务业开放存在明显短板。2020年2月中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过了《关于进一步推进服务业改革开放发展的指导意见》，提出要分类放宽服务业准入限制，构建监管体系，深化重点领域改革，健全风险防控机制，完善相关法律法规。提高服务业的开放水平，主要应从以下几点着手：一是推进金融服务业更高水平对外开放。优化金融贸易生态，完善法律保障体系，加快金融保险、中介咨询等服务机构的聚集及培育。[15]推动证券、基金、保险等金融机构双向开放，大力发展绿色信贷，建立人民币跨境贸易融资与再融资服务体系，扩大知识产权、无形资产质押融资业务，为“一带一路”建设提供资金支持。二是推进信息服务有序开放。辽宁应大力推进5G、大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术的应用，推进信息服务有序开放，引进先进技术，推动产业实现由数字化到智能化再到智慧化。三是加大养老产业、文化产业以及旅游产业开放力度。尽快将生产经营类事业单位转为企业，全面放宽民间资本市场准入，降低准入门槛。

8.深度融入共建“一带一路”。辽宁应深度融入共建“一带一路”，寻求新的经济增长点，解决经济增速放缓、产业优势不明显以及对外开放水平较低等问题。在财政支出上，应扩大用于开放型经济发展的专项资金规模，这是影响辽宁深度融入共建“一带一路”、加快产业升级以及扩大对外开放的重要因素。从微观层面上，专项资金应改变对国企等大型企业单一的补贴方式，构建对大中小企业多元化的财政补贴方式;从中观层面上，专项资金应用于加快开发区及境外经贸合作园区的升级，而不是用于扩大园区数量;从宏观层面上，专项资金应用于促进贸易发展，加大对海外仓建设力度，推动中欧班列平稳运营。辽宁不仅要增加企业“走出去”的数量，还要不断拓展与“一带一路”沿线国家合作的深度。一方面，应充分发挥境外经贸合作园区的作用，在引导大型企业布局的同时，推动省内中小企业抱团合作，带动中小企业集体“走出去”。另一方面，依托中欧班列与中蒙俄经济走廊，加快与俄罗斯、中亚、西亚等地区或国家的联系，积极在沿线国家构建境外经济合作区、保税港区等多层次的对外平台，拓宽与沿线国家的合作范围。[16]在创新融入模式上，支持跨境电子平台以及装备制造业互联网平台建设，实现市场深度融合。同时，辽宁要扩大对外开放，需要采取双向互融模式，既要“走出去”，积极主动与沿线国家拓宽合作领域，提升国内企业知名度，又要“引进来”，积极主动吸引优质企业来辽宁发展，带动本地产业升级。

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责任编辑  魏亚男