从疫情防控和应急管理视角看国家治理体系和治理能力现代化

【提要】重大流行病疫情具有起因复杂、扩散迅速、影响深远、危害严重等特征，对一个国家常态治理体系和应急管理能力形成重大挑战。应对以新冠肺炎为代表的全球流行病疫情，必须针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，完善国家卫生应急管理体系，提升突发公共事件应对能力与水平。同时，要提升国家卫生治理能力，更好保障和落实公民宪法权利，补齐公共卫生短板，强化市场监管，加强法治建设，完善自然生态保护法律体系，完善国家储备体系，加强组织人才工作，完善激励问责机制，切实提高国家整体治理能力。

【关键词】疫情防控;应急管理;国家治理体系;治理能力

一、全球流行病疫情防控是对国家治理体系和治理能力的大考

以新冠肺炎为代表的全球重大流行病疫情防控，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。重大流行病疫情具有起因复杂、扩散迅速、影响深远、危害严重等特征，对一个国家常态治理体系和应急管理能力形成重大挑战。

（一）重大流行病疫情具有起因复杂性，往往暴露出现代文明发展中的各种问题和国家治理中的各种漏洞

导致重大流行病疫情发生的原因多种多样，但其背后都指向发展价值导向的偏差与治理包容性的缺失。人类缺乏节制的欲望扩张和运用利润尺度对世间万物的无尽索取是各种重大流行病疫情频发的重要原因，人与自然关系的失衡在人类侵占自然生态空间的同时也必然导致自然界对人类的拒止与反侵入。各种反常的火灾地震、物种灭绝、气候巨变、病毒肆虐都无不昭示着这样一个无情的事实：整个地球上人与自然的矛盾与冲突已经达到了一个十分危险的临界点。人类发展成果从外观上看是日益现代化的高速交通与完善的公共设施、日益丰富的消费产品与不断进步的科技创新成果、不断壮大的城市圈与洪流般聚集的人流物流资金流，但深层次中潜藏着分配不公平、服务不完善、监管不到位、社会不安全等多种问题，使重大流行病疫情获得了潜滋暗长的各种必备条件。要有效应对重大流行病疫情，人类必须确立发展的边界与限度，以自然生态完全修复为标准确立人与自然关系的基本准则，完善为自然立法的各种治理制度，找到人与自然的共生点;在人类文明自身，则需要以包容性发展为基础，以人的全面自由发展与权利保障为目标，全面完善满足人民美好生活需要的各种必备制度体系，“抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度”，使城市化、智能化、现代化的各种成果为了人、服务于人、服从于人。

（二）重大流行病疫情具有扩散迅速性，需要整个国家应急管理体系与疾病控制系统进行有效的紧急应对

公共卫生事件特别是重大流行病疫情往往发生突然、传染迅速、迅疾造成广泛影响，如果国家应急管理体系的各个系统、各个层级和各个环节应对不及时、决策不科学、处置不恰当，就有可能导致事件迅速惡化，产生群体性心理恐惧、情绪焦虑、行为改变、人格变异等恶果;如果在疫情暴发初期不能及时有效加以干预控制，疫情影响的范围和程度往往迅速扩大升级，从局部的原始疫区向周边区域乃至全国、全球扩散，从卫生医疗秩序的失序向整个经济秩序的失序、市场秩序的失衡和社会秩序的失稳扩散。面对重大流行病疫情日益严峻的扩散形势，只有完全的信息公开、科学民主的应急决策、高效的部门协同和应急处置，才能占据先机、赢得主动。

（三）重大流行病疫情具有影响深远性和危害严重性，需要整个国家公共治理体系协同高效应对

公共卫生应急事件特别是重大流行病疫情常常在短时间内造成感染人群大量发病和不治身亡，特别是致病人群大量向医疗机构集聚形成对卫生资源的挤兑，使公共卫生机构和医疗体系面临巨大压力。如果不能有效阻止疾病传播，就有可能对经济贸易、金融投资及社会生活造成极其严重的危害。例如，1918年甲型流感病毒H1N1亚型在全球引发的“西班牙流感”导致超过5000万人死亡;1998年登革热大流行使世界56个国家的120多万人患病;2009年的全球性流感有超过160万人确诊;2019年的非洲猪瘟对中国经济造成巨大影响;等等。显然，随着全球化的深入推进，重大流行病也呈现出全球传播的明显趋势。但是，各国公共卫生治理水平还停留在国内常态化治理的水平，远远难以应对日益突出的全球重大流行病趋势。2019年1月，美国约翰·霍普金斯大学彭博公共卫生学院环境卫生、工程与流行病学系副教授Jennifer B. Nuzzo与约翰·霍普金斯卫生安全中心的研究人员一起发布了首个显示全球卫生安全水平的“全球卫生安全指数”（GHS Index）。这一评估全球195个国家公共卫生安全水平的指数显示，世界上没有任何一个国家在应对重大流行病疫情方面具备完全充足的资源和能力，全球整体的卫生安全平均得分仅为40.2，世界上主要的中高收入水平以上的国家平均得分也不超过50。为有效应对各种重大流行病疫情和日益常态化多样化的危机事件，中国整个国家治理体系都要进行应对全球传染病风险的压力测试，从结构和功能上重塑国家治理体系，提升应对全球流行病疫情的整体能力与水平。

二、完善国家卫生应急管理体系，提升国家整体危机管理能力

应对以新冠肺炎为代表的全球流行病疫情，必须针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，完善国家卫生应急管理体系，提升突发公共事件应对能力与水平。

“非典”以后，我国不断完善突发公共事件应急管理体系和传染病防控体系，出台了《中华人民共和国突发公共事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等等，基本构建了应对自然灾害、社会危机与公共安全事件、突发公共卫生事件的应急管理体系。但是，在这次应对新冠肺炎的实践过程中，从体制到机制等各方面却暴露出了存在的严重问题。

一是对于突发公共事件的应急管理依然存在分割管理的体制。即使在2018年党政机构改革之后，自然灾害、生产安全、社会危机事件由应急管理部门统一管理，但公共卫生应急事件依然由卫生部门管理。一方面，应急管理部门作为危机事件的主管部门没有卫生应急管理的各方面权力与责任，另一方面，卫生部门承担着对医疗机构和公共卫生机构的沉重管理责任，难以有效承担起卫生应急管理责任。自然灾害与社会危机、公共卫生应急管理职责分割管理的体制，使具有丰富应急管理经验的应急部门难以第一时间介入启动应急响应，卫生部门沉重的日常医疗管理工作也导致了其对公共卫生危机事件的麻木和反应迟缓。

二是现有应急管理机制存在启动困境。我国现有突发事件应对和公共卫生事件应急管理方面的法律法规将应急决策方面的权力授予了应急指挥部，但是，如果出现了应予响应的公共卫生事件，若属地政府不及时认定此事件为应急事件，则无法成立应急指挥部，无法启动响应，也就无法启动信息报送、预警、处置等一系列危机管理行为，而只能眼睁睁地看着疫情扩散而无能为力。由于长期存在的官僚主义和过度僵化的官方程序，属地政府有隐瞒疫情和危机事件的强烈动机，尤其是重大传染病疫情，在初起时具有难以定性、难以判断等特征，更易被官僚程序淹没在内部控制、请示汇报的复杂流程中，导致丧失疫情防控先机。

我们要认真思考一下属地管理原则在疫情防控中的必要性问题。无疑，突发公共事件需要事发地政府首先响应，但是，重大传染病疫情的产生与扩散具有跨域性与复杂性的特点，显然不能简单依行政区域与行政级别确定响应级别，尤其是在大城市与特大城市，区与区之间的传染病疫情扩散，往往难以认定就是某个区级政府的责任。当人们还在区与区之间就谁的管辖权争论不休时，疫情已经加速传播了。

三是公共卫生应急管理中存在明显的信息发布迟缓、决策欠周到、处置不力等突出问题，没有抓住疫情发生后的黄金响应时机，致使疫情扩散。针对当前疫情应急管理中的突出问题，我们要进一步推进应急管理领域的大部门体制改革，重塑重大流行病疫情防控机制，同时，要抓住信息发布、应急决策、应急处置三个关键环节，采取切实措施完善应急管理流程，保证信息及时准确公开发布、应急决策科学民主、应急处置高效有力。

（一）进一步推进应急管理领域的大部门体制改革

在2018年党政机构改革的基础上，深入拓展应急管理领域的综合管理，将卫生部门的应急管理机构整建制并入应急管理部门，由应急管理部门统一履行自然灾害、生产安全、社会危机和重大疫情防控职责。应急管理部门下设分别负责自然灾害、生产安全、社会危机和公共卫生事件应急管理的四个机构，其中，自然灾害、生产安全、社会危机管理机构以“内局”方式设立，公共卫生事件应急管理机构以“外局”方式设立，作为独立管理局存在，拥有更大的管理和处置权限。

（二）重塑重大流行病疫情防控机制

为防止地方政府行政官僚流程干扰，重大流行病疫情防控机构应实行省以下垂直管理机制。应急管理部门下设的公共卫生应急管理机构实行省以下垂直管理，重大流行病信息报送、预警系统由垂直管理的公共卫生应急管理局负责。而且，将公共卫生应急管理方面的全部责任授权给属地的公共卫生应急管理局，由属地公共卫生应急管理局负责属地响应、第一响应，从而做到既让“听得到枪声的人打第一枪”，又使“听得到枪声的人能够及时打出第一枪”。将各级疾病预防控制机构整体划归应急管理部門的公共卫生应急管理局管理，同样实行垂直管理体制。为更好发现和救治传染病人，同时防止发生次生灾害，各行政区域应单独设立几家独立的传染病医院，作为公益性独立法人运作，专门负责各种传染病和流行病的防治;其他医疗机构应取消传染病门诊，实现传染病的专业救治。这样，方能建立从传染病医院到疾病预防控制机构再到公共卫生应急管理局的全链条垂直管理体系，使得职责统一、问责明确、运行高效。在重塑重大流行病疫情防控机制的同时，要深刻改革公共卫生领域的决策与执行体制，应急管理部门承担决策者的角色，公共卫生应急管理机构承担执行局的角色，专责公共卫生事件应急响应的执行事务，以绩效合同的方式进行运作。

（三）采取切实措施完善应急管理流程

在这次新冠肺炎疫情应对中，我们可以明确感受到应急管理流程方面存在的严重问题，特别是在信息发布、应急决策、应急处置三个关键环节。在信息发布领域，存在着国家和省级卫生健康部门、属地政府之间的职责交叉问题;在应急决策领域，存在着应急指挥部、卫生健康部门、卫生应急决策咨询委员会之间的职责不清现象;在应急处置方面，协同响应不足，尤其是行政部门、社会组织之间的沟通衔接存在不通不畅的现象。针对这些突出问题，需要有针对性地完善应急管理流程。

一是坚决完善信息及时准确公开发布制度。及时、准确、公开地发布信息是疫情防控的关键机制。只有准确和快速地传播信息，才能达到第一时间预防的目的。重大传染病防控的重心是第一时间做到信息快速传播。历史和全球传染病控制的经验和教训都证明：信息公开与信息自由是控制疫情传播效率的根本原则。人为阻断疫情信息流通是最大的犯罪。因而，要坚持信息公开原则，有多少确切信息就公开多少信息，建立开放式和公开化的社会信息沟通交流平台;要坚持情报交换原则，政府上下级之间、部门之间、政府与社会之间要保持良好的信息沟通和政策沟通;要坚持信息责任原则，政府要确保应对公共卫生危机的透明公开，媒体要尽到社会责任，客观准确报报道，疾病预防控制机构、医院及社会医疗慈善团体要做好专家教育和向民众普及知识的工作。要提高全社会对突发公共卫生事件的防范意识，对各类可能引发突发公共卫生事件的情况要及时进行分析、预警，做到早发现、早报告、早处理。明确信息发布的属地管理责任，明确应急管理部门在公共卫生应急管理中第一时间公开发布信息的主体责任。

二是坚决完善科学民主的应急决策机制。规范应急指挥部、卫生行政部门、疾病预防控制机构、突发公共卫生事件专家咨询委员会四个应急决策参与机构的决策责任，明确由疾病预防控制机构提出预防控制对策、卫生应急管理机构提出决策预案、突发公共卫生事件专家咨询委员会讨论优化决策预案、应急指挥部最终决断的应急决策机制。

三是坚决完善防治结合、综专一体的应急处置机制。要健全综合应急管理部门与卫生行政专业应急部门紧密配合的机制，健全专业公共卫生机构、综合医院和专科医院、基层医疗卫生机构之间防治结合的疾病预防控制机制。

三、完善公共卫生治理体系，提升国家常态化治理能力和水平

在新冠肺炎疫情应对中，我国充分发挥社会主义制度的协同优势，充分体现了我国的治理优势和治理效能。为更好应对全球流行病疫情，必须深刻反思国家治理体系和治理能力在这次疫情大考中依然存在的不足，认真汲取教训、总结经验，提升国家卫生治理能力，更好保障和落实公民宪法权利，补齐公共卫生短板，强化市场监管，加强法治建设、完善自然生态保护法律体系，完善国家储备体系，加强组织人才工作，完善激励问责机制，切实提高国家整体治理能力。

（一）更好地保障和落实公民宪法权利，推进公民公共服务权利平等化进程

保障和落实宪法规定的公民各项政治经济与社会公共服务权利，既是党的初心使命要求，也是依宪执政、依宪行政的必然要求。要以最大魄力和政治责任感切实落实公民平等的宪法权利，推进城乡公共服务一体化、城市各类生活居民公共服务权利平等化的进程。在全国推行“新居民定居”计划，设立国家建屋发展局，作为独立的法定机构，由政府出资、政府信用贷款贴息，在各城市产业聚集区为新兴产业工人和农民工兴建大规模公共居住房屋;规划大型新市民社区，放开新兴产业工人和农民工的亲友入籍和纳入当地城市公共服务体系，从而最大限度减少社会流动性、减少社会隔离、防止社会断裂与阶层分割长期化。在“十四五”至“十五五”两个五年规划期间，促进3亿新兴产业工人和农民工及其亲属在城市永居，真正为防止重大传染病疫情扩散、繁荣生活服务业、扩大和促进消费、满足人民群众对美好生活需要奠定制度基础。

（二）补齐公共卫生短板，净化公共卫生环境，提升国家公共卫生安全水平指数，提升公共卫生治理能力与水平

2019年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，将“国家建立健全突发事件卫生应急体系”和“国家建立传染病防控制度”规定为“基本医疗卫生服务”。要认真落实《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，建立健全突发事件卫生应急体系、传染病防控制度、预防接种制度、慢性非传染性疾病防控与管理制度、职业健康保护制度、妇幼健康服务体系、老年人保健体系、残疾预防和残疾人康复及其保障体系、院前急救体系和精神卫生服务体系，为全体国民提供优质可及的公共卫生服务。要对公共卫生环境进行彻底排查整治，加强对公共场所的卫生监督，完善公共场所卫生管理制度，公共场所经营单位应当建立健全并严格实施卫生管理制度;加强影响健康的环境问题预防和治理，采取措施预防和控制与环境问题有关的疾病;大力开展爱国卫生运动，鼓励和支持开展爱国卫生月等群众性卫生与健康活动，依靠和动员群众控制和消除危害健康因素，改善环境卫生状况，建设健康城市、健康村镇、健康社区。

（三）强化市场监管，提升对重大公共卫生风险源头的控制能力与水平

要建立科学、严格的食品、饮用水安全监督管理制度，提高安全水平;要从源头上控制重大公共卫生风险，坚决禁止、取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易;要完善国家统一的卫生执法监督体系，加强卫生执法监督队伍建设，全面提高卫生执法监督的能力和水平。

（四）加强法治建设、完善自然生态保护法律体系，提升依法法國和依法行政能力和水平

要强化公共卫生法治保障，进一步完善公共法律法规体系;要从根本上防止人与自然矛盾的长期恶化，要为自然立法、为自然生态环境立法;采取更加严格的自然保护区战略，在生态恶劣地区增大生态保护区范围，切实减少人类生态足迹。要根据党和国家机构改革的新趋势特别是应急管理部门统一管理应急管理工作之后的新格局，及时修定突发公共事件应对法和突发公共事件总体应急预案;加强法律法规规章之间的衔接，对法律法条之间存在明显差异与冲突的提出修法建议，防止给法律实施留下漏洞。

要修订《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》，全面禁止食用野生动物。立法完善科技伦理管理机制，加强生命科学、基因编辑领域的法制建设。认真落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，行政机关应当主动公开涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，包括“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。要在总结政务公开经验的基础上，研究出台《中华人民共和国信息公开法》。

要严格法律执行，增强法律执行力，完善法律执行监督机制，对不严格按照突发公共事件应对法和应急预案办事的部门与干部追究法律责任。同时，要加大对突发公共事件应对法和传染病防治法的法制宣传教育，引导全社会守法。重大传染病防控并不只是政府部门和医疗机构的事，每一位公民都是保障公共卫生与自身健康的第一责任人，都有参与和配合传染病防治的义务。

（五）完善国家储备体系，提升储备效能

公共医疗设施、传染病防治医药耗材储备、医疗人员储备是一个国家强大能力的体现。我国作为世界第一大制造业国家、第一大出口国，在这次新冠肺炎疫情应对中却暴露了疫情防控基本物资缺乏、只有很少储备甚至没有储备的突出问题。鉴此，国家要建立中央与地方各级医药储备，用于保障重大灾情、疫情及其他突发事件等应急需要。各级政府要建立处理突发公共卫生事件的物资和生产能力储备，优化关键物资生产能力布局，补齐国家储备体系短板。县级以上地方各级政府要与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产与供给。要完善卫生应急物资储备制度，健全重要卫生应急物资的监管、生产、储备、调拨、及时补充和紧急配送体系。省级以上卫生行政部门要建立区域性公共卫生类应急物资储备库，确保省级卫生应急储备物资能够快速调用;各地市、州、县卫生行政部门也要按规定储备充分数量的卫生应急物资。各级各类医疗卫生机构也要完善日常应急物资储备计划，做好卫生应急救援队员个人应急用品准备，包括统一的卫生应急制服与防护装备、应急工具箱、急救药品清单和现场处置用品清单等;完善紧急状态下现场疫情应急人员生活后勤保障制度，落实现场疫情应急人员生活后勤资金、装备、物资和设施。

（六）加强组织人才工作、完善激励问责机制，提升党员干部治理能力和水平

要在疫情防控第一线考察、评价、识别干部，把完成急难险重任务的表现作为考核选拔干部的重要标准，根据疫情防控表现选择后备干部和优秀人才。在领导干部选拔过程中，加大听取群众意见、重要服务对象参评的力度，防止平庸干部上位。要对参加疫情应急处理的医疗卫生人员给予适当补助和保健津贴，对在疫情应急处置工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励;对在疫情报告、信息发布、调查、控制和处置过程中，违反法律法规的有关责任单位和责任人员依法依规追究责任;对失职渎职的，要依纪依法严肃惩处。

參考文献

[1]本书编写组：《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2019年第1版。

[2]全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《突发事件应急管理》，人民出版社、党建读物出版社，2011年第1版。

[3]全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《公共事件中媒体运用和舆论应对》，人民出版社、党建读物出版社，2011年第1版。

[4]李军鹏：《公共服务体系国际比较与建设》，国家行政学院出版社，2015年第1版。

（* 李军鹏，中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师、公共行政教研室主任。责任编辑：崔克亮）

Abstract： Featured with the complex cause， rapid spread， profound impact， and serious damage， major epidemics pose great challenges to the normal governance system and emergency management capabilities of a country. In order to deal with the global epidemics represented by COVID-19， we should improve the national health emergency management system， and enhance the capability and level of public emergency response， according to the deficiencies exposed in the outbreak response. Meanwhile， we should improve the national health governance capability， protect and implement citizens' constitutional rights better， make up deficiencies in public health， strengthen the market supervision and legal construction， improve the legal system of natural ecological protection， perfect the national reserve system， strengthen the work of talents， and improve the incentives & accountability mechanism to enhance the national governance capabilities.

Keywords： Epidemic Prevention and Control; Emergency Management; National Governance System; Governance Capabilities