日本道路交通管理经验及启示

刘宇鹏

一、日本国情及道路交通基本情况

（一）日本基本国情

日本由本州、四国、九州和北海道四个大岛组成，行政区划由一都（东京）、两府（京都、大阪）、一道（北海道）和43个县组成。从国土面积看，日本国土狭长，面积为37.8万平方公里，超过英国（24.4万平方公里）、德国（35.7万平方公里）、意大利（30.1万平方公里）。日本在地图上看起来感觉很小，但海洋经济专属区面积很大。从人口分布看，日本人口1.25亿，相当于英意两国人口的总和。因为地形以山地和丘陵为主，仅占国土10%的沿海地区平原，集中了全国90%的人口;全国80%的人口居住于城市或大城镇，26%以上的人口居住在首都圈，49%以上的人口集中在大东京、京阪神、名古屋等三大都会圈，而东京都人口密度达到每平方公里5748人。从经济发展看，日本已进入高度发达文明程度，2018年GDP为4.97万亿美元，也大致相当于英意两国之和。自1968年起，日本的经济规模仅次于美国，居世界第二，直至2010年被中国赶超，目前仍保持世界第三经济强国的地位，具有科技发达、企业强大、高尖端技术储备丰富、品牌价值高等特点。

伴随着社会经济的稳步发展，日本当前也面临严峻挑战。作为世界上为数不多人口过亿的国家，日本人口规模在2008年达到峰值之后开始逐年减少。据厚生劳动省（日本负责医疗卫生和社会保障的主要部门）测算，到2047年，日本人口规模将下降到一亿以下，到2060年减少至8700万。与此同时，全国人口不断向都市圈迁徙，中小城镇人口不断减少。据测算，到2050年，日本约1/3的城镇将会因无人居住而消失，受国家财政等条件限制，这一趋势已不可逆转。因此，日本未来交通发展的核心必将围绕逐步加剧的“少子高龄化”和“城镇消失”问题对交通基础设施进行整合、修整、优化和完善。此外，2020年东京奥运会筹备过程中的人本、便捷、精细、高效交通也是日本交通发展的重心。

（二）日本道路交通概况

1.交通管理体制情况。日本道路建设管理的行政机构是国土交通省，类似于我国的交通运输部。国土交通省是日本内阁11个中央行省之一，负责全国道路基础设施建设和高速公路信息化建设。道路交通管理主要由日本警察厅交通局负责，主要承担道路交通安全教育，交通违法和事故处理，城市道路标志标线、信号灯设置及信息化建设，机动车登记等职责。

与我国交通运输部不同，日本的国土交通省管辖范围更广，涵盖了相当于我国国土资源部、交通运输部、住房城乡建设部、水利部、国家铁路局、国家民航局、国家海洋局、国家旅游局、国家气象局等部门的职能，公务人员近五万人，是名副其实的“大部”，目的是为了通过对全日本的国土、海洋等资源综合规划、高效利用、系统开发，全面整合国家的社会资源，从国家层面完善交通体系，综合统筹规划、建设开发利用资源。

2.车辆和驾驶人情况。日本在20世纪60年代经济高速发展的同时，汽车保有量也快速增加，目前汽车保有量已趋于稳定，约为7765万辆，平均每个家庭汽车1.6辆，千人汽车保有量高达591辆，是我国的四倍。日本机动车驾驶人为8225万人，占全国总人口的75.7%，25岁以上的年轻人驾照持有率达90%以上。

3.道路交通情况。按照日本《道路法》的分类，道路分为高速国道、一般国道、县道（日本的县相当于我国的省）、市道（町道、村道）四类。截至2018年底，日本道路通车里程达122万公里，其中高速国道总长8776公里，仅占全国道路里程的0.7%，但承担了全国总“车公里”（vehicle Kilometers traveled， KVT）的9%、货运“车公里”的13.3%，在道路运输中扮演着重要角色。日本自2001年开始推广使用ETC，目前ETC用户约为8300万，安装率超过90%。

4.交通安全情况。自20世纪50年代以来，日本经历了两个道路交通事故高峰期，分别是1970年和2004年，日本将这两个事故发生高峰点称为“交通战争”。但是道路交通死亡人数自20世纪90年代开始就已经大幅下降，从1970年的1.67万人持续降至2012年的4500人以下，2018年创下新低为3532人，预计2019年的统计数据更低。其中，行人和高龄者道路交通死伤占比较高，65岁以上老人交通事故率是全国平均值的两倍。

二、日本道路交通管理主要做法及特点

（一）通过绿色出行和需求管理，创建了不依赖小汽车的城市。日本城市安静整洁、秩序井然、车流顺畅，市民生活方式和出行意识均已“去汽车化”，除商务活动必需和假日旅游外，几乎不使用小汽车。这是因为，首先，日本建成了全世界最发达、最完善的城市公共交通体系。据统计，东京都市圈轨道交通总长达3000公里，年运量达100亿人次，其中东京市区现有15条地铁和18条轻轨，线网密度覆盖全市区，形成了以轨道交通为主，地面公交、自行车和步行、出租汽车为辅的出行结构，实现了公共交通线路全覆盖，市区任一地点步行不超过五分钟即可到达地铁站点。在2018年东京都市圈日均3600万人次出行量中，轨道交通占比高达86%，早晚高峰轨道交通摩肩接踵、熙来攘往，被称为“全球每天一次的最大规模人口迁徙”。其次，日本制定了最严苛和昂贵的小汽车拥有和使用制度。虽然日本千人汽车保有量达到了591辆的高水平，但是在东京、大阪这样人口聚集、寸土寸金的大都市开小汽车，却是较为奢侈且不必要的事情。因为日本采取的是“停车证”制度，即买车须自备停车位，不论是单位还是个人、客车还是货车，在工作或居住地两公里范围内拥有或租用固定路外停车位是购车的前置条件，这项独具日本特色的行政制度从根本上解决了“基本车位”不足的问题，加上大型停车楼、微小型停车场供给充分，日本20世纪60年代出现的停车难、停车乱问题在2000年左右基本得以解决。而且，大城市使用小汽车的成本非常高。在日本使用汽车須缴纳汽车消费税、使用税、燃油税等多个税种，大部分由车辆所有人承担。停车收费价格较高，有效抑制了汽车使用率，如东京市内公共停车场收费一般为600至1200日元/小时（约每小时40至80元人民币）。此外，出租车价格也非常高，日本全国出租车价格大致相同，起步价为660日元（约42元人民币），超过两公里后按每274米增加80日元计费，如果从东京新宿车站打车到成田机场，单程就要2.6万日元（约合1684元人民币）。再次，日本打造了最人性化、最安全的步行系统。纵观各国，有活力的城市无不重视步行环境的优化与改善。东京自2015年发起“行人优先”“车道瘦身”社会试验活动，从步行、自行车和公共交通使用者视角出发，开展合理、便捷、流畅的交通组织设计。与纽约第五大道、巴黎香榭丽舍大道并称世界三大繁华中心的东京银座，每周末和节假日下午都会禁止车辆通行，化身“步行者天堂”，营造出悠然信步、休憩散心的魅力街区。日本为了保证学生安全，将上学和放学的路径规划设计为 “通学路”，这些道路危险性较小、上学管理较容易，因此在日本随处可见中小学生自己上下学，不需要家长接送。最后是日本对货运物流的理性看待。货运与客运对于城市的发展同等重要，一旦限制货运车辆通行，就会衍生如“客改货”“闯禁限行”等更多问题，因此日本对货运车辆的通行和停放基本不予限制，在不影响道路通行的情况下，为货车设施专用停车位，城市规划设计、建筑新建项目或商业街改造都会重点考虑货运交通。日本通过政府规划，也为企业发展提供便利，在每个城市近郊区建设物流园区，再由运输企业分区、分头运输和配送货物，物流货运全部采用厢式货车，随处可见的货车都干净整洁，几乎成为城市的一道风景线，车厢内货物分区摆放，冷链严格运送并分区实时监控。得益于系统完善的城市货运配送体系，即使东京这样的大城市也并未对货运车辆采取限行措施。货运车辆可以直接开到商场停车场装卸货物，同时根据需求专门在道路上施划货车临时停车点，供装卸货物使用。

（二）通过独具匠心的精细设置，提供了对全民友好的道路设施。日本人做事以精心和细致著称，这种文化传统同样体现在交通设施设置上，流畅的交通标线确保了交通语言清晰简明、连续易读，从视觉上也为城市增色不少。精细的道路设计体现在以下方面：一是无障碍的行人通行。城市每一条人行道均设有导盲砖、无障碍斜坡道，在背街小巷单侧还通过隔离桩、护栏等设施开辟行人、自行车专用通道。笔者在日本14天的考察行程中，无论公务学习还是早晚散步，均未遇到在街道上无处可走、人行道不连续、人行道被占用、被机动车鸣笛等情况。针对幼儿园、托儿所平时走的路线，当地政府专门登记并对存在安全隐患的路段进行整改防范。二是系统配套的标志标线。日本无论大城市还是农村地区，道路交通管理和安全设施都很完善，道路交通标志牌面小、安装灵活、设置規范，所有路口均用标志、标线对车辆和行人通行明确指示和规范;大部分灯控路口都实施了渠化，车道行驶导向、待转区、路口导流线、行人和自行车行驶分离等措施广泛应用。城市快速路、高速公路平均每50至100米就设有交通标志。交通标志标线的配套性和系统性也很强，如高速公路车道合流标志同时配套设有限速标志，出口标志配套地面“出口”文字和箭头;道路施工、路口让行、路段禁停等均采用标志与标线配合使用，指示性和警示性很强。东京针对城市高架路急弯多、坡度大的特点，大量设置预告标志、发光反光柱、减速标线、横向诱导标、加强护栏等措施确保安全。三是以人为本的信号灯。东京、大阪交通信号相位设置与行人过街几乎没有冲突，二块板以上道路都设置了行人过街安全岛和交替闪烁的黄色安全警示灯及声响装置，并根据人流特征，合理确定斑马线宽度和信号灯配时方案。

涩谷车站前著名的“X型斑马线”交叉口被称为“全世界人流量最大的路口”，行人过街配时的绿信比高达55%。实地调研时，笔者还发现东京信号灯罩的长短并不统一，特别是在多向交叉的不规则路口，与行驶方向无关的斜交路口信号灯罩通常较长，且开口有一定角度，避免对车辆驾驶人造成误导和影响。四是“不会走错”的车道。东京、大阪城市道路车道宽度较窄，且机动车道、非机动车道路权划分明确。尤其是右转弯车道（相当于国内左转车道）一定会通过展宽或中心线偏移，提前从路段中单独划分出来，驾驶人必须变换方向才能进入右转车道，不会出现驾驶人在直行车道行驶，到路口突变成右转车道再紧急变道的情况。五是规范整洁的施工作业。日本的道路施工交通组织很规范，为了把对道路交通的影响降至最低，施工通常在夜间进行，场地一律实施围挡，施工预告标志、警示标志、发光锥筒等引导和安全设施连续而规范，提醒过往车辆注意安全。

（三）通过多样精密的制度设计，实现了严格执法和人性化服务。一是多样细分的车辆号牌。日本的车牌通常分为四种颜色，根据车牌号的颜色，能够区分微型汽车、私家车和营运车等。其中，白底绿字表示普通私家车（消防车、餐车等也属于白牌车），绿底白字表示普通营运车辆（如出租车、公交车以及旅游大巴）;黄底黑字表示自家用微型汽车;黑底黄字表示营运微型汽车。车牌号由四部分组成，从上到下、从左到右依次为地名、分类号码、平假名和车牌号码，其中“地名”为发放牌照的地方运输支局（类似于我国的车管所）所在地，目前全日本一共有106个地名划分;“分类号码”用于区分各式各样的车辆，从0～9代表着工程车、货车、载客汽车等不同类型、大小的车辆;“平假名”用于分辨车辆用途或判别车辆上牌先后顺序。

二是多样有效的驾驶证记分制度。在日本，交通违法分为一般违法（如违法停车、违反交通信号通行等，详见50页表1）和特定违法（如驾驶车辆发生致人死亡事故、酒后驾驶、危险驾驶等，详见50页表2），对交通违法的处罚也采取累计记分制度。一般违法如违法停车，记点2～3分并处1万～1.8万日元罚款，如果交了罚金且三个月内没有违法行为，还可以恢复点数。但如果出现严重违法，如酒驾、严重超速则扣除6至25分且无权恢复点数。日本驾照吊销期的长短根据驾照点数扣除的多少进行确定，最短为1年、最长为10年，在驾照吊销期内驾驶人不得重新申领驾照。日本公安委员会对驾校培训工作严格监督，存在违规问题或驾驶人事故率高的驾校将被撤销培训资格或限制招生。

三是严苛的驾照申领和审验制度。在日本人的个人证件中，只有驾驶证上显示照片和家庭住址，是信息最完整、最便于证明身份的证件，因此日本人对驾驶证格外看重珍惜。新申领驾照有效期为三年，三年内如果没有违法记分则最长可以申请五年有效期的驾驶证。日本实行非职业和职业驾驶人两种不同管理制度，职业驾驶人的驾驶证申领条件非常苛刻，驾驶人在取得驾照五年内没有事故和记分，方可参加营运车辆驾驶证的考试。营运车辆驾驶证没有降级条款，一旦驾驶证被暂扣和吊销，就不能再从事营运工作。针对超过70岁的高龄驾驶人规定必须每年到警察部门接受安全驾驶培训，超过75岁的必须参加专门测试，接受针对性训练和身体检查。对于高龄者而言，如果不是自愿注销或由于违法被吊销，警察部门无权收回个人驾驶证件。

四是严格的停车执法与管理。2018年东京警视厅公布数据显示，自从组建“驻车监视员”队伍以来，取缔违法停车政策施行了11年，效果十分显著。东京主要十条干道的违法停车现象减少82%，平均每小时的堵车距离缩短40%，平均每5公里行车所需时间减少11%，停车场使用率增加21个百分点。对东京210个点位监测发现，市区的车辆时速能达到45公里。

五是根据新情况及时调节处罚力度。由于分心驾驶导致事故呈现上升趋势，日本开始对道路交通法进行修改，规定自2019年12月1日起，禁止开车使用手机，如果因为打手机或者注视手机引发事故，可以直接吊销驾照，处一年以下拘役且30万日元以下罚款。即便不出事故，警察一旦发现也会处1.8万～4万日元罚金，如果逃逸或不承认，还可以处六个月以下拘役且10万日元以下罚款。

（四）通过自律自治和社会共治，形成了“安全启

蒙+终生守规”的社会氛围。日本从政府机构到社会团体、学校、企业，均积极致力于向公众普及最全面的交通安全规则，“保护弱势”“礼让通行”“安全确认”等交通规则融入民众日常生活。一是安全教育纳入基础教学体系。日本交通安全教育被视为是学校教育活动的基础，强调尊重生命。对于幼小儿童，由全国交通安全母亲会委托专业机构编印交通安全教材，并组设幼童交通安全俱乐部。日本中小学大多数为小校小班，管理学区制落实情况较好，学生住家与学校距离以步行15分钟以内居多，因而小学交通安全教育内容着重强调，沿街道行走、穿越街道和乘用车辆安全、自行车构造及安全骑行。各区教育委员会配合全国交通安全运动专门编制生动活泼的，适合低、中、高年级的安全教育学习教材，分送学生及家长共同防范交通意外。通过交通安全识字启蒙教育、安全上下学实践教育、交通事故“真人秀”震撼教育等课程，使其从小树立规则意识、守法意识，掌握正确的基础知识、基本技能，做有交通道德和责任的人。二是道路交通事故每日公示制度。东京102个警察署所有公示栏内都公布东京都及本辖区内前一天的道路交通死亡和受伤人数，每日更新，将道路交通安全情况向社会通报，有效警示警醒前来办事或者路过的市民，同时对于警署依法履职情况也是极大的鞭策。为加大道路交通管理的人员力量，警署还聘任已退休警察作为辅警，协助指挥行人通行和道路交通秩序。三是运输企业高度自律自治。日本道路交通运输企业有完备的内部管理、司机安全驾驶培训、应急救援及风险防控体系。奈良交通运输公司拥有800台大巴，近五年来该运输公司大巴车发生交通事故仅造成一人死亡，造成人员受伤的交通事故仅两起，2018年全公司仅发生交通事故42起，未造成人员死亡，未在高速公路上发生事故。

公司定期采取实操训练和情景案例问题等形式对驾驶人进行安全培训，如识别防范潜在风险、驾驶人每日出车安全检查、高速公路发生事故后的安全停车、三角板和发烟筒的使用及摆放等。运输企业管理人员每天为大巴车（含旅游包车）安排好行程，并打印专用的“通行指示书”，司机每到一个目的地，都必须准确填写相应信息，不得随意更改行程。部分大巴还配备了自动刹车、行车间距保持、防疲劳驾驶、压实线警报、车内紧急停车等先进管理系统。

（五）通过物尽其用的科技应用，打造了专业务实的智能交通系统。日本依托智能交通管理系统和现代信息技术，构建了强大的公众出行信息服务体系，交通参与者利用移动网络终端、公交车站信息情报板、多功能觀光导游智慧电子标牌等，即可便捷使用城市交通系统。具体体现在以下几个方面：一是多元化的交通采集方式。以东京为例，目前道路交通信息采集的主要为超声波检测器（13.48万个，66%）、激光检测器（5.6万个，27%）、视频检测器（5700个，3%）、微波（3400个，2%）等。其中超声波检测器由于安装方便，不需要破坏路面，使用寿命较长、架设方便，是日本交通工程中最常用的检测方式。此外，警察在路面上发现事故或故障车等异常情况，会在记录单填写发生和处置时间，拍照后上传到管理中心大屏幕，这种做法看起来传统却十分直接有效。二是高效专业的信号控制。目前，东京道路交通信号机共15943台，其中 8000个路口为自适应信号控制，近一半信号机联入东京警视厅交通管理中心，信号灯17.87万个，其中，机动车信号灯97990个，行人信号灯80711个，行人信号灯占比45.16%。大阪有1.5万个灯控路口，其中5000个联网为自适应信号控制，均采取专业化服务的形式进行信号配时优化。随着5G技术逐步成熟，日本总务省、警察厅和国土交通省等相关部门计划将信号灯作为5G基站，未来将信号灯灵活用于自动驾驶、灾害应对处置等工作中。三是高效的信息共享系统。交通信息服务是智能交通的重要环节。日本的车辆信息与通信系统（VICS）是世界上最成功的出行信息系统之一。1996年4月，VICS系统开始正式投入使用。VICS免费提供监测到的交通信息，使用者的车载导航装备只要带有VICS服务功能，便可免费享受服务。这种运营模式让VICS车载导航器得以迅速普及，到2003年2月，该系统完成了在日本的市场拓展。日本“ITS站点”系统（高速公路安全舒适的运营系统）是一种新型的ITS应用。目前，全日本高速公路已经部署了1600个“ITS站点”，其中城市内高速公路每隔四公里部署一个，城际高速公路每隔10～15公里部署一个，可以使行驶中的汽车实现“动态导航”，有效避开拥堵路段，同时还有助于司机安全驾驶。例如，当前方道路发生事故或有货物掉落在路面上时，“ITS站点”系统会及时向司机发出预警。四是应用更广泛深入的ETC2.0系统。ETC 2.0系统是日本国土交通省于2015年初开始大力推广的第二代不停车收费系统。该系统除了包含不停车收费、道路实时状况分析与预警外，还可以向交通管理中心实时传输车辆运行状况。日本国土交通省从2016年3月起开始利用ETC 2.0系统收集实时车辆运行状况数据和车内搭载收集踩急刹车的地点、行驶路线等数据，利用人工智能（AI），预测出发生交通拥堵的时间段和地点，警察可通过交通管制和变更交通信号灯等措施来缓解拥堵问题，并对管辖区域内的道路交通安全措施实施效果进行快速持续分析，在事故易发地采取针对性改善措施，如设置彩色、图表样式的交通标线，竖立多语言警告牌。如国道20号线与环7号线的大原交叉口是关东区域交通事故发生频率最高的交叉口（2010～2013年死伤事故共计78件），主要为车辆追尾，左转车辆与行人、非机动车辆之间的冲突事故。

管理部门对此采取以下改善措施：增加预警交通标志、增加路面防滑铺装、重新调整停车线位置与右转车辆待转区域位置。此后，对改善效果的观测则利用ETC 2.0系统实时传送的车辆运行数据（紧急刹车次数、车辆行驶速度等）进行分析，结果显示改善后紧急刹车次数减少44%。

三、中日道路交通管理比较分析

我国与日本同属亚洲国家，两国意识形态、国家政体、发展阶段均不相同，在道路交通管理方面也存在一定的差异。

（一）所处发展阶段的差异决定了中日道路交通管理面临的挑战不同。20世纪50年代后，日本驶入经济发展快车道，城镇化和机动化快速发展，目前城市建设、交通设施、交通管理均已进入成熟期。从进入汽车社会的步伐来看，日本已经历半个世纪以上的机动化发展，汽车文明程度高，尽管日本千人汽车保有量是中国的四倍，但整个社会汽车保有量已趋于稳定，对于汽车的认识已经较为理性，即汽车“必备”却不“必需”。我国目前汽车保有量已经突破2.5亿，仅2019年上半年新注册登记汽车1242万辆，增长仍未到达拐点，加之国家汽车产业政策的刺激，未来在更广袤的农村地区汽车增长仍将居高不下，人们对汽车使用高度依赖，且对“个性化” “多样化”的交通工具需求强烈，造成道路交通流更为复杂，因此中国道路交通管理的任务和压力短期内将持续增大。从基础设施建设来看，日本高速公路网络、铁路网络等都是在20世纪50年代建设并逐步完善的，时至今日运营了半个多世纪的交通基础设施老化问题十分严重。据统计，日本全国73万座桥梁中约有52万座使用时间超过50年，占总数70%;全国约1万条隧道，使用超过50年的占34%，这一比例随着时间的推移还将逐年增加，再加上火山、地震、台风等自然灾害多的影响，日本对交通基础设施的改造更加紧迫。我国步入21世纪的近20年，道路交通建设一直处于黄金发展期，道路通车里程增加了340万公里、约3.5倍。在机动车和驾驶人数量迅猛增长但警力没有增加的情况下，道路交通管理常处于被动应对的局面，精细化管理未能被充分挖掘。当前，我国道路交通设施正处于规模扩张向质量提升转变的阶段，高质量发展对道路交通管理能力提出了新的更高的要求。从道路交通安全来看，日本历经两次“交通战争”，虽然道路交通事故起数、受伤人数与20世纪60年代基本持平，但是死亡人数已下降至20世纪60年代的一半。交通安全研究者认为日本道路交通的事后管理已将道路交通事故降幅做到了极限，但潜在的风险还需要进一步探索研究，提出了“安全预防”概念，着手从大数据中找出隐患并进行改善。我国当前道路交通安全形势趋于稳定，尤其是重特大交通事故已得到有效遏制，但全国交通事故总量仍然很大，道路交通设施设置不友好，更多关注于汽车通行便利，民众遵法、守法、文明出行的意识薄弱等问题依然普遍存在。在道路交通事故数据采集和统计方面，如车公里死亡率、交通事故位置准确定位等有待于与国际接轨。

（二）交通系统结构不同使得我国道路交通管理任务更加艰巨。日本的道路畅通，除了公认的交通规划设计科学精细、交通秩序井然外，还有一个客观因素是城市道路交通流量相对较小。从人口与车辆分布关系看，日本城市人口聚集与汽车保有量成反比，也就是说日本人口越密集的地方，公共交通越发达，人均拥有汽车就越少，汽车主要集中在公交覆盖率较低的农村和郊区。我国这一情况正好相反，人口越密集的地方，机动车保有量也越多。据统计，东京四部区（中心区）人均机动车仅为0.17辆，而北京东、西城人均机动车可达0.31辆，是东京的1.8倍。从交通出行结构看，日本实现了在满足基本交通需求前提下，社会总成本最小化。在东京都市圈的客运系统中，轨道交通可承担3930万人次/日的客运量，其中市郊铁路承担的客运量可达2827万人次/日，占比71.9%，城市地铁客运量为1103万人次/日，占比仅为28.1%。我国北上广深等超大型城市也已形成庞大的轨道交通网络，北京、上海的地铁通车里程已经达到678公里和705公里，客运量高达1148.3万人次/日和1122.5万人次/日，与东京基本持平甚至略高。但我国城市地铁与市郊铁路从体制与物理上天然割裂，北京、上海轨道交通客运承载量不足东京的30%，其余交通量均由道路交通承担，因此我国道路交通流量更大也更繁忙。从基础设施的系统设计来看，日本东京新宿、池袋、大阪心斋桥等交通枢纽，均有地下商业街，直接与周边建筑连通，实现了人、车动线立体分离。如东京CBD东京站区域三个站点有地铁出入口119个，而北京中心商务区国贸区域四个站点仅有出入口17个，导致步行距离长、换乘不便，公共交通承载能力有限，达不到整体效益最优，大量人流也必须由路面交通承担。同时应当看到，我国和日本等发达国家走过的道路有明显不同。日本等发达国家都经历了长时间的私家车发展成熟期，随着公共交通的发展，大多数人的通勤交通主动选择公交出行。而我国城市交通问题是伴随着第一次汽车进入家庭而来，相当多的私家车出行不仅仅是解决交通问题，还承载着对高品质、个性化出行体验的追求。在当前城市拥堵日益加剧而公共服务尚不发达的情况下，电动自行车、低速电动车等交通工具也应运而生。

（三）对社会综合协同治理的要求具有一致性，但道路交通管理手段有所不同。从交通法律法规看，日本改革措施都坚持“立法先行”的原则，法案在众参两院通过后再依法付诸实施，各层级执行条款都是根据法律条款制定并颁布实施的，一旦有争议以法律条款为准，法院（裁判所）依法判决，起到了间接监督的作用。因此，日本的法律条款少则数百多则上千，事无巨细罗列其中，每次修订法条都需要众参两院表决，通过后实施。日本交通管理相关法律法规就超过30多部，所规定的条款内容极其详尽、具有操作性，并通过高频次修改，满足不同时代的社会发展要求。我国《道路交通安全法》自2004年实施已有15年时间，距离最近一次修订也经过了8年。这个时期正是我国道路交通飞速发展期和小汽车进入家庭的第一个高峰期，随着新事物、新情况不断涌现，现行的法律规定无法涵盖新事物在新情况之下应遵守的规则，使得现行的法律条文明显具有滞后性。具体到车辆、道路、通行规则、事故处理、事故后救援、法律责任等层面，需要与下一位阶的行政法规、部门规章、地方规范性文件之间的关系进行协调。从具体管理手段来看，相比我国交通管理，日本采取行政手段干预较少，主要体现在“四不限”，即高速公路不限制营运客车夜间通行、不限制摩托车通行、城市道路不限制货车通行、不限制车辆尾号通行。不限行的背后，是严格执行现行的法律法规，如营运客车两小时休息制度、摩托车驾驶装备齐全、货运车辆安全达标等。据了解，2020年东京夏季奥运会期间，正值日本暑假，预计道路流量将增加到两倍，东京交通管理目标是交通流量为平时假日的交通情况，因此奥运会前要削减10%的流量，奥运会期间要削减30%的流量。东京都政府未将限行作为解决交通问题的备选方案，而是采用“拜托”市民和商业IP思维方式，于2017年策划推出“远程工作日” “舒适通勤” “交通需求管理”三大行动，并设立“公众推广奖”“最佳方案设计奖”“促进成就奖”，鼓励东京都的企业改革工作方式、改变交通行为、改善生活质量，短短两年效果显著。2019年初，东京都政府将上述三大行动统称为“顺畅商务”，得到了包括微软、联合利华等全球500强企业及住友商事、丰田、富士通等日本行业龙头在内的2473家公司积极响应。从“顺畅商务”挑战周的测试效果看，东京都市圈的道路客运、货运交通量分别削减4%、6.4%，早高峰轨道通勤出行下降3个百分点，再加上ETC费率的调整（高峰期提费、低峰期降费）和宣传引导，预计奥运会期间可以达到相应的管控目标。

（四）在全球科学技术快速发展新阶段，智能交通发展技术路线有所不同。在培训过程中，团员们最大的感触就是同在全球科技快速发展的阶段，日本智能交通系统专业务实，重基础、重应用、重实效，不喧宾夺主。目前，东京视频监控总量不足1.5万个，但道路交通信息采集较为精准，信号灯联网率达到50%;在大阪警察本部交通管制中心，大屏幕上仅有城市道路沙盘，用LED灯显示道路运行和信号灯运行等情况，却完成了G20重大交通安保和台风灾后重建工作。相比较而言，随着视频图像技术的发展，我国采取视频监控数据加强交通管控业已成为新趋势，数据可视化展示较为丰富，但多数城市指挥中心重展示、重外观，支撑决策的研判分析功能还有待于进一步挖掘。此外，日本对待“互联网+交通”的态度较为保守，规制也较多，在现行法律框架下，共享单车、网约车、外卖等新业态发展非常受限。

四、相关意见建议

（一）践行以人为本，提升道路交通系统的整体性和系统性。城市是交通的本源，交通是城市发展的动力。面对城市交通发展过程中的不平衡、不充分问题，必须回归以人为本的价值取向，才能使遍布钢筋水泥的城市更有温情、也更有活力。

借鉴日本城市的管理理念与做法，建议：一是切实把保障行人交通安全作为保障交通安全的首要任务。每一个交通参与者都需要步行，步行在全世界也是最易受伤害的交通方式。不论是出于安全考虑，还是从以人文本，或是优化交通结构的角度，都应该切实保障行人通行安全，从道路设计改造、信号配时、人行横道设置、停车执法等方面切实保障行人路权和安全，遏制机动车停放对人行道造成的干扰和侵占，真正还步道于民，为持续优化出行结构提供基本条件和信任基础。二是不断提升交通系统的整体性和系统性。当前对于我国绝大多数城市而言，大力发展绿色交通是解决城市交通问题的必由之路。因此，不遗余力地推动公共交通和绿色交通发展，协调好小汽车、公交和绿色出行平衡關系，改善公共交通出行体验，提高吸引力和分担率，才能从源头上实现交通流量的有效削减。三是加强交通需求管理的实践和探索。除行政手段外，不断探索经济、科技、法律等方式拓宽交通需求管理的内涵，尤其是要算经济账，将时间成本、社会成本、民生成本、管理成本纳入交通需求管理评估，营造更为合理公平的管理模式，引导小汽车合理使用。

（二）潜心精耕细作，持续深化交通精细化管理工作。道路交通精细化管理是对城市发展的主动适应，也是对人们需求的积极回应，更是完善城市治理体系、促进城市文明发展的必由路径，在一定程度上反映的是文明进步程度。实现城市精细化管理必须要在细化管理内容、量化管理对象、规范管理行为等方面下功夫。一是制定完善更加科学合理的管理标准规范。对标国际一流，梳理完善相关标准规范，推动建立精细化管理标准规范体系。重点完善道路交通标志标线、安全管理设施、信号优化、交通执法等标准规范，使精细化管理有法可依、有章可循。加强标准规范的修订和完善，注重行业之间标准规范的有机衔接。确保交通标志标线和控制设施的设置给道路使用者简单、清晰、不二的选择和提示。二是以小片区微改善带动城市整体提升。道路交通精细化组织管理相当于在既成的路网和已有的城市空间内做存量设计，需要考虑现有路网结构、交通状况及周边环境，以小片区的优化改善带动城市整体提升具有一定可行性。建议按照网格化管理的原则，着眼于“规范路口通行秩序、提升路段通行效率、改善片区综合品质”的点、线、面三个层次，从现场调查、交通流量分析、交通组织优化以及交通仿真等方面开展基础性工作，进一步提出改善方案。三是分门别类开展道路精细化管理。建议快速路主要关注交通流连续问题，重点为分流、合流交通流线和指路标志连续性等;主干路主要解决交通拥堵排队过长问题，重点为中心线及机动车道匹配与设置、交通信号相位配时、行人自行车过街、公交站点设置等问题;次干路重点关注自行车行人通行空间、停车占道管理等问题;支路重点打造交通微循环、适合慢行的出行品质。四是建立健全交通拥堵和交通安全属地责任制。即党委政府牵头，各部门积极配合参与的综合协调机制和以行政区划为单位的属地责任制，同时建立医院院长、学校校长为第一责任人的交通拥堵和安全责任制，畅通协作渠道，将公安交管工作变被动为主动，使交通管理工作更科学更高效。

（三）抢抓后发优势，注重标准制定与智能化基础应用。在科技强国的背景下，我国对科学技术的开放和包容以及在大数据、云计算、物联网等方面的研发和应用前所未有，对于智能交通管理而言也提供了难得的机遇。建议：一是加快全国智能交通标准的制定和推广。在准确理解把握信息技术的发展趋势和巨大动力，充分了解信息化的现状、基础和发展步骤的前提下，研究提出切实可行的信息化实施步骤和解决方案。借鉴日本VICS系统模式，由相关政府管理部门制定统一的技术标准，企业或协会承担系统开发及商业化运作推广工作，避免各个单位自成体系，造成巨大社会资源浪费。二是扎实做好智能交通的基础工作。“百丈之台，起于垒土”，再先进的技术也需要与公安交管基本业务结合，才能发挥理想的作用效果。日本道路交通管理科技信息化基础扎实，能够将现有的技术和设备做到物尽其用，值得借鉴。建议进一步完善道路交通事故数据的精准定位和采集，加强交通信号控制的流量采集和分析，加强对交叉口交通渠化、信号相位、配时和周期以及交叉口之间相位差、绿波带的精细化设计。做实指挥中心分析研判功能、做精城市交通诱导，打好智能化应用的基础。三是深化城市交通警务机制改革。用数据驱动、融合执法管理服务全过程，努力打造“数据研判+秩序管控+信号控制+交通优化+服务便民+队伍管理+N”的现代警务机制改革升级版，积极构建适应新时代城市交通治理的新模式。

（四）紧贴时代需求，加快相关法律法规的修改完善。道路交通管理法制化是治理能力现代化的基础。建议：一是通过法律的修订完善，明确客货运输源头监管、机动车安全、电动自行车、违法记分、停车管理、交通事故深度调查等理念和机制，更明晰地提供执法依据。二是随着共享交通、网约车、自动驾驶等新业态、新技术不断涌现，需要更明确的法律依据，目前世界发达国家都已展开相关法律和基础设施的储备，启动自动驾驶通行及事故处理相关法律研究正当其时。三是进一步明确相关职能部门的职责权限，突出道路交通管理政府主导、各部门分工负责、协调配合的机制，建立和完善各部门共同参与、各尽其责的道路交通管理体系，确保形成工作合力。四是借鉴日本对交通安全影响大的违法行为加大惩处力度、提高违法成本的做法，建议改进记分管理办法，根据交通违法危害程度进行分类，针对一般违法可“学法免分”，将吊销驾驶证与违法严重程度、记分点数、违法次数等关联，既要提升警戒水平，也要避免过度处罚。

（五）坚持久久为功，强化交通安全宣传与教育培训。交通规则和安全文明的教育是全社会共同的责任，应充分发挥家庭、协会、企业、学校的优势，开展相关宣传教育工作。建议：一是交通安全文明教育从孩子抓起。推动交通安全教育贯穿于孩子的日常教育全过程。制作符合我国道路交通特色、适用于不同年龄段的交通安全教学绘本、教具等，在传授安全常识的同时，培养交通规则意识，通过从小到大、从理论到实践的完整、严格的教育，让儿童从习惯到自然，养成守规出行习惯，遇到紧急情况时，能够作出“条件反射”式的正确避险反应，学会保护自己。二是加强驾驶人考试培训教育。在驾驶人培训中要大幅增加预防事故、驾驶过程中危险情况预判等案例教学课时比例，并充实到驾驶人考试、审验教育、满分学习教育等驾驶人再教育题库之中。三是加大民警人才培养力度。加大人才引进力度，通过公开招錄、选调（聘）等方式，厚植职业荣誉感和责任感，充实一批具有国际视野的交通管理专业人才。健全人才培养机制，鼓励各地警察院校创新方式，不断深化理论教育和实战训练。

（作者为公安部交通管理局副巡视员）

（责任编辑：张敏娇）