俄罗斯恐怖主义形势及反恐机制建设

李昕韡 苏畅

恐怖主义是当今世界各国共同面对的重大问题。冷战结束后，恐怖主义成为全球性问题，直接威胁到国际社会的安全与稳定。

一、俄罗斯恐怖主义威胁上升

俄罗斯长期受到恐怖主义的威胁。20世纪90年代中期，俄罗斯境内的恐怖主义活动日益猖獗且呈现上升趋势，在进入21世纪之后达到空前规模，别斯兰人质事件等具有全球重大影响的恐怖袭击便发生于这一阶段。来自车臣、中亚、阿富汗的恐怖分子进入俄罗斯传播恐怖主义和极端主义、分裂主义，招募成员，策划恐怖活动。在强力打击下，俄罗斯国内的恐怖主义和极端主义在相当长的一段时间内得到有效控制。

“伊斯兰国”崛起、溃败、扩散以及阿富汗安全形势持续恶化，致使国际恐怖势力再度整合，俄罗斯面临着复杂而严峻的恐怖主义威胁。

首先是极端主义思潮的威胁。“后伊斯兰国”时代极端主义在欧亚大陆正在发生着整合与变异。据2018年3月联合国的数据，中亚有5000名左右居民受到宗教激进分子的影响。在俄罗斯有大量的中亚劳工。俄学者谢林科认为，中亚有激进倾向的劳工对俄安全的威胁在上升，其严重性已经可以与高加索武装分子相比。究其原因，一是俄在中东的军事行动激起中亚激进青年的报复。二是中亚劳工在俄数量多（根据乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦官方统计数据，2018年乌兹别克斯坦在俄劳工有240万，吉尔吉斯斯坦在俄劳工60万），成分复杂，劳工被边缘化，生活困难，这可能导致他们在社会中不满情绪增长。三是俄对中亚恐怖分子还没有专门的反恐行动和打击措施。

其次是国际恐怖组织整合后，南亚-中亚-高加索-俄罗斯恐怖主义流通通道成形，导致俄罗斯恐怖事件增多。在2017年之前，由中亚恐怖分子发动的袭击在俄还很少发生，但2017年4月彼得堡地铁恐袭之后，中亚圣战者渐渐增多。长期以来，俄罗斯恐怖事件多由高加索地区的恐怖分子制造。目前，在俄罗斯由中亚恐怖分子构成的组织还不多，成员也有限，但这些组织正在学习“伊斯兰国”的招募方式来充实人数。这些恐怖事件多是独狼式恐袭，也就是“家门口圣战”。2017年“伊斯兰国”号召在俄美欧的支持者不要去战斗地区而是要留在家门口搞恐怖活动。因为本土追随者在本地制造的恐袭引起的政治效应和社会反响更强烈。

最后是网络安全风险日益上升。传统的安全边界防御理念在网络空间新技术挑战下正在发生新变化，网络空间的军事化和碎片化的风险同时存在。恐怖势力在意识形态领域对俄的渗透和攻击强烈，恐怖主义、极端主义在网络空间的传播已经成为最主要、最有效的扩散方式。

二、俄罗斯已建立较为完备的反恐法律体系

为应对恐怖主义的威胁，俄罗斯不断加强反恐机制建设的重视程度，同时加大对恐怖主义活动的打击力度，现今已形成了较为完善的反恐体系，较好地控制了俄境内恐怖活动的增长态势。

针对当前恐怖主义复杂多变，恐怖组织活动隐蔽性强、破坏性大的特点，俄罗斯强化对恐怖组织的打击力度，十分重视法律体系建设工作，现今已形成了较为完备的反恐法律体系，成为反恐工作的基本依据与重要保障。其中，《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯联邦刑法典》里涉及恐怖主义的相关规定是俄反恐法律体系的基本法，在《俄罗斯联邦宪法》中明确规定了“禁止设立有以下目的的公共组织及其活动：企图以暴力改变俄罗斯宪法中规定的政体与国家的主权完整;破坏国家安全;建立武装力量;激化社会矛盾;推行种族歧视;导致政教不和;鼓动以激化社会矛盾、导致政教冲突和敌对为目的的示威和游行”。“宪法”中的这些规定成为俄罗斯制定其他相关法律的基础，俄罗斯以此为依据于1997年的《俄联邦刑法典》修正中规定了有组织犯罪的概念及相关刑事责任条件，并对恐怖主义行为作了界定和量刑。

在反恐基本法的基础上，俄罗斯先后颁布了两部反恐专门法：《俄罗斯联邦反恐怖主义法》（1998年）和《俄罗斯联邦抵制恐怖主义法》（2006年）。1998年的“反恐怖主义法”中详细规定了反恐行为的目的、原则、组织机构等，确定了反恐的法律与组织基础，权力执行机構、社会团体与组织、官员、个人等层面在反恐工作中协调行动的办法，并规定了公民在反恐工作中的权利、义务及其保障等。2006年颁行的“抵制恐怖主义法”是现行反恐专门法中的重要组成部分，其中重新定义了恐怖主义，对反恐协调与指挥机制作了较大调整。“抵制恐怖主义法”中将恐怖主义思想与行为等同看待，行为特征设定为恐吓与非法暴力行为，把计划与威胁实施恐怖行为等同于恐怖主义。同1998年的“反恐法”相比，2006年的“抵制恐怖主义法”将恐怖主义的政治性进一步剥离，不将恐怖主义同某一特定的民族或者宗教挂钩，使恐怖主义的定义更加清晰，更明确地界定了恐怖主义与其他暴力犯罪之间的区别。除此之外，“抵制恐怖主义法”的重要性还在于明确了反恐行动的组织机构权限：总统负责制定国家反恐战略、任命反恐机构领导人等;将反恐工作的领导机关从内务部更改为联邦安全总局，同时规定情报机构有权对嫌疑人的电话和通信（包括电子信息）进行监听或者拦截，还规定了军队在反恐行动中的权限等。同1998年的“反恐法”相比，“抵制恐怖主义法”对反恐行动的组织机构以及各自权限、相互之间的协调等问题的规定更加细致，更有利于对恐怖组织及其行为的打击。值得注意的是，2006年同时还生效了《关于打击恐怖主义的措施》，并以总统令的形式生效，确定了俄罗斯的反恐机制的内容和结构。

除了基本法和专门法之外，俄罗斯还制定了一系列涉及反恐的辅助法律文件。这些法律文件由其他法律法规、总统令、政府决议、国家安全构想等构成，如《俄罗斯联邦关于反恐怖主义活动的措施》《俄罗斯联邦紧急状态法》《俄罗斯联邦反恐构想》等。辅助性法律文件同反恐基本法、专门法共同构成了俄罗斯打击恐怖主义的法律基础。

三、建立高效的反恐行动指挥与行动体系

经过长期摸索，俄罗斯在总结反恐工作经验教训的基础上建立了垂直高效的行动指挥与行动体系，极大地提高了反恐工作力度。俄现行反恐体系的法律基础主要是2006年颁行的“抵制恐怖主义法”和2006年第117号总统令《关于打击恐怖主义的措施》。根据这两份文件，俄罗斯反恐体系是国家安全保障体系的一部分，形成了总统、国家反恐委员会和联邦安全总局各司其职，并整合国家安全保障体系中涉及反恐工作的部门，形成了高效的反恐机制。这一机制最大的特点是垂直领导，能够对恐怖主义活动形成高效的打击，并建立了自上而下、覆盖全国的，涵盖预防、打击和消除影响三个方面的三级反恐网络。在反恐体系建立之后，俄罗斯在境内外打击恐怖活动、追剿恐怖分子、预防恐怖袭击和消除恐怖活动影响等方面的工作取得了明显成效。

第一，总统是政府反恐行动的直接领导者。根据俄罗斯《宪法》《抵制恐怖主义法》《联邦安全总局条例》等法律法规的规定，总统是国家元首，“按照俄罗斯联邦宪法规定的程序采取措施，捍卫俄罗斯联邦的主权、独立与国家完整”。同时，《联邦安全总局条例》规定，俄联邦安全总局直接由总统领导，因此总统可以通过联邦安全总局直接领导反恐事务。

第二，国家反恐委员会是最高反恐决策与协调机构，直接对总统负责。国家反恐委员会是根据2006年第116号总统令宣布成立的，当时是要求在联邦安全总局内成立反恐委员会，这一决策是基于总结俄罗斯之前的反恐行动中缺乏协调而导致情报交流不畅、行动迟缓等教训而成立的。进入国家反恐委员会的成员单位包括联邦安全总局（局长担任主席）、内务部（部长担任副主席）、总统办公厅、联邦上议院、国家杜马、外交部、紧急情况部、俄罗斯武装力量总参谋部、国防部对外情报局等，基本涵盖了俄政府内涉及反恐工作的部委，尤其是强力部门。国家反恐委员会的主要职责包括向总统提出反恐建议、协调俄联邦各部委及地方的反恐行动。值得注意的是，在反恐委员会中，联邦安全总局、内务部、国防部、对外情报局、紧急情况部被看作是最为重要的五个部门，体现了俄反恐体制中强力部门的核心地位。反恐委员会的成立有效地协调了俄各部门之间的反恐工作，提高了反恐行动效率和反应速度。

联邦安全总局是俄罗斯反恐行动的主体，总局及下属各地方分局通过多种手段来预防与打击恐怖活动，并消除恐怖活动导致的影响。2004年的别斯兰人质事件暴露了俄罗斯反恐行动中的缺陷与弱点。为加强反恐情报与行动能力，联邦安全总局于2004年便进行了全面改革，成立了打击国际恐怖主义局（УБМТ ФСБ）作为打击跨国恐怖主义活动及与外国情报机关进行反恐情报交流的主要部门。联邦安全总局的主要反恐工作职责是搜集反恐情报，对恐怖活动和非法武装组织实施侦缉措施;协同其他国家机关打击各类恐怖主义活动等。

俄罗斯建立的总统、国家反恐委员会和联邦安全总局各司其职、相互协作的机制是俄国家安全保障体系的重要组成部分，极大地提高了反恐行动中的反应速度，同时也提高了反恐情报侦查力度，为防范恐怖袭击、打击恐怖活动起到了重要作用。

四、拥有专业性较高的反恐特种力量

除完善了坚实的反恐法律法规基础，并建立了高效的反恐行动垂直指挥与协调体系外，俄罗斯还十分注重反恐行动的执行，成立了数支十分专业、战斗力较强的特种作战力量，针对反恐行动的特点开展工作。现今反恐特种力量主要是俄罗斯武装力量总参谋部总局、“阿尔法”“信号旗”和俄联邦内卫部队三个特种部队，分别隶属于俄对外情报局、联邦安全总局和内务部三个序列。俄武装力量总参谋部总局隶属于俄联邦对外情报局，其部队在第二次车臣战争中有十分亮眼的表现，于2004年成功实施了消灭车臣分裂势力主要头目格拉耶夫的行动，在叙利亚打击“伊斯兰国”的反恐行动中也有不俗表现。“阿尔法”和“信号旗”则归属于俄罗斯联邦安全总局，分别负责国内反恐行动和国外反恐、反颠覆行动，同时俄罗斯驻外使馆的安全警戒任务也由其负责。两支部队在莫斯科轴承厂剧院人质事件和别斯兰人质事件中也立下了战功，引起了俄国内外的关注。俄联邦内务部队的特种部队则隶属于俄罗斯内务部管辖，主要包括604特种作战中心（由“勇士”特种部队和“罗斯”特种部队合并组建）、“罗希奇”等特种部队。其中604特种作战中心，也就是之前的“勇士”特种部队，是内务部特种部队的核心，专门负责反恐以及应对国内骚乱、监狱暴动等其他任务。内务部特种部队在包括莫斯科轴承厂大剧院人质事件等多次反恐行动中也是战功赫赫，属于俄反恐行动中坚力量之一。

除专业反恐部队外，俄罗斯还充分动员民众，同时发挥媒体在反恐行动中的作用。俄罗斯十分重视反恐情报搜集，认为民众在这项工作中可以起到重要作用。1997年俄联邦安全总局便开设了“信任电话”，鼓励公民举报涉及国家安全犯罪的线索与信息，其中包括涉恐活动信息。另外，联邦安全局还公布了举报邮箱，提高举报便利度。俄联邦安全总局曾经表示，在“信任电话”和举报邮箱中收到的信息大部分涉及恐怖活动。可以说充分动员民众一方面提高了民众对恐怖活动的警惕程度，另一方面则拓宽了涉恐情报搜集渠道，提高了对恐怖组织活动的预防水平。除此之外，俄联邦安全总局下属的公共关系中心负责协调媒体工作，并向社会發布涉及恐怖主义活动的权威信息。在反恐活动中，媒体的作用具有两面性，一方面能通过媒体宣传教育民众，使民众提高对恐怖思想、组织以及活动的认识和防范水平;另一方面媒体对暴恐活动的报道和渲染则会扩大恐怖组织的影响力。为充分发挥好媒体的正面作用，俄罗斯在《俄罗斯联邦反恐构想》中就对媒体等全国通讯领域进行组织化防范恐怖主义思想的散播，尤其是防范恐怖主义、极端主义和分裂主义思想在青年人中的散播作出了规定，从意识形态上切断恐怖主义产生的温床。

五、俄罗斯反恐体系的特点及缺陷

俄罗斯建成的高效迅捷的反恐体系为俄打击恐怖主义活动创造了牢固基础和可靠保障。整体来看，俄反恐体系具有如下特点。

第一，俄反恐工作十分重视情报的作用。俄罗斯反恐部门认为，情报是反恐行动的核心与重点。在俄反恐体系当中，情报部门是核心领导机关，如反恐委员会主席便由联邦安全总局局长担任，同时对外情报局也在反恐情报当中发挥着重要作用。俄罗斯对外情报总局不断加大反恐情报搜集力度，尤其是电子情报、开源情报等领域的情报获取和利用水平得到不断提高。并且随着社交媒体应用日益广泛，俄罗斯情报部门也十分重视社交媒体上涉恐信息的情报搜集与分析。

第二，注重对恐怖组织与恐怖活动的打击。“俄式反恐”十分重视对恐怖组织和恐怖活动的打击，特种部队在执行反恐任务时以态度强硬、专业程度高著称。同时俄各执法部门对涉恐犯罪高度重视，一旦发现涉恐犯罪都是持严惩态度。因此，俄罗斯形成了对恐怖组织及其活动的高压打击态势，为俄安全局势的改善起到了重要作用。

第三，重视防范恐怖主义和极端主义、分裂主义思想的传播。俄罗斯反恐部门认为，要铲除恐怖主义和恐怖活动滋生的土壤，重点在于防范恐怖主义和极端主义、分裂主义思想传播，尤其是对青少年群体的教育十分重要。因此，俄联邦安全总局通过公共关系部门对社会进行宣传，并且会同文化部等部门通过拍摄影视剧等方式对民众进行反恐宣传，强化民众的反恐意识，并获得民众支持。同时反恐部门对网络及社交媒体上宣扬恐怖主义等有害思想的网站和个人进行监控以及封锁，以遏制恐怖主义等思想对民众造成恶劣影响。

但是总体而言，俄罗斯的反恐体系仍然存在一些缺陷，比如安检制度宽松，在地铁站等交通枢纽不设立安检，政府部门内部存在贪腐行为等问题成为俄罗斯反恐行动的薄弱点。同时，俄罗斯还需要重视恐怖主义产生的另一个根源——贫困问题，需要改善车臣等相对落后地区的经济环境，提高社会发展水平，缩小贫困人口数量，以此来预防在贫困人群和相对落后地区产生恐怖组织活动的温床。

（作者李昕韡为陕西师范大学阿富汗研究中心讲师，苏畅为中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员）

（责任编辑：张敏娇）