东南亚恐怖主义新特点与反恐合作机制

2016年以来，受到“伊斯兰国”等因素的影响，东南亚地区恐怖袭击事件频发，对地区反恐合作和反恐机制提出了新的挑战。东南亚国家的反恐合作在合作深度和广度上都得到了一定程度扩展，取得了一定的成效，但存在着合作意愿有限、合作领域受限、合作方式单一、合作机制匮乏等缺陷，亟需整合现有反恐合作机制。

一、2016年以来东南亚恐怖主义发展的新特点

2016年以来，受“伊斯兰国”、国际反恐格局变动等因素的影响，东南亚恐怖主义的发展呈现出新特点。主要表现在：

第一，东南亚恐怖主义的国际化程度加深。张文龙在《麦当劳与圣战：新型恐怖主义的悖论——对后9·11时代伊斯兰全球圣战的反思》一文中提出，2016年后，“伊斯兰国”对东南亚地区的渗透进一步促进了地区恐怖主义的国际化;“伊斯兰国”通过宗教极端思想的传播、恐怖分子的招募、对东南亚恐怖组织的整合，完成了“全球圣战”的范式转化，对东南亚地区恐怖组织的整合更强有力，东南亚已有超过60个恐怖组织宣誓效忠“伊斯兰国”;同时，“伊斯兰国”还通过任命地区“领导人”、提供爆炸培训和资金的方式整合地区恐怖组织网络。2016年后，“伊斯兰国”任命了穆罕默德·巴伦·纳伊姆（Muhammad Bahrun Naim）、巴鲁姆沙（Bahrumsyah）、萨利姆·穆巴洛克（Salim Mubarok At-Tamimi，又名Abu Jandal），阿曼·阿卜杜拉赫曼（Aman Abdurrahman）建立了“马来群岛伊斯兰国辅士团（Jamaah Anshar Khilafah），其中阿卜杜拉赫曼还是该组织的“埃米尔”和“精神领袖”，他们共同组成了“伊斯兰国”在印尼分支机构的领导层，专门负责撮合来自印度尼西亚和马来西亚的恐怖分子为“伊斯兰国”效力。

第二，东南亚地区恐怖组织的活动网络隐蔽化、人员来源广泛化、信息传播网络化、恐怖组织领导结构扁平化趋势愈加明显。通讯技术的发展与普及，增强了恐怖组织线上教化、招募动员、计划与协调、募集资金、资料探勘与操弄等动员、组织和协调能力。与“基地”组织不同的是，“伊斯兰国”依靠网络和社交媒体等现代技术，在推介自己、成员招募、资金筹措方面进展顺利，促进了网络极端主义在东南亚地区的发展。这降低了东南亚地区的恐怖分子对恐怖组织的依赖程度，其通过“伊斯兰国”宣传的网络资料就能够实现“自我激进化”，从而使发动恐怖袭击的门槛大大降低。2016年马来西亚的蒲种袭击就是网络极端主义和“在线圣战（Online Jihad）”的典型代表，因为发动这起恐袭事件的恐怖分子主要通过互联网联系，而不是直接会面。

第三，宗教极端思想尤其是国际伊斯兰极端主义对东南亚恐怖主义的影响增强。国际伊斯兰极端主义是影响东南亚恐怖主义发展的重要外部因素，其通过宗教动员，试图挑起不同族群和文明间的冲突。2017年的马拉维恐怖袭击中，“伊斯兰国”的领导人宣称希望把马拉维塑造成为在菲律宾抵抗“天主教国家（Catholic state）”的典型，就像在黎凡特地区（Levant）的武装分子那样，马拉维的恐怖分子也要为殉难（martyrdom）和丰厚的回报而战。

第四，东南亚恐怖主义活动的多样性。一方面，东南亚恐怖主义与暴力活动的合流进一步加剧。东南亚许多国家都存在诸多形式的暴力活动，域内外恐怖组织选择那些具有明显政治倾向的暴力活动，将这些暴力活动转化为针对平民目标、特定宗教信众（如佛教徒、基督教徒）、特定宗教目标（如教堂、寺庙等）的恐怖主义活动。

另一方面，东南亚恐怖袭击的参与者也呈现多样化发展趋势。妇女与儿童参与恐怖主义活动、独狼式恐怖主义活动以及家庭式恐怖主义活动在东南亚地区不断涌现。2018年5月13日，在西方人经常旅游的、同时也是印度尼西亚基督教徒聚集的爪哇岛东部港口城市泗水發生连环恐怖袭击。这次恐怖袭击是典型的“家庭式”恐怖袭击，是东南亚首次出现此种恐怖袭击方式。在这次恐袭中，一家六口分工明确：8岁和16岁的兄弟负责袭击圣玛利亚天主教堂，他们骑着电单车来到教堂，炸弹则放置在大腿上;两人的父亲接着袭击另一座教堂;母亲则带着9岁和12岁的女儿在基督教堂引爆炸弹腰带。

二、现阶段的东南亚地区反恐合作

总体来看，现阶段东南亚地区反恐合作形式多样，但存在着合作意愿有限、合作领域受限、合作方式单一等缺陷，制约了其反恐合作的效果。

第一，形式多样的东南亚地区反恐合作。在形式上，东南亚地区已经形成了诸多双边和多边的反恐合作。

在双边合作机制上，菲律宾等国与美国等反恐合作成效较为显著。菲律宾与美国的反恐军事合作不仅涉及情报、人员、后勤、武器装备等诸多方面，而且双方合作历史长，效果较为明显。以双方在菲律宾南部地区的反恐合作为例，菲律宾南部的恐怖组织阿布沙耶夫组织（Abu Sayyaf Group）经过长期打击，其成员数量也从巅峰时期的数千人下降到200至400人左右，主要力量也撤出了其经常活动的棉兰老岛，只能龟缩在更为偏远的巴西兰岛与和乐岛等地。

在东盟框架下的反恐合作逐渐成形。东盟内部已经成立了反恐专家工作组，负责协调各国的反恐行动，这不仅是东盟建立安全共同体的一部分，同时也是应对地区反恐局势变化的必要举措。2017年8月，第24届东盟地区论坛在防范和打击恐怖主义中加大社交媒体的使用这一问题达成了共识。根据《联合早报》的报道，2018年2月6日，东盟国防部长召开非正式会议，会后发表联合声明强调，恐怖主义是“对东盟进步、繁荣和生存方式的严峻威胁”，并对拥有日益复杂和致命战术和武器的个人和组织造成本区域恐怖主义问题加剧表达严重关切。东盟防长们同意加强各国防卫部门间的反恐合作以及与其他伙伴的合作。这些合作包括联合演习、训练、信息共享、加强对话和分享最佳工作方式。其他措施还包括与东盟政治—安全共同体和其他东盟主导机制的合作伙伴，通过工作坊、研讨会等，加强跨领域反恐合作。

東南亚国家之间的反恐合作及效果更为明显。菲律宾、印尼、马来西亚三国2017年启动了联合海上巡逻和联合空中巡逻机制;2018年年初，印尼、马来西亚、文莱、菲律宾、新加坡、泰国六国成立了“我们的眼睛（Our eyes）”情报合作机制。这两个机制的效果十分明显，2019年下半年以来，东南亚地区的恐怖袭击在数量上、伤亡人数上大幅度下降。

第二，东南亚反恐合作的效果受到反恐合作程度的制约。

首先，在反恐合作意愿上，东南亚一些国家的反恐合作意愿有限，是制约地区反恐合作效果的基础性因素。在国家层面上，菲律宾、泰国、马来西亚、缅甸、印度尼西亚五国已经发生了多起恐怖袭击事件，是地区恐怖主义的主要受害者，但各国反恐合作意愿程度不一。就目前来看，各国在国内通过立法、加大反恐投入、监控与情报搜集，以及与军警部门配合开展反恐行动等方式，对打击本国国内的恐怖主义十分有效。但是对于反恐国际合作，各个国家表现出来的意愿是不同的。新加坡虽然没有发生恐怖袭击，但是由于恐怖主义与海盗等暴力活动的结合对其赖以生存的马六甲海峡影响最大，因此，其对地区反恐合作的意愿是最强烈的。但是，其他国家尤其是菲律宾、泰国和缅甸，其国内的恐怖主义与民族分离主义关系密切，这些国家担心反恐合作可能会影响到其国内的民族与宗教关系，因此，对地区反恐合作的参与意愿较低。缅甸不承认其国内的罗兴亚人的国民身份，反对外国势力的干涉，还拒绝参与地区反恐合作，使若开邦地区的局势可能进一步恶化。

其次，反恐合作领域受限。东盟作为东南亚地区认可度最高的一体化组织，在地区反恐合作中基本上沦为了“清谈馆”——既无法提供能够建立更深程度反恐合作机制的路径，又无法成为地区反恐合作的领导者。例如，上文提到的2018年2月6日，东盟国防部长召开非正式会议，会后发表联合声明，类似的声明或者宣言在东盟历史上并不少见，但都难以落实到实处，也就限制了地区国际反恐合作的领域，只能依靠各个国家之间的双方或者多边合作。在合作领域上，东南亚各国的反恐合作集中于情报合作上，而且主要针对恐怖分子和涉恐资金的跨国流动上，且各国之间基本上单独行动，很难形成有效的国际合作。

最后，反恐合作方式单一。东南亚各国现有的反恐合作方式大多采用军事反恐策略。无论是联合巡航，还是类似于“我们的眼睛”的反恐合作方式，都普遍采用了军事反恐策略，这种反恐策略在一定程度上能够在短时间内产生立竿见影的效果，但是无法根除恐怖主义产生的社会土壤，且极易引起恐怖主义的反弹。而且，东南亚恐怖主义大多发生在海岛地区（印度尼西亚、菲律宾、马来西亚和泰国南部），这些地区地形复杂，十分适合恐怖分子隐匿和逃逸，单纯的军事手段无法彻底铲除恐怖主义，只能暂时遏制恐怖主义。因此，东南亚各国亟需从社会层面，通过去极端化项目等方式，调动国民防范恐怖主义的积极性，逐渐消解恐怖主义存在的社会土壤。

三、东南亚现有反恐合作机制评析及未来反恐合作

东南亚现有反恐合作机制存在的诸多不足，是未来反恐合作继续强化的重点方向。

东南亚现有反恐合作机制存在诸多的不足，主要体现在如下几个方面。

第一，长期合作机制严重供给不足。其主要原因在于东盟安全共同体框架及其在反恐长期合作机制上的严重缺陷，导致东盟缺乏足够的安全类公共产品（如提供有效的反恐合作平台，健全的反恐机制，完备的反恐后勤支持与技术培训）提供能力。2016年前，虽然发生了巴厘岛爆炸案等严重的恐怖袭击事件，但从总体上来看，东南亚恐怖主义问题既不是地区国家迫在眉睫的问题，也不是地区安全问题的核心议题。因此，东盟对安全议题的关注主要集中于应对域内外大国与地区安全等议题上。东盟作为地区合作机制的主要创立者，对地区恐怖主义既缺乏足够的应对意识，又无法为地区各国提供足够的反恐合作支持和反恐类公共产品，造成地区反恐的长期合作机制严重供给不足，大多反恐合作仅仅停留在宣言和口号层面，无法使东盟成为地区反恐合作机制的领导者。

第二，反恐情报合作机制仍需强化。目前，东南亚国家在反恐情报合作方面开展了以“我们的眼睛”为代表的反恐合作中的情报合作。对恐怖主义暗网、恐怖分子的跨国和跨区域流动、涉恐资金的跨国流动等方面已经开展了卓有成效的合作。但是，现有反恐情报合作机制仍需扩展、强化。“伊斯兰国”崩溃前后，从中东地区回流东南亚的恐怖分子，将缅甸、泰国甚至是孟加拉国等都作为回流的通道。如果不将有关国家纳入到东南亚反恐合作机制中来，那么对恐怖分子回流的跨国流动的监测效果将会大打折扣。

第三，联合巡航机制涉及的范围需要扩大。现有东南亚国家联合巡航的范围主要是两处海域，一处是马六甲海峡，另一处是马来西亚、印度尼西亚、菲律宾三国交界处的苏禄海海域。针对其他海域的联合巡航基本尚未涉及。当前，已经出现了缅甸的一些恐怖分子从安达曼海乘船以难民的身份进入泰国南部的情况。因此，现有联合巡航机制涉及的国家和海域都需要扩大。同时，针对海上恐怖主义和有可能与海盗活动相结合的恐怖主义活动，除了传统的马六甲海峡和苏禄海地区，在印尼的巽他海峡、中国南海南部与东南亚国家相邻的地区也出现了海上恐怖主义的苗头，对这些地区更应当防范于未然。

未来，在东南亚现有的地区反恐合作机制基础上，需要在以下方面继续扩展地区反恐合作，增强地区反恐合作的效果。

第一，网络反恐合作机制亟需建立。后“伊斯兰国”时期，宗教极端思想在网络上泛滥，已经成为东南亚地区恐怖组织和恐怖分子线上联络、线下发动恐怖袭击的重要方式。以印尼为例，网络极端主义已经存在多年，恐怖组织“伊斯兰祈祷团”从2013年就开始使用“Telegram”软件在网络上招募恐怖分子。2014年底加入“伊斯兰国”的印尼人巴赫伦 ·纳伊姆是圣战社区的社交媒体名人，他在“脸书”和“推特”上与数百名追随者积极互动，并运营一个网站，定期发布炸弹制造指令，赞扬印尼成功的恐怖袭击，鼓励追随者自己发动圣战。“伊斯兰国”出现后，印尼恐怖组织的网络极端主义已经发展出了在线招募人员的自上而下的模式。类似的情况在马来西亚、泰国等国也出现过。因此，未来东南亚反恐合作需建立相应的网络反恐合作机制。

第二，去极端化（去激进化的反恐策略）合作的国际参与。新加坡、印尼、菲律宾等国采取了“宗教康复”“监狱去极端化”“社区去极端化”等措施;这些措施的共同特点是通过倡导不同宗教与文明之间的对话，消解恐怖主义存在的社会基础。比如新加坡发布了《宗教和谐声明》和《宗教和睦宣言》，明确倡导不同宗教间的和睦共处，反对宗教排他主义和极端主义;印度尼西亚政府也发布了《预防恐怖主义蓝图》，确立了预防、去极端化和保护三大战略支柱。未来，东南亚国家之间，甚至是与域内外其他国家（如中东伊斯兰国家、中国等国）之间的合作，可以增强东南亚国家去极端化的效果。

第三，刚性的军事反恐与柔性的去极端化措施齐头并进。东南亚国家的反恐和去极端化工作基本上是独立开展的，两个工作之间的沟通与协调相对缺乏。当前东南亚国家的反恐和去极端化措施，体现出了较强的刚柔相济的治理理念、防范和干预并进的治理方式;对于在军事反恐中抓获的恐怖分子实施去极端化项目，其产生的社会效果和示范效应可能会更加明显。因此，在对少数极端主义、恐怖分子采取严厉的军事打击的同时，也要对极端化程度有限的一些极端分子和恐怖分子进行再教育，促使其去极端化。

总体来看，自2016年以来，东南亚地区恐怖主义呈现出国际化程度加深、恐怖组织地区活动网络更加隐秘化等特点。但地区反恐合作机制难以适应反恐局势的变化，存在诸多问题，亟需在反恐情报机制合作、网络反恐合作机制、去极端化等方面强化反恐合作机制建设。

（本文系2016年度国家社会科学基金重大项目“全球伊斯兰极端主义研究”，编号16ZDA096的阶段性成果。作者任华为云南大学政治学博士后流动站博士后，云南大学周边外交研究中心、国际关系研究院助理研究员）

（责任编辑：张敏娇）