农村普惠金融之发展现状、问题及应对

韩磊 张生太

【摘要】普惠金融的内涵是包容，通过建立高效的金融服务体系为社会所有群体提供金融服务，服务对象为金融弱势群体。因此，普惠金融的建设与改革重点是农村地区的金融发展。自2013年11月，党的十八届三中全会提出“发展普惠金融”目标以来，我国农村普惠金融发展实现了质的飞跃，具体表现为金融服务主体多元化和农村中小微企业收益不断增加等。但是，农村经济发展的相对滞后以及农村金融体系的不健全，导致农村普惠金融还面临着金融政策难实施、非商业化模式难以持续以及法律监管体系缺失等问题。对此，可考虑从法律制度优化、政府市场关系及金融产品和服务创新等角度寻找具有针对性的解决策略。

【关键词】普惠金融;金融创新;农村经济;金融改革

【中图分类号】 F832     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）07-0148-6

自2013年11月党的十八届三中全会提出“发展普惠金融”的目标以来，农村金融体系建设成为我国金融改革的重点，并逐步将农村普惠金融作为实现乡村振兴战略以及开展农村金融扶贫的重要手段。农村普惠金融的服务群体是那些受到地域、价格等因素影响的金融弱势群体，该群体长期面临金融服务供给不足等问题。加强农村金融供给、开展农村普惠金融是推动农村经济发展、全面解决“三农”发展问题及实现小康社会的关键。普惠金融的概念来自包容性金融，其核心是通过金融机制和体制的建设全方位地为社会群体提供金融服务。因此，推动农村普惠金融的关键是不断提升农村金融覆盖率与渗透率，以低收入、贫困农村居民以及农村中小微企业为主要服务对象，通过提供多样化的金融服务，全面推进农村普惠金融政策的实施。

一、文献综述

较多理论和实证研究都表明，农村普惠金融对农村经济发展具有重要影响。陆岷峰等[1] 从金融科技创新角度出发，认为在互联网金融的发展背景下，农村普惠金融可以发挥较大的作用，通过技术创新，农村普惠金融有利于缓解农村金融信息不对称、降低交易成本以及控制风险，对农村金融体系的变革具有重要推动作用。蔡则祥等[2] 从国际农村普惠金融发展体制的比较角度出发，认为在当前我国经济下行压力较大的情况下，国外的农村普惠金融已成为保障经济发展的重点;发展农村普惠金融的关键点在于提升农村金融服务的深度与广度，并且需要依靠政府、企业和个人的共同努力[3] 。唐文婷等[4] 从实证角度出发，论证了农村普惠金融的发展具有农村减贫效应。其中，农村普惠金融的减贫效应具有“U”型特征，当普惠金融发展到一定程度并达到拐点时，减贫效应会不断增强。

同时，谈勇贤等[5] 的实证分析还表明，农村普惠金融对农村劳动年龄多维贫困具有较强的改善提升效应，尤其是对处于一维贫困和二维贫困中的农村人口影响最为显著，包括改善收入、教育以及就业等问题。然而，发展农村普惠金融是一项复杂而又艰巨的系统性工程，存在农村金融市场建设不足、农村金融产品缺乏创新以及农村金融法律和监管政策滞后等问题。

因此，加大对我国农村普惠金融发展的研究，不仅对我国农村金融和经济发展意义重大[6] ，同时也对我国摆脱经济下行压力、探寻新经济增长点、推动国民经济全面发展具有重要意义。

二、我国普惠金融发展现状

我国普惠金融之所以能够实现快速发展，离不开金融机构、政策性银行以及互联网金融等创新型金融的快速崛起与发展。多元化的金融机构组成不仅有利于丰富金融市场产品与服务，还能实现不同金融机构主体之间的补充，为我国普惠金融的实践提供必要的支持，具体如下图所示。

1. 普惠金融主体多元化发展，各金融机构积极创新。长久以来，政策性金融机构以及银行等传统金融机构都是维护金融市场稳定、推动金融市场改革的重要主体。因此，在我国发展普惠金融的大环境下，政策性金融机构和传统金融机构一直都呈现出一马当先的态势，成为我国普惠金融发展与推广的关键。同时，随着我国互联网、物联网以及云计算和大数据等现代互联网和移动通讯技术的普及，借助现代科技而不断衍生出的新型创新机构也逐渐成为普惠金融市场的重要组成部分，不断弥补政策性金融机构和传统金融机构的缺陷，从而丰富了我国普惠金融体系[7] 。

当前，我国政策性金融机构、传统金融机构以及新型金融机构等普惠金融服务的提供主体均利用自身资源和技术优势，积极探索普惠金融发展模式，并在此过程中形成了极具特色的普惠金融，推动了我国普惠金融的发展。①对于政策性金融机构，我国农业发展银行针对粮棉油农产品出台了专门的贷款业务，将产业化经营与中长期贷款作为普惠金融行动的两翼，形成了以中间业务为核心的“一体两翼”发展模式，为我国“三农”问题提供了全新的解决思路。②对于政策性担保机构，其在国务院的领导下建立了国家融资担保基金，通过股权投资和再担保等形式支持中小微企业和我国“三农”发展。③对于传统金融机构，国有商业银行以身作则，成为普惠金融发展的重要载体。其中，中国农业银行拓展了服务领域，成立“三农”县域事业部，将金融资源下放，为“三农”提供更加专业的金融服务。④互联网金融平台及金融科技企业牢牢抓住技术创新所带来的红利，通过网络拓展传统金融的销售渠道，通过技术整合社会闲散资金，从而实现金融的“汇聚—再分配”，加速社会闲散资金流动，为长尾理论末端的更多人群提供金融服务，拓展了传统金融领域边界线，从根本上推动了普惠金融的发展[8] 。

2. 利好政策不断出台，“三农”及中小微企业成为最大受益者。我国《推进普惠金融发展规划（2016 ～ 2020年）》政策的出台，标志着我国普惠金融创新改革的大幕正式拉开，各大金融机构纷纷出台利于普惠金融发展的相关政策，使得金融服務领域不断拓展、金融服务效率不断提升，众多市场参与主体从中受益。从政策内容来看，普惠金融政策涉及企业发展的各个领域，包括信贷政策、财税政策及融资政策等，具体内容见表1。

3. 基础设施不断完善，普惠金融发展成果显著。金融基础设施是金融发展的重要基础，同时也是普惠金融发展的必要条件。在普惠金融发展成果方面，2019年上半年，我国人均拥有7.6个银行账户、持有5.7张银行卡，较2014年分别增长60%与50%。支付手段发生变化，移动电子支付成为主要支付手段，其中82.39%的成年人使用移动支付，银行等金融机构的移动支付达到434.24亿笔，交易金额达到166.08万亿元[9] 。并且，截止到2019年6月，我国乡镇银行机构在农村的覆盖率达到95.65%，行政村基础金融服务覆盖率为99.20%，助农贷款服务点数量达到82.3万个。农村网银业务有63.54亿笔，交易金额达到74.27万亿元，而移动支付业务为47.35亿笔，交易金额为31.17万亿元[10] 。

除此之外，我国信用基础体系建设也得到显著提升，组建了以央行征信为主、地方信用共享及第三方征信机构为辅的征信体系，实现我国征信产业的跨越式发展。与此同时，农村信用体系建设成果显著，大数据、云计算等技术的应用解决了传统农村征信数据的搜集难题，通过信用手段撬动农村授信，有助于解决农村融资难问题，为建设更为完善的农村信用评价机制提供了必要保障。

三、美国、日本农村普惠金融体系发展及启示

1. 美国、日本农村普惠金融体系发展策略。美国农民人口总数为全国人口总数的2%，农业相关从事人口总数仅为总人口数的1%。但是，美国依靠如此之少的农业人口却成为世界农业发展大国，其重要原因在于美国农村金融体系的完善与健全[11] 。同样，日本国土面积狭小、人口密度大、耕地资源匮乏，为了保证粮食安全，日本政府高度重视农业发展以及与之相关联的农村金融发展。

美国和日本的农村普惠金融发展体系值得我国借鉴和学习。美国作为现代化农业发展主导国，拥有较为完善的农村金融服务体系，大致分為商业金融体系、合作金融体系、政策金融体系以及农业保险体系。日本农村金融体系则由三大系统组成，分别为政策性金融体系、农业信用社和保险制度以及农村合作金融体系。美国与日本农村普惠金融体系及特征如表2所示。

2. 对我国的启示。

（1）从美国农村普惠金融发展现状来看，美国金融市场较为发达，因此其农村普惠金融采取的是政府与市场相结合的发展模式。例如，美国农村金融合作组织最初由联邦政府组建，大部分资金也是由联邦政府提供[12] 。在政策支持方面采取合作金融模式，以政策性金融为主、商业性金融为辅，从而形成了多元化的农村金融发展体系。同时，美国政府非常注重农业法律的制定，这也为农业发展提供了保障。对此，我国需要摆脱当前以政府为主导的农村金融发展模式，充分发挥金融市场优势，突出农业商业保险的作用。但同时不能减少政府对农业金融体系的指引与监管，应以协同理念寻求共同发展。此外，加强农村金融法律建设同等重要，用法律为我国农村金融发展提供必要保障[13] 。

（2）从日本农村普惠金融发展现状来看，其以政府为主导，农业法律法规的建设十分完备，相关金融机构定位明确且相互补充，农村普惠金融发展效率较高。因此，我国需要加强农业法律法规及农村金融法律体系的建设，根据农村实际发展情况，创建具有针对性的金融机构、制定针对性发展策略。例如，创建农村合作性金融机构，通过缩减农业发展资金缺口弥补政府财政支出不足，以满足我国农村金融多元化的发展需求。同时，注重农村金融保险体系的建设，提升农民金融风险抵抗能力，更加稳健地发展农村金融，切实维护农民基本利益。

四、我国农村普惠金融发展存在的问题

1. 农村金融环境建设十分落后，普惠金融政策难以实施。金融作为重要的服务型产业，其发展质量与普及速度离不开基础设施和环境的支持。然而，长久以来我国城乡二元经济发展问题导致农村金融产业发展滞后以及金融服务基础设施等方面发展缓慢，不利于农村金融改革以及农村普惠金融政策的实施。

具体而言，农村金融主体发展较为单一，创新型农村金融机构以及非正规金融机构发展缓慢，无法为传统的农村金融机构排忧解难。相关统计数据显示，自1998年起，我国四大国有银行因战略变革，相继撤并农村金融网点，2018年中国工商银行撤并农村网点26330个，中国农业银行撤并农村网点34854个，中国建设银行撤并农村网点15919个，中国银行撤并农村网点4563个。然而，即使是在“互联网+”发展战略的推动下，许多创新型农村互联网金融机构因基础设施建设问题，未能在农村地区开设金融服务网点，致使农村金融供给进一步下降。同时，农村金融法律和监管的缺失，致使大量非正规金融机构发展缓慢，并且因运作不规范等存在较高的金融风险，进一步加剧了农村金融供给不足，因而无法全面开展和执行农村普惠金融政策。

2. 农村普惠金融成本高，非商业化模式难保持续性。当前，我国农村金融发展完全受政策驱使，商业银行、乡镇银行及农村信用社等大量农村网点的建设成本远高于收益。而普惠金融作为包容性金融的延伸，具有商业金融属性，从可持续发展角度来看，农村普惠金融的发展应当以利润最大化为目标[14] 。但是，按照当前的市场定价模式，其显然不能满足广大农村居民的金融价格承受能力，致使普惠金融的普惠性与可持续发展之间存在一定的矛盾。此外，农村居民的金融意识薄弱，相比于正规金融模式，他们更倾向于选择民间借贷甚至是高利贷，存在严重的“劣币驱逐良币”现象。

此外，农村普惠金融产品的高定价问题也会排斥普惠金融服务对象。例如，农村金融产品的高定价致使农村金融贷款长期存在成本较高的问题，产生金融排斥，即将那些需要普惠金融服务的群体排除在外，这与普惠金融的内涵背道而驰[15] 。同时，农村普惠金融产品的高定价还导致金融产品消费者逆向选择问题，这不仅造成金融供给者的利益损失，还会加大金融需求者的风险并减少金融消费者数量，同样与普惠金融的内涵相背离。

3. 农村普惠金融法律体系欠缺，农村金融监管缺乏针对性。

（1）我国农村普惠金融法律理念建设较为落后。从农村普惠金融的内涵出发，我国农村普惠金融法律体系建设应当以惠及更多农村居民以及扩大农村金融覆盖率为主要目标。但是，现实情况是农村普惠金融的政策制定大多是为了稳定农村经济的整体发展，并未真正做到扶弱、开放以及公平，因此大部分的农村居民以及涉农企业还没有真正享受到农村普惠金融的实惠。

（2）我国农村普惠金融法律体系建设较为僵化，政府干预行为较多，缺乏创新性，无法做到理论联系实际[16] 。而在农村普惠金融监管方面，还存在监管政策滞后和缺乏针对性等问题，尤其是对异质性的金融机构监管力度不够。例如，大量农村金融监管政策只是规定了大方向上的规章制度，缺乏细化条例，因而缺乏震慑力。

（3）监管政策无法与农村金融环境发展相适应，缺乏灵活性和针对性，进而使得农村金融机构忽视了普惠金融的公益性特征，不利于农村金融产品的创新。

（4）农村金融监管政策存在“一刀切”问题。由于我国农村地区面积广阔，各地区的农村经济和农村金融发展存在较大差异，缺乏针对性的监管政策势必造成监管不适问题，同样不利于我国农村普惠金融的全面发展。

五、推动我国农村普惠金融发展的策略选择

当前，随着我国供给侧结构性改革的不断深入，农村普惠金融发展的意义不仅仅是解决“三农”难题，更是开展农村精准扶贫、实现小康社会的必经之路。因此，需要全方位地构建农村普惠金融体系，以完善和健全的法律体系推动农村普惠金融发展、以政府指导和改革措施推动农村普惠金融发展、以产品创新提高农村金融产品供给从而推动农村普惠金融发展。

1. 加强农村金融法制体系建设，为农村普惠金融发展提供优质环境。

（1）提高农村金融法律法规地位。可将农村商业化金融、政策化金融以及合作化金融纳入规制范围内，并明确不同种类的农村金融中具体从业主体的权利和义务：①在商业化金融法制建设方面，要注重保险及商业银行的发展作用，并将其纳入商业金融管理范畴，共建具有统一标准的农村金融法制体系。②在政策化金融法制建设方面，要发挥基层政府的作用，通过政府的带头引导并根据各地实际发展状况，出台具有一定针对性的法律规范，以构建高效、准确、公平的农村政策化金融法制体系。③在合作化金融法制建设方面，要注重内部治理规范，通过协同手段合理分配各参与主体的利益。通过政策激励手段，鼓励各参与主体在农村金融发展方面的参与积极性，使其成为农村金融法制体系建设中的中坚力量。

（2）加强农村金融制度建设，如农村普惠金融市场的进入和退出制度改革等。具体而言，可以逐步放宽农村普惠金融市场的进入标准，积极培育民营银行和创新型银行等金融机构，丰富农村金融的参与主体。为了保证新型农村金融主体的活跃性，建议实行差别化准入标准如降低准入资本等方式，从而吸引更多的小型金融机构服务农村金融。同时，对积极参与农村金融建设的金融机构实行财政补贴或减免税收等政策，增加农村金融供给。在金融机构退出方面，应当以市场为导向。政府应当转变职能，通过建立预警系统、构建隔离机制或者引入存款保险制度等方式做好风险预防措施。

（3）创新农村普惠金融监管措施，提升农村金融监管的科技性。随着农村金融与技术创新的融合不断加强，传统监管手段和技术已然不适应金融发展需求，需要通过创新的技术手段提高农村金融监管能力。例如，在农村金融监管中加入区块链技术，通过“法链”形式对农村金融各环节实行智能化和实时化监管，从根源上防范金融风险。

2. 明确政府在农村普惠金融发展中的指导作用，避免政府过度干预。长久以来，我国金融领域的改革存在部分政府干预现象，几乎所有的农村金融改革都是通过政府行政命令以及政策制度等形式推进。一方面，不可否认的是，政府在农村金融改革与农村经济发展等方面意义重大，其行政指令有助于农村金融体系的快速建设以及发展。另一方面，落实农村普惠金融的主要金融机构只能严格执行政府发出的指令，因而存在资源错配、低效发展等问题。因此，为了更高效、高质量地推动农村普惠金融发展，需要明确与优化政府在普惠金融体系建设过程中的职能。

（1）在政府干預积极方面，要继续加强政府管理，包括对农村普惠金融的货币政策支持与财政政策支持;保留存款准备金、再贷款及再贴现等货币政策的激励作用，进一步加强对涉农金融机构的财政补贴和税收减免，通过双向激励手段，激发农村金融市场活力。

（2）在政府干预失灵方面，要积极弥补，对过度低效干预进行纠正。①加强农村金融基础设施建设，继续扩大农村金融服务网点数量;②加强农村基层的支付体系建设，通过联合式及多层次的方式，提高农村支付系统覆盖率，畅通农村金融支付渠道;③加强农村金融征信体系建设，扩大大数据及云计算等互联网技术的应用范围，通过建设农村金融数据库等形式，推动建设农村金融信用体系，为从事农村普惠金融发展的金融机构主体提供必要的金融基础数据支持。

3. 创新农村普惠金融产品，提高农村金融供给质量。农村普惠金融产品的同质性是我国农村金融市场发展活力不足的重要原因之一，同质化的产品不仅无法满足农村金融市场的需求，还会降低农村金融机构的收益，不利于农村普惠金融的发展。对此，需要通过技术创新，一方面提升农村金融机构的核心竞争力，提高农村金融市场份额;另一方面，为农村金融市场提供个性化和差异化的金融产品，振兴农村金融市场活力。例如，在农村普惠金融产品中融入互联网技术，通过大数据和云计算以及区块链技术使农村金融产品具有场景化生产能力，根据客户需求提供定制化的金融产品与服务，以满足不同消费者的需求。

但是，考虑到我国农村信用产业发展缓慢，农村金融机构必须重视风险评价，在保证金融安全的前提下进行金融创新。而针对农村金融的安全性问题，本文建议农村金融机构与保险机构进行合作，通过信息共享等形式缓解金融市场的信息不对称问题，降低金融产品风险。同时，农村金融机构还应当加强金融知识及金融安全宣传，提高农村居民金融风险防范意识，增强农村金融供给双方的互动性，从而更加积极地对符合农村金融市场需求的金融产品进行创新。

【 主 要 参 考 文 献 】

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