我国农业供给侧问题焦点及深化改革的政策取向

刘元胜 梁洪学

摘要：农业供给侧结构性改革关系农业的长远发展，是解决新的历史时期我国农业主要矛盾和矛盾的主要方面的抓手，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。当前，我国农业供给侧方面主要存在以下问题：一是三量齐增与优质供给不足;二是土地细碎化经营与生态赤字;三是生产成本上升和国内外价格倒挂。为此，深化农业供给侧结构性改革，应当准确把握新的历史发展阶段农业农村发展的主要矛盾，从整个供给侧结构性改革的全局出发，关注农业、关心农村和关爱农民，找准突破口、明确具体任务，理顺好市场与政府的关系，制定切实可行的政策措施。

关键词：农业供给侧结构性改革;三权分置;三次产业融合

基金项目：国家社会科学基金一般项目“五大发展理念下我国农业供给侧结构性改革问题研究”（16BJY008）

中图分类号：F320   文献标识码：A   文章编号：2096-5982（2020）01-0005-06

一、引言

对一个拥有近14亿人口的大国而言，“农，天下之大业也。”农业是安天下、稳民心的战略产业，是稳大局的基础性产业;农业稳、则天下稳，农业强、则国家强。习近平总书记指出：“农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。”① 中华民族历来高度重视农业的发展、农村的稳定和农民的富裕，把农业农村农民问题视为一个不可分割的整体。中国共产党在执政过程中，无论是从认识的高度、重视的程度还是投入的力度上，都始终把坚持解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，不断加大强农惠农富农政策力度，取得了丰硕的成果，为主动赢得全局工作发挥了重要作用。在全面建成小康社会和实现现代化的进程中，农业是基础和保障，我们必须巩固和加强农业基础地位，不断加大对农业的支持力度，确保农业农村优先发展，让农业农村农民跟上国家发展步伐、共享发展成果。

进入新的历史阶段，我国“农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾、矛盾的主要方面在供给侧。”② 从供给侧发力，能够解放、发展和保护我国农业生产力，从根本上促进我国农业现代化发展，找准我国农业在世界供给市场上的定位，确保农业增效、农民增收和农村增绿，实现我国农业从量到质的全面提升。深化农业供给侧结构性改革的主要目的就是，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，形成一个结构合理、保障有力的农产品有效供给体系。深化农业供给侧结构性改革，一方面，能够加快培育农业农村发展新动能、提高农业综合效益和竞争力;另一方面，能够更好适应市场需求、满足居民消费结构转型升级，实现从“吃饱、吃好”转向“吃安全、吃营养健康”，以生产端和消费端的有机统一、为满足人民群众对美好生活的向往提供高品质的食物保障。在这个意义上，农业供给侧结构性改革，既能解决好我国农业供需结构不平衡的矛盾，增强农业供给适应市场需求的灵活性，提高农业供给体系质量和效率;又能夯实农业基础地位，完善强农惠农富农政策体系，把农业农村优先发展落到实处;还能加快转变农业发展方式，培育农业现代化发展新动能，实现我国农业生产力水平的总体跃升，早日实现农业现代化。

作为“三农”领域的一场深刻变革，农业供给侧结构性改革关系农业的长远发展，是开辟我国农业现代化发展新境界的关键举措，是解决新的历史时期我国农业主要矛盾和矛盾的主要方面的抓手，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向③。深化农业供给侧结构性改革，应当准确把握新的历史发展阶段农业农村发展的主要矛盾，从整个供给侧结构性改革的全局出发，关注农业、关心农村和关爱农民，找准突破口、明确具体任务，理顺好市场与政府的关系，制定切实可行的政策措施。

二、当前我国农业供给侧存在的主要矛盾和问题

当前，我国农业发展呈现出稳中有进的良好态势，为稳定经济社会发展大局提供了有力支撑。特别是在国家强农惠农富农政策的支持下，我国的农业生产力水平得到了稳步提高，农业生产能力迈上了新台阶，农业发展取得了巨大成就。这主要表现为粮食总产量首先由2003年的43070万吨增加到2015年的66060万吨，实现了“十二连增”，年均增产1916万吨;随后又在2017年達到了66161万吨，比2016年增加了117万吨，成为历史第一高产年。尽管2018年的粮食总产量为65789万吨，比2017年略低372万吨，但仍是近15年来第四高产年④。总量问题的较好解决，体现了我国农业具有供给能力强和总量不断提升的特征。然而，农业生产力水平总体跃升的背后仍有隐忧，供给侧矛盾成为新阶段我国农业发展矛盾的主要方面。

（一）农业供给结构性的突出矛盾：三量齐增与优质供给不足

农业发展具有鲜明的阶段性特征，当一个国家处于经济起飞初期时，赶超战略的实施会带来剥夺农业利益、压低国内农产品价格问题，从而农业供给无法满足粮食需求、制约国民经济发展的“粮食问题”会成为低收入国家面临的首要农业问题。而当一个国家迈进发达行列后，先进农业技术的应用会迅速提高农业生产率，从而粮食供给超过需求、农产品价格下跌，进而农业生产资源投入过多、农民收入减少会成为发达国家面临的主要农业问题⑤。这表明，农业生产力水平、从而农业供给能力是影响农业问题阶段性转换的关键性因素。自实施家庭联产承包责任制以来，农民的生产积极性得到了极大的调动、农业生产效率有了大幅提高，粮食总产量实现了快速增加。从1978年开始我国粮食生产总量开始突破30000万吨，达到了30477万吨，此后在小幅波动中持续保持了较强的增长势头。特别是历届中央政府制定的一系列涉农政策不断夯实农业生产基础，提高农业生产能力，成为支撑农业生产数量持续增加的主要动力;促使我国农业供求数量由不平衡阶段转为紧平衡的新常态阶段，较好地解决了我国农业总量问题。然而，农业总量问题取得的成就并没有解决好农业供给的结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和优质供给不足的并存⑥。

一方面，粮食产量连增与进口量递增、库存量激增并存的“三量齐增”问题突出，主要农产品的供求呈现了多元化特征，比如，小麦基本上能够实现供需平衡、稻谷供给略超需求，而玉米产量和进口量同步激增、大豆进口量远超产量。根据表1，从2011年开始我国玉米产量与进口量几乎保持同步变动趋势，并在2018年进口量达到了352万吨，成为近八年来第三高水平。相比较而言，大豆产量保持了较为平穩的增产势头，但是，大豆进口量远超过同年的产量，并且增长势头非常强劲，大豆进口量与产量的差额呈现递增趋势，由2011年的3815万吨一直递增到2017年的8113万吨，然后在2018年小幅下降到7303万吨、居历史次高水平。

另一方面，随着我国由中低收入国家向中高收入国家迈进，人们对农产品的需求由数量阶段转向质量阶段、消费需求升级换挡，绿色安全、个性化、多样化、品牌化和服务化迅速上升，大路货、低端化逐渐下降，消费者更加注重营养、健康和开心化和体验化。然而，面对变化且强劲的需求，农产品的供给却没有变，产品的质量和服务跟不上，升级重构和多功能挖掘也上不去，仍然停留在初加工阶段，产业链不长、价值链不高;这种农产品有效供给能力或者优质供给的不足，导致消费者转向国外、消费能力严重外流，在原料农产品、食用农产品和食品消费服务上产生了大量的“需求外溢”，农产品供需结构性矛盾凸显。

（二）农业持续供给的能力不强：土地细碎化经营与生态赤字

农业供给的持续性和稳定性，是新时代我国农业强起来的基础。否则，农业供给的大幅波动和不可持续性，既不利于夯实农业这个国民经济的基础，又不利于稳定农民这个农业生产主体。立足于我国农业生产实践，农业持续供给能力不强主要根源于土地细碎化经营与生态赤字两个层面。

一方面，家庭联产承包责任制的实施，使我国农村土地制度由所有权与经营权的合一转变为所有权与承包经营权的分离，从而调动了农民的生产积极性、解决了吃饭问题。固然农村土地制度的“两权分离”设计，以一家一户的承包经营，造成了土地经营的分户化和多块化;但是这种制度设计符合当时的农业生产力发展水平，兼顾了国家、集体和个人的利益分配，有效解决了效率与公平的统一性问题。在这个意义上，土地由集体经营转向按户承包经营，符合生产关系适应生产力的客观规律，为我国农业由站起来走向富起来奠定了制度基础。然而，随着工业化与城镇化的推进，农村劳动力到城市的就业机会日渐增加、务工性收入远高于农业生产经营收入，不再从事农业生产经营、将土地流出成为了部分农民的意愿;与此同时，部分农民或其他农业生产经营主体又有流入土地、推进土地适度规模经营的意愿。围绕新时代农村土地经营的历史性转向，我国土地制度进行了与时俱进的变迁，又由“两权分离”转向了“三权分置”，即在保持集体所有的前提下，把承包经营权分为承包权和经营权，在稳定农民承包权的基础上、放活经营权。这就从制度设计层面上为土地流转拓展了空间，但是囿于土地对农民的多重功能以及其他多种制约因素，土地流转仍不尽如人意。通过图1可以看出，自2015年起，我国农村土地流转比例增速呈放缓趋势，2015、2016、2017年同比增长分别为2.9、1.8和1.9个百分点，而2011、2012、2013、2014年同比增长则分别为3.1、3.7、4.2和4.7个百分点，增速下降明显。同时，农村土地流转比例最高仅为37%，尚未达到适度规模经营的要求⑦。调查显示，2017年末，家庭农场、农业兼业户和纯农户的平均耕地面积依次为12.69亩、10.61亩和2.06亩，实际经营地块数依次为4.26块、3.37块和1.34块⑧。截至2017年底，各类新型农业经营主体也仅超过300万家，新型职业农民仅达到1400万人，多种形式适度规模经营占比仅达到40%⑨。农村土地经营规模达到50亩以上的农户只有402.1万户，占总农户数比例仅为1.5%⑩。可见，低迷的土地流转市场、较小的土地经营规模和细碎化的土地、较高的土地产权界定成本，导致了我国的农村土地经营仍然比较细碎化。虽然各地围绕规模化经营进行了诸多探索，例如，湖北沙洋的“按户连片耕种”、江苏射阳的“联耕联种”和山东省供销社推行的“土地托管”，但是效果甚微。多种形式的适度规模经营作为农民合作行为的一种体现，之所以成效不尽如人意，究其根源，或许是由农民的参与意愿不强烈、合作范围具有局限性和合作过程缓慢造成的{11}。

另一方面，长期以来，我国对耕地开发利用强度过大、化肥农药使用量过度，造成一些地方地力透支严重、水土流失、土壤退化和面源污染加重，使得我国农业发展面临着较大压力的资源环境承载力，在生态环境上欠下了较大数目的旧账。根据第一次全国水利普查水土保持情况公报，我国土壤侵蚀总面积高达294.9万平方千米，占普查范围总面积的31.1%。第五次全国荒漠化和沙化监测结果也显示，截至2014年，我国荒漠化土地面积为261.16万平方千米，沙化土地面积为172.12万平方千米，尽管在监测期内呈现缩减趋势，但防治形势仍然严峻。农业生态环境赤字的另一个突出表现就是面源污染，既有研究表明，农业面源污染已成为影响我国农业可持续发展的突出矛盾，其特征表现为污染源多样化、污染趋势上升化、污染范围广泛化、污染区域差异化和污染强度增加化{12}。

（三）农业国际竞争力弱化：生产成本上升和国内外价格倒挂

经济发展实践表明，强大的农业是一个国家现代化的坚实支撑和重要标志。做强做优中国特色现代农业，必须统筹利用国际国内两个市场、两种资源，在一个开放型的世界农业经济体系里，提升我国农业国际竞争力。然而，近些年来我国农业生产成本的上升和国内外价格的倒挂，抑制了国内农产品的出口和刺激了国外农产品的进口，弱化了我国农业的国际竞争力。

一方面，尽管与其他产业一样，农业生产也面临生产成本上升的趋势。但近些年来我国农业，特别是种植业生产成本上升势头的猛烈程度和较大幅度却始料未及、超出预期{13}。表2显示，稻谷、小麦、玉米和大豆等主要农产品的生产成本、人工成本和土地成本，自2010年以来都呈现上升趋势，尽管有的年份小幅下降，但仍在高位波动。主要农产品生产成本的迅速攀升，逆转了我国以往的农业生产低成本优势。这意味着，如何通过转变农业生产方式，提高农业机械化水平和发展多种形式的适度规模经营，是降低人工成本和土地成本的途径。

另一方面，主要农产品生产成本的持续攀升，加上最低收购价和临时收储价格的共同作用，成为国内外农产品价格倒挂的基本力量。根据表3，自2010年以来，三大主要农产品稻谷、小麦、玉米的国内价格几乎全部高于国外价格，国内外价格倒挂现象在波动中保持持续性。究其原因，主要是因为国内农产品生产成本的上升在客观上造成了国内外价格倒挂，而前些年最低收购价的不断提高又在主观上导致了国内外价格倒挂。一个不容忽视的事实，国内外价格倒挂扭曲了国内粮食主产区与主销区的利益关系，造成了主销区的“市场市”和主产区的“政策市”，如果任其長期存在，不仅会造成粮食主产区卖粮难问题，而且还会破坏国内统一粮食市场的形成{14}。因此，推进主要农产品价格形成机制改革、实施价补分离，处理好政府与市场的关系，是深化农业供给侧结构性改革的题中之义。

三、深化我国农业供给侧结构性改革的政策取向

新时代深化农业供给侧结构性改革，必须“要适应农业由总量不足转变为结构性矛盾的阶段性变化，创新体制机制，推进科技进步，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，加快实现农业向提质增效、可持续发展转变。”{15}

（一）抓住农业发展矛盾的主要方面，明确农业供给侧结构性改革的主攻方向

第一，在做好农业结构调整上多做文章。一是立足资源禀赋，按照布局合理的要求，划分好粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，为优化农产品结构夯实空间结构基础。二是转变农业发展方式，在“增绿”上下大功夫，推行农业绿色生产方式，构建资源节约型、环境友好型和高效生态型的农业产业体系、生产体系和经营体系，为增加生态农产品供给提供系统化支撑。三是适应市场变化、瞄准市场需求，优化农产品供给结构，由数量导向转向质量导向，以优质的、特色的、多功能的农产品供给更好适应升级换挡的农产品需求。

第二，在深化农村改革上多下功夫。一是坚持系统化思维，把新时代深化农村改革视为一项系统工程，围绕提高农业供给体系质量和效率这个关键任务，统筹考虑、全面论证、科学决策，在协同配合中加强农村改革的顶层设计，形成农业农村改革的综合效应，激活农业农村内生发展动力。二是坚持农民主体地位，把增加农民收入放到重要位置，确保种粮农民不吃亏和实现农民收入持续增长，切实把坚持以人民为中心落到实处。就如同习近平总书记所强调的，“农民的钱袋子鼓起来了没有，是检验农业供给侧结构性改革成效的重要尺度，要广辟农民增收致富门路，防止农民增收势头出现逆转。”{16} 三是坚持底线思维，绷紧国家粮食安全这根弦，从战略上保护和提高粮食综合生产能力，在粮食生产不发生大滑坡的基础上增强农产品供给结构对需求结构的适应性。四是坚持历史逻辑，继续把处理好农民和土地的关系作为新时代深化农村改革的主线，真正把坚持和完善农村基本经营制度落到实处，也就是“坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。……不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”{17}

（二）以习近平关于“三农”工作论述为指引，深化农业供给侧结构性改革

作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向，农业供给侧结构性改革具有全局性和方向性，但在不同时期侧重点不同。自2015年12月中央农村工作会议首次提出着力加强农业供给侧结构性改革以来，通过制定改革政策、实施改革措施，农业结构调整初见成效，主要农产品供求关系得以改善;重要农产品价格形成机制改革和收储制度改革成效显著;新型农业经营主体日渐发展壮大、多种形式适度规模经营有序推进。在农业发展的新阶段，深化农业供给侧结构性改革，必须以习近平关于“三农”工作论述为指引，采取改革的方法，运用市场化、法治化的手段，在“巩固、增强、提升、畅通”上下功夫。

第一，巩固既有改革成果。一是继续深入推进主要农产品种植结构调整、优化区域种植结构，把握好玉米、稻谷主要农产品去库存节奏和力度。二是继续坚持农业绿色化发展道路，在农业“增绿”上下功夫，标本兼治，着力保护好生态，还好生态环境旧账、杜绝欠新账，切实提高农业生态环境保护和治理体系治理能力现代化水平。三是继续补齐农村基础设施这个短板，健全多元投入保障机制，完善农村基础设施建设管护机制，推进城乡基础设施共建共享、互联互通，推动农村基础设施建设提档升级。

第二，增强内生发展动力。一是加快构建新型农业经营体系，积极培育各类新型农业经营主体，落实好土地“三权分置”改革，围绕农业适度规模经营建立立体式复合型现代农业经营体系。二是尊重农民意愿、交给农民选择权、维护农民权益，促进小农户和现代农业发展有机衔接，完善利益联结机制、构建紧密带动关系，扶持农民、提高农民和富裕农民，增强农民获得感、幸福感和安全感。三是给农业插上科技的翅膀，加快提升农业科技进步和创新水平，提高全要素生产率，持续推动基层农技推广体系改革，增强农业综合效益和竞争能力。

第三，提升融合发展水平。一是适应多样化食物需求，树立大农业观、大食物观，释放农业多功能潜力，积极发展休闲农业、乡村旅游等新产业新业态，发挥农村三次产业融合发展的乘数效应。二是做好“农业+”这篇文章，抓好“粮头食尾”和“农头工尾”，实现农业农村经济融合发展，延伸农业产业链、拓展农业价值链，做大做强粮食产业。三是把握好城乡利益格局深刻调整、农村社会结构深刻变动和农民思想观念深刻变化的新特征，调动好政府、市场、新型农业经营主体和农民的主动性和积极性，确保多主体参与农业供给侧结构性改革。

第四，畅通城乡流通渠道。一是在“+农业”上下功夫，发挥市场决定性作用，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，提升城乡要素流动的力度、广度和深度，实现资源在城乡间的优化配置。二是广泛应用大数据、云计算、物联网新一代信息技术，加快补上冷链物流等短板，推进农产品流通现代化，确保农业不仅产得出、产得优，还要卖得出、卖得好，真正把质量兴农落到实处。三是拓宽农民增收渠道，优化农民家庭经营性收入、转移性收入、财产性收入和工资性收入结构，确保农民能在城乡间畅通流动、在农业和非农业间自如就业，多途径增加农民收入，让广大农民都尽快富起来。

注释：

①② 中共中央党史和文献研究院：《习近平关于“三农”工作论述摘编》，中央文献出版社2019年版，第3、95页。

③ 韩长赋：《着力推进农业供给侧结构性改革》，《求是》2016年第9期。

④ 除非做特殊说明，本文引用数据均来源于国家统计局网站。

⑤[日]速水佑次郎、神门善久：《农业经济（新论）》，中国农业出版社2003年版，第16—27页。

⑥《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，人民出版社2017年版，第1页。

⑦ 作者根据历年农业农村部公布的数据整理。

⑧ 李培林等：《2019年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2019年版，第346—347页。

⑨ 韩长赋：《中国农村土地制度改革》，《农业经济问题》2019年第1期。

⑩ 作者根据农业农村部对农村经营管理情况统计年报数据汇总整理。

{11} 王海娟、胡守庚：《土地细碎化与农地制度的一个分析框架》，《社会科学》2018年第11期。

{12} 杨镔键、尚杰、于法稳：《农业面源污染防治的难点、问题及对策》，《中国生态农业学报（中英文）》2019年第2期。

{13} 农业部农村经济研究中心课题组：《农业供给侧结构性改革：难点与对策》，中国农业出版社2017年版，第11页。

{14} 陈颂东：《国内外粮食价格倒挂研究——兼论中国粮食最低收购价的形成机制》，《创新》2018年第3期。

{15}{16}{17} 习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第303—304、305、258—260页。

作者简介：刘元胜，吉林财经大学经济学院副教授，吉林长春，130117;梁洪学，吉林财经大学马克思主义经济学研究中心研究员，吉林长春，130117。

（责任编辑   辰  曦）