精准扶贫PPP模式应用性研究

张欣

[摘  要]党的十八大以来，扶贫工作始终是国家的重点工作之一，探索精准扶贫PPP模式是扶贫工作的创新之举，既能緩解扶贫资金不足的困境，又能有效提高扶贫工作的效果和质量。但推进精准扶贫PPP模式过程中存在的现实问题逐渐凸显，制约了PPP模式的效果，影响了扶贫的精准性。因此，及时解决问题、优化模式，提出解决对策，才能推进精准扶贫PPP模式持续助力扶贫工作。

[关键词]精准扶贫;PPP模式;应用价值

[中图分类号]C91;F283  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）09-0075-06

一、精准扶贫PPP模式运行方式

（一）精准扶贫PPP模式的内涵

PPP模式（Public-Private Partnership）是政府与社会资本在基础设施建设和公共服务领域建立的一种长期合作关系，其中社会资本包含国有企业、民营企业、外商投资企业和混合所有制企业。PPP模式的具体运行方式是由社会资本承担基础设施的设计、建设、运营以及维护等工作，并采取“使用者付费”以及必要的“政府付费”实现盈利，政府部门主要负责基础设施以及公共服务的价格制定和监管，确保公共利益的最大化。[1]PPP模式的核心是鼓励社会资本参与公共服务领域，从而推动公共服务市场化，在合作中逐渐形成社会资本、政府以及其他参与主体多方受益的格局。精准扶贫PPP模式是扶贫工作的实践创新，社会资本与政府相结合，共同投入到扶贫项目中。一方面，有利于借助社会资本对资金管理的专业化，增强扶贫资金使用效率;另一方面，积极鼓励社会资本加入扶贫项目，缓解贫困地区扶贫工作资金不足的困境，助力贫困地区开展精准扶贫工作，提升贫困地区人民生活的水平和质量。由此可见，推进精准扶贫PPP模式具有十分重要的意义，是扶贫工作的创新之举。

（二）精准扶贫PPP模式的运行流程

精准扶贫PPP模式中政府与社会资本是主要的参与主体，除此之外，贫困户作为公共服务的直接使用者及付费者，也是精准扶贫PPP模式的参与主体。由于扶贫项目的建设周期长、建设成本高，各主体之间权责关系复杂，从而存在较高的风险，故需要一套完善的运行体系确保精准扶贫PPP模式顺利开展。现阶段我国各地运行的精准扶贫PPP模式包含四个阶段，即项目前期准备阶段、中期建设阶段、后期运营阶段以及收尾移交阶段，每个阶段都有不同重点的工作，只有确保每个阶段万无一失才能保障项目取得预期效果，才能发挥精准扶贫PPP模式的应有作用。

1.前期准备阶段。准备阶段是项目的发起阶段，由政府提出项目的整体方案和具体内容，邀请专家进行可行性分析，如果通过了可行性分析则可以立项，然后进行公开招标、投标以及签署合同。在签署合同后成立项目公司，用于获得项目贷款。社会资本根据项目的实际情况和预期投资收入目标进行投资，政府则负责制定项目的政策法规、构建风险分担机制等，为项目的顺利开展打牢基础。

2.中期建设阶段。建设阶段是项目的关键阶段，而对项目建设的监督和资金的使用是该环节的重点内容，项目建设的质量直接影响到后期项目的运行与移交。在项目建设阶段，社会资本、承包商以及供应商等主体都是项目的执行者和负责人，只有他们之间建立起有效的监管体系才能降低项目风险的发生几率，确保项目稳定发展。

3.后期运营阶段。社会资本参与到扶贫项目中使得该项目具有一定的市场经济属性，因此，该项目是否能够运营直接决定着项目的成败。政府与社会资本投入了大量的人力、物力与财力，一旦项目无法盈利则会造成社会资本的经济利益受损，同时也会影响到社会资本后续的跟进投资和其他社会资本参与的积极性。因此，政府需要结合当时实际情况对扶贫项目进行合理定价，确保社会资本的经济利益有所保障，同时也能为贫困地区提供高性价比的服务。例如，安徽省岳西县的光伏扶贫PPP项目中社会资本通过运营管理实现盈利，贫困户也通过政府购买光伏发电获得收益，实现了社会资本与贫困户的双赢。

4.收尾移交阶段。当项目的特许经营周期结束后，双方基于合约进行项目移交，所有移交的内容、形式和标准都要按照法定程序执行。通过对扶贫项目的性能进行评估测试来检验是否达到预期建设标准，包括经济效益标准、建设质量标准、扶贫效果标准等方面，尤其对于贫困户的脱贫是否产生了直接性影响是决定项目是否能够达到标准的重要指标之一。如果评估测试没有达到标准则需要采取相应手段进行维护和调准，确保精准扶贫PPP模式发挥效能。完成移交后政府将回收扶贫项目的经营权、管理权并由政府作为供给主体继续为贫困地区提供公共服务和公共产品，确保服务的延续性，也标志着精准扶贫PPP模式正式完成了运作流程。

二、精准扶贫PPP模式的应用价值

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出了精准扶贫，与此同时，多次强调扶贫开发贵在精准、重在精准，这使得我国的扶贫模式由传统的普惠性向针对性、专项性扶贫变革。[2]精准扶贫的目的在于调动社会一切可以调动的力量投身于扶贫之中，捋顺参与扶贫工作的各主体关系，从而形成扶贫合力，提升扶贫的效率和质量，而精准扶贫PPP模式能够有效实现社会资本参与到基础设施建设和民生公共服务建设等领域，构建起风险共担、利益共享的合作模式，提升精准扶贫的精准性、专业性以及效率性。

（一）有利于缓解各级地方政府的扶贫压力

改革开放以来，中国经济发展取得了突飞猛进的进步，伴随着市场经济发展水平的提高，社会资本进入民生类基础设施建设已成为一种必然趋势，这与以往有了很大的不同。而社会资本参与扶贫项目则是我国扶贫工作的创新之举。精准扶贫的结果与每一个市场参与主体息息相关，社会资本作为市场经济主体的重要组成部分也有着积极广泛参与精准扶贫事业的必要性和责任。因此，通过精准扶贫PPP模式引导社会资本将资金投入到扶贫领域，可借助社会资本的高效性、专业性等优势提升扶贫工作的质量，缓解各级地方政府财政压力。但社会资本的本质是逐利的，依然需要政府平衡好社会资本的逐利性和扶贫工作的公益性之间的关系，才能确保精准扶贫PPP模式实现可持续发展。例如，北京市的首农食品集团通过下属企业峪口禽业与所在地农村合作社共同出资建立了一家合资公司，将合作社的专项扶贫资金注入到合资公司，以市场化运作实现原始资本的积累和增长，从而实现对贫困农户的长期扶持，有效地解决了政府资金短缺问题，这种以政府资金拉动社会资本的模式让社会资本更愿意参与其中，从而形成精准扶贫合力。

（二）有利于提升公共服务和产品的供给质量

扶贫是一项长期任务，是一项功在当代、利在千秋的伟大事业。当前，我国的扶贫工作取得了显著成效，但截至2019年底，仍有551万人没有实现脱贫[3]，这些贫困户都是“老大难”问题，尤其剩余的贫困户大多数生活在偏远山区，基础设施水平和自然条件水平都十分落后。在这些贫困地区，政府是公共物品和服务的供给主体，而经济条件落后、政府治理水平有限等因素使得社会资本的预期经济收益存在风险，因此，社会资本参与的积极性不足和信心不足，制约了社会资本进入该领域。

应用精准扶贫PPP模式能够将社会资本引入贫困地区的基础公共服务建设领域，有效提升基础公共服务的水平和质量，改善贫困地区人民生活水平。PPP模式作为一种公共服务供给的重要改革措施，既能够服务于统筹扶贫各方联动参与的大扶贫局面，又能够有重点地解决扶贫地区基础设施的历史欠账，提升公共服务的质量和效率。[4]由此可见，精准扶贫PPP模式提升了公共服务供给效率，为贫困地区带来更丰富、更优质价廉的公共物品和服务，实现了政府、社会资本与贫困户等的多方受益。

（三）有利于降低项目运行风险，提升精准扶贫项目成功率

《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》中明确规定：基于风险分配优化、风险收益对等以及风险可控等相关原则，结合政府在风险管理中的能力、项目回报机制以及市场风险管理等相关因素，对政府与社会资本之间进行了合理分配项目风险。[5]精准扶贫领域的基础设施建设、生态环境保护以及公共服务和产品供给等民生工程都存在风险，政府无法解决所有风险，只有专业人才参与到项目中才能精准应对风险，降低精准扶贫PPP模式运行风险，提升项目的成功率。

在精准扶贫PPP模式运行中存在着多种风险，社会资本所要承担的风险是商业风险，包括项目的设计、建设、财务以及运行维护等方面，而政府所要承担的风险包括决策风险、法律风险、政治风险以及社会风险等，但不可抗力所造成的风险需要由社会资本和政府共同承担。因此，社会资本所具备的先进管理水平使得扶贫项目在前期准备阶段更需要借助社会资本的专业化手段实现与市场的对接，通过把好入口关实现精准扶贫的合理布局;而在项目建设阶段社会资本的专业性有利于降低建设成本、提升建设质量从而在缩短建设周期的前提下保质保量;而在运营阶段需通过构建“利益共享、风险共担”的长效合作机制，确保运营管理更加科学化、专业化。而政府在正外部性方面发挥着政策保障、法律保护和行政监管等作用，使得项目朝着规范化、制度化的方向发展。由此可见，充分发挥政府和社会资本的优势提升扶贫项目的成功率，正是精准扶贫PPP模式所要达到的理想预期。

（四）有利于激活贫困地区内生动力，建立长效机制

应用精准扶贫PPP模式是为了将传统的“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫，激活贫困地区人民的内生动力。社会资本的引入使扶贫项目的盈利大大增加，同时缩短了建设周期和运营周期，产业化的扶贫项目拉动了扶贫地方的经济发展，产生了规模效益，达到了可持续的扶贫效果，尤其在交通、水电、医疗、养老等领域引入精准扶贫PPP模式既提升了贫困地区的基础设施建设水平，又增加了贫困地区新的经济增长点，有利于解决当地就业问题。例如，山西省吕梁市的科技精准扶贫马铃薯种植活动就是采取PPP模式的精准扶贫项目，培养贫困户掌握种植和销售优质马铃薯的能力，从而实现脱贫致富。由此可见，基于精准扶贫PPP模式打造的产业化扶贫不仅解决了贫困问题，还激活了贫困地区内生动力，培养了可持续性脱贫能力，从而形成了长效机制。

三、精准扶贫PPP模式运行过程中存在的问题

现阶段，精准扶贫PPP模式在扶贫工作中表现出显著的成效，但在实践应用精准扶贫PPP模式过程中仍呈现出一些问题，这些问题制约了该模式在扶贫工作中的效果发挥，造成扶贫工作进展缓慢，甚至产生了法律风险、社会风险等一系列消极影响，具体表现为以下几个方面：

（一）贫困户对精准扶贫PPP模式接受程度差，参与积极性不高

精准扶贫PPP模式主要集中應用于国家级贫困县以及分散的贫困地区，由于贫困地区的经济发展落后以及受教育程度不高，导致人们的思想落后，对新事物接受程度差，在推广精准扶贫PPP模式过程中群众参与积极性不高，推广受到很多阻力。

贫困户很少受过高等教育，存在因学致贫、因家庭原因放弃学业等情况，有限的教育水平直接影响了他们对于精准扶贫PPP模式的认知。有些人认为扶贫工作就应该由扶贫干部来干，和自己没有关系，不愿意参与也不想参与，只想“等靠要”，却不愿意付出。有些人不认可为了推进精准扶贫PPP模式而制定的拆迁安置方案，认为搬家太麻烦，搬家之后自己的土地就没有了。这些问题都是由于贫困户的文化水平不高，造成他们对于新政策、新理念认识不足，从而难以顺利开展扶贫工作。作为精准扶贫PPP模式的受益者，贫困户的配合是推进精准扶贫PPP模式的必要前提，如果贫困户无法成为模式推进的动力反而成为阻力，则会产生对政府的不信任、对扶贫工作抵触等一系列问题。

（二）政府对精准扶贫PPP模式存在认知误区

精准扶贫PPP模式中政府和社会资本都是重要的参与主体，尤其是政府扮演着关键角色，负责法律、政策以及决策等环节。因此，政府对精准扶贫PPP模式的认知程度影响着项目的成败，但当前政府对精准扶贫PPP模式并没有全面、理性、正确地认知。

1.部分地方政府在思想上存在对精准扶贫PPP模式的认知误区。精准扶贫PPP模式能够为地方带来大量的社会资本，既解决了扶贫工作又实现了招商引资。然而，有些地方政府不顾现实情况片面追求投资，搞大工程、大项目，不加限制、不加区分地使用资金，甚至开展一些与贫困地区无关的扶贫项目，例如，在光照不充分的地方开展光伏工程，在风力不充分的地方进行风力发电项目等，从而导致精准扶贫PPP项目出现了项目夭折、烂尾等情况，造成大量的人力物力财力的浪费。由于这些地方政府没有正确地理解PPP模式对于精准扶贫的作用，从而误用PPP模式，简单地将PPP模式等同于融资手段，严重影响了社会资本参与扶贫开发的积极性和信心。[6]

2.部分项目推进难度大，主体之间存在理念冲突。精准扶贫类PPP项目通常都是建设周期长、项目内容复杂、项目资金涉及量大、审批流程繁琐的项目。在项目中不仅涉及到政府，还涉及到其他参与主体，理顺权责关系，明确责任主体是一件复杂的事。从当前各地开展的精准扶贫类PPP项目来看，工程量小、周期短、营利性稳定的项目开展较为顺利，并已经拥有了丰富的实践经验。但建设周期长、资金体量大、营利缓慢的基础设施建设、生态环境保护类项目则落地慢，社会资本为了降低风险希望尽早将项目移交给政府，政府为了维持运营稳定则希望社会资本继续承担项目，双方在理念上的冲突以及退出机制不完善导致精准扶贫类PPP项目陷入运营困境。

（三）精准扶贫PPP项目存在运行风险

在贫困地区推广精准扶贫PPP模式会遭受各种阻碍与风险，除了客观的自然条件制约因素，人为的社会环境因素也影响着精准扶贫PPP模式的顺利运行。

1.营商环境风险影响了精准扶贫PPP模式的应用。由于受到贫困地区的营商环境和贫困户、贫困村分散分布的影响，PPP模式在应用过程中存在多方面障碍，面临着资金回收难、资金回收周期长等问题，这导致了贫困地区应用精准扶贫PPP模式受到了制约。尽管这种模式能够为贫困地区带来大量的资金和技术，但不理想的营商环境和客观条件导致社会资本对深入参与精准扶贫PPP模式充满担忧。

2.政策环境风险影响了精准扶贫PPP模式的应用。一是决策风险。在当前的精准扶贫PPP模式中政府处于主导者的角色，但并不是任何一个地方的政府都对PPP模式运行机制能熟练掌握，因此就会产生某些地方政府对PPP模式不了解而造成项目运行存在风险，使得精准扶贫PPP模式运行过程中可能会产生决策不规范甚至决策失误的情况，严重影响了精准扶贫项目的正常进程，甚至会导致项目夭折。二是信用风险。有些地方政府为了政绩而与社会资本签订无法兑现的合同，例如，在合同中规定政府补贴金额，但如果地方政府经济情况不乐观，则会导致承诺沦为一纸空文，或者下一届政府并不承认上一届政府作出的承诺，使得社会资本遭受损失，影响了政府的公信力，造成项目陷入停滞状态，影响了扶贫工作的整体进程。

四、完善精准扶贫PPP模式的对策

精准扶贫PPP模式在全国得到了广泛推广并且取得了良好的效果，但我们也要清醒地认识到，这种模式的应用仍处于初级探索阶段，仍存在若干问题需要解决，只有将这些问题妥善解决才能充分释放精准扶贫PPP模式的效能，全面助力脱贫攻坚。

（一）加强宣传教育，转变贫困户认知

当前精准扶贫PPP模式项目推进缓慢原因在于贫困户对于PPP模式的认知程度有限，并不知道这种模式会给他们带来什么样的好处，因此，政府要做的就是对精准扶贫PPP模式进行大力宣传，让更多贫困户切实体会到此种模式给他们带来的好处。首先，加强宣传力度。在村中较为明显的地方通过展板、黑板、条幅等形式进行宣传，同时通过村广播站辅助宣传PPP扶贫模式的重要性和价值性，对项目的流程、合作方式、预期效果进行全面宣传，尽可能让每个贫困户都了解到精准扶贫PPP模式是什么、怎么运行、怎么做。其次，创新宣传方式。当地政府应利用好媒体资源，例如报纸、广播电台、新媒体平台等，将最新的扶贫信息以及精准扶贫PPP模式的相关信息向贫困户推广，让他们全方位接触、认知PPP模式，从而为推广精准扶贫PPP模式打下坚实基础。最后，结合贫困户实际情况强化其对精准扶贫PPP模式的认知。项目的有效运行不仅需要政府方社会资本协同合作，更需要贫困户的有效配合，要明确贫困户在精准扶贫PPP模式中的地位，使得贫困户主动参与其中，主动承担外部监管的角色，使精准扶贫项目朝着更好的方向发展。

除此之外，当地政府可以通过开设专题培训班、输送人才外出学习、参加网络培训等方式进行精准扶贫PPP模式的专业人才培养，在人才培养中按比例选取贫困地区的贫困户成为人才队伍的一员，弥补贫困户对精准扶贫PPP模式的认知不足，更好地以农村熟人网络加强宣传，助力扶贫项目更快地落地与推广。

（二）强化政府职能，充分发挥政府在精准扶贫PPP模式中的作用

政府是精准扶贫PPP模式最重要的参与主体，只有政府充分履行好自身职责，才能为推广精准扶贫PPP模式奠定良好的基础。

1.强化思想建設，转变观念认识。转变部分地方政府秉持的精准扶贫PPP模式就是融资手段，就是为地方创造GDP的观念。[7]引导社会资本与贫困地区实际情况相结合，采取适合的模式，例如，在项目识别阶段，为社会资本对接贫困户搭建平台，确保扶贫工作的精准性，在项目建设和运行过程中，政府要履行好监督职责，防止项目中的社会资本、贫困户等主体的合法权益受到侵害。只有强化政府的职能，明确政府与社会资本在精准扶贫PPP模式中的权责关系才能更有效发挥好政府效用。

2.强调分类指导，提升精准性。贫困地区的资金有限，精准扶贫PPP模式不能肆意应用，要结合地方政府财政情况，合理利用资源，减少项目运行的风险。因此，地方政府要充分利用贫困地区的优势资源和优势条件，以精准扶贫PPP模式培养贫困地区“造血”能力，将项目的盈利与贫困户自身能力发展建立直接联系，从而激发贫困户的参与积极性，真正实现扶贫项目精准扶贫于贫困户。为了将有限的财政资源充分利用，地方政府要在精准扶贫领域选择一批具有代表性的项目，从而推进精准扶贫PPP模式在相关领域的应用，再配合政策宣传和舆论引导，实现知名度和示范效应的扩散，为其他项目落实产生积极的示范引导作用。

（三）完善精准扶贫PPP模式运作机制，以规范化降低项目风险

1.完善运作机制，规范营商环境。完善的运作机制是精准扶贫PPP模式顺利应用的制度保障，是在微观层面规范项目运行过程中所有参与主体的日常行为规则。由于每一个项目都具有特殊性，为了更好地推广与应用精准扶贫PPP模式，就需要政府完善法律制度，制定符合实际情况的法规条文，制定规范化运作机制，才能营造良好的营商环境，以规范化制度降低精准扶贫PPP模式运行风险。例如，吉林省出台的《吉林省产业精准扶贫规划（2019-2020年）》《吉林省产业精准扶贫工作领导小组工作规则》等文件都是针对精准扶贫PPP模式的制度设计，规范了政府和社会资本的权责关系，明确了政府要做好本职工作，为精准扶贫PPP模式实践应用奠定了良好的基础。由此可见，规范化的制度才能使得精准扶贫PPP模式变得更具有可操作性和科学性，才能打通原有的制度障碍，加速推进精准扶贫PPP项目落地与运行。

2.建立风险分摊机制，削弱风险负面影响。精准扶贫PPP模式项目周期较长，短则3—5年，长则10—20年，风险存在于项目的任何一个阶段，无论是政府还是社会资本都无法独自承担项目失败的风险，将直接影响到项目的整体性运行。因此，在精准扶贫PPP模式中应遵循“风险与利益等价匹配”原则进行风险分配，政府需要承担政策风险、决策风险、审批风险以及监管风险等，对于项目建设、运营以及管理中遇到的风险则应有社会资本承担，不可抗力的自然风险、国际环境变化带来的风险则应由双方协商共同承担，通过合理的风险分担机制降低风险发生的概率以及风险的影响，促进参与主体更好地投入到项目之中，推动精准扶贫PPP模式有序发展。

我国扶贫事业正稳步推进，当前已经进入到精准扶贫阶段，各地都在结合实际情况探索精准扶贫创新模式，精准扶贫PPP模式由于具備缓解政府财政压力、盘活社会资本、带动贫困户共同致富等优势成为精准扶贫的重要模式之一。当前各地通过应用精准扶贫PPP模式取得了良好的效果，但也出现了一些问题，制约了精准扶贫PPP模式价值的体现。因此，只有在实践的基础上不断探索，充分实现精准扶贫PPP模式与贫困地区实际情况相结合，充分发挥政府的治理效能，提高社会资本的专业性以及贫困户的参与积极性，才能全面提高精准扶贫效果，发挥应有作用。

参考文献：

[1]财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076557.htm.

[2]廉超.PPP模式助推精准扶贫、精准脱贫[J].贵州社会科学，2017，（1）：152-157.

[3]2019年全国农村贫困人口减少1109万人[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2020-01/24/c_1125498602.htm.

[4]正确认识当前的PPP工作[EB/OL].http：//www.pppcenter.org.cn/xydt/xyxw/201807/153251b69.html.

[5]关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076561.htm.

[6]贾冕.PPP项目融资风险探讨[J].科技经济市场，2020，（4）：80-81.

[7]推进“PPP+金融”精准扶贫的思考[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/255121717_99958743.

责任编辑  王  雨