长三角一体化：公共服务均等化的维度

【提要】基本公共服务均等化不仅是长三角区域一体化发展战略的重要组成，而且是推动区域统一市场建设的基础支撑。基于市场发展的内生需求，长三角三省一市在公共服务组团发展、协同治理、资源共享方面进行了一些有益探索，但由于省市间公共服务资源、能力与水平的差异，区域内公共服务对所有常住人口均等可及的不足，以及公共服务区域统筹受到体制的限制，现有的公共服务一体化、均等化尚难以满足现实需要。基于此，我们认为应在发展中推进长三角基本公共服务的均等化，分层次、分领域、分阶段稳妥推进，优先在教育资源均衡配置、医疗资源便利共享、社会保障区域统筹、养老资源普惠使用等方面进行探索，并积极鼓励跨区域公共服务主体或平台的培育与使用。

【关键词】长三角;区域一体化;公共服务;均等化

长三角地区一体化基础较好，区域人口异地生活与工作普遍，在异地就医就学就业、跨省市通勤便利化等方面有着强烈需求，公共服务一体化已成为该地区人口共同的民生诉求，具有重要现实意义。特别是，在长三角区域一体化发展上升为国家战略背景下，公共服务一体化是促进市场要素自由流通、优化资源配置进而充分释放区域一体化发展活力的环境基础。

一、长三角推进基本公共服务均等化的现有探索与进展

公共服务是人本导向的，是与公民身份相对应的基本政治社会权利，在现代市场经济背景下同时有服务地区发展所依赖的人口与人力资源的目标追求。从人口与人力资源基础角度来看，长三角地区三省一市2018年65岁及以上人口比重均超过了13%，其中上海、江苏老龄化程度较高，分别达到15%和14.3%，且有加速趋势（图1）。在现有地区人口结构下，安徽是重要的区域性人力资源基地，沪苏浙外来人口中，安徽籍外来人口占到三成以上，劳动力的互补为区域经济的快速发展做出了重要贡献。

为此，在长三角区域一体化发展上升为国家战略之前，长三角地区基于市场经济发展与资源优势互补的内生需求，已经在公共服务便利化、普惠化发展方面进行了多样探索，并取得了一系列重要进展，既给地区人民增加了福祉，又促进了地区经济社会发展，为长三角地区推进基本公共服务均等化积累了初步经验。

（一）搭建公共服务组团与共享发展的组织架构

在教育方面，三省一市共同组建了长三角教育一体化发展领导小组，推动教育一体化发展与优质教育资源共享。在医疗服务方面，以组建“长三角城市医院协同发展战略联盟”、知名医院建异地分院等方式，该地区在发展区域医联体、推进医疗诊断和检查信息互认互联、推进分级诊疗等方面已取得重要进展。

（二）创新公共服务领域政府协同治理的机制

在政务服务方面，三省一市通过协同布局新一代信息技术，普遍推进政务服务“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”以及数据共享等改革，大大提升了长三角地区智能化治理水平与群众满意度。在食品安全方面，长三角地区成立了重要产品追溯联盟，建立了异地委托制度，推进区域流通领域食品质量抽查检查信息、食品药品安全领域严重失信名单信息互通和结果互认，联合制定区域食品药品安全领域信用联动奖惩机制，成为建设信用长三角的重要抓手。在公积金方面，江浙沪三省开展了常态化的公积金信息互查工作，共同防范公积金骗提行为的发生。2019年，南京、杭州、合肥、苏州、无锡、宁波、绍兴以及上海浦东新区七市一区签署了《上海浦东·长三角社会治理论坛合作交流框架协议》，明确将依托长三角论坛共建“长三角社会治理创新实践研发基地”，推进长三角地区城市公共服务与社会治理领域协同联动、合作交流，不断提升城市社会治理能力和水平。

（三）依托現代信息技术大力推动公共服务便利化

在就业方面，通过共享异地人力资源服务平台，互认人才资格资质，长三角地区实现了人才的跨区域便捷招聘与流动。在社会保障方面，依托现代信息化技术，长三角地区不仅实现了异地住院直接报销的国家要求，而且将医保异地直接报销结算拓展到门诊，大大便捷了居民就医看病，推动了医疗资源的共享。在便捷出行方面，沪杭甬等城市通过手机App已经实现城市地铁扫码过闸的互联互通。再如，三省一市建立了民生档案“异地查档、便民服务”机制，让群众可以在区域内任何一家综合档案馆实现重要民生档案的跨地域、跨馆查阅利用，“让档案信息多跑路、让群众少跑腿”。

二、长三角地区公共服务一体化发展面临的主要问题

公共服务一体化是推进长三角地区公共服务均等化的基本路径，受地区间发展差异、户籍政策、体制机制等因素的影响，长三角公共服务均等化仍面临诸多挑战。

（一）三省一市间公共服务资源、能力与水平差异很大

三省一市在公共服务的财力保障、硬件设施、服务能力、管理水平上均有明显差距，在优质公共服务资源的配置权限上差异较大，这些成为长三角公共服务一体化、均等化发展的重要障碍。

1.公共服务财力基础与保障水平存在差异。三省一市经济发展水平与财力基础不一。从人均GDP来看，2018年上海为134982元，江苏超过了10万元，浙江接近10万元，而安徽仅为47712元，上海人均GDP分别是江苏、浙江、安徽的1.2倍、1.4倍和2.8倍。从人均财政收入来看，上海2018年高达29324元/人，浙江与江苏依次为11501元/人、10719元/人，安徽只有4821元/人，上海的人均财政收入分别是浙江、江苏、安徽的2.6倍、2.7倍、6.1倍，财力差距巨大（图2）。不同的经济发展水平和财政收入水平，意味着政府保障公共服务的能力乃至意愿是不同的。

三省一市在主要公共服务的财力投入水平与优先序上存在较大差异。在教育方面，上海地方财政教育支出占比明显低于浙江、江苏和安徽。在医疗卫生与计划生育方面，安徽地方财政支出占比高于浙江，浙江高于江苏，上海最低。在社会保障方面，安徽地方财政社会保障支出占比明显高于江浙沪。在住房保障方面，浙江地方财政支出占比明显低于其他三省市。在公共安全方面，浙江地方财政投入比重最高，达7.3%。合计来看，如果将教育、医疗卫生、社会保障与就业、文体与传媒、住房保障、公共安全视为公共服务内容，安徽省地方财政支出中公共服务比重最高，为44.8%，上海最低，只占37.4%，浙江与江苏居中（表1）。

三省一市公共服务的保障水平差异明显。以城乡低保的平均标准为例，上海市水平要远高于浙江、江苏与安徽，甚至上海农村低保标准要高于其他三省城市低保标准，浙江农村低保标准要高于江苏与安徽城市低保标准。以2019年二季度为例，上海、浙江、江苏、安徽的城市低保标准分别为1160元/月、772元/月、689元/月与572元/月，上海、浙江、江苏、安徽农村低保标准分别为1160元/月、763元/月、661元/月与515元/月，上海市更是实现了城乡低保标准的统一（图3）。

再以就业服务为例，近年来江苏、浙江、安徽三省的城镇登记失业率大致相当，皆在3%左右，而上海市则接近4%，明显高于其他三省（图4）。

2.公共服务资源布局不均衡。公共服务资源与设施的布局直接影响着公共服务的可及性乃至质量好坏。在教育资源方面，三省一市高等教育机构资源差距较大。从各省每十万人口高等学校在校学生数看，2017年上海为3498人，江苏为3045人，远高于浙江的2345人与安徽的2250人。从变化趋势来看，2009年以来上海高等学校在校生数占人口比重整体趋于下降，江苏、浙江、安徽均有所增长，三省一市间差距呈缩小趋势（表2）。

三级医院是高级医疗服务提供的主体，是地区优质医疗服务资源的代表。数据显示，2017年浙江、上海、江苏、安徽的每百万人口三级医院数分别为2.5所、2.1所、1.9所和1.1所，安徽省远落后于江浙沪，而且这种差距自2010年来持续拉大（图5）。医疗卫生服务的质量很大程度上取决于提供相关服务的卫生技术人员。数据显示，2017年浙江、上海、江苏、安徽的每万人卫生技术人员数分别为81人、77人、69人与50人，差距也较大（图6）。而在医疗床位方面，江苏省每万人口医疗机构床位数最高，2017年为58张，上海、浙江紧跟其后，分别为56张和55张，安徽只有49张。

在社会服务方面，三省一市的社区服务机构覆盖率以江苏最高，2016年为85.5%，位居全国第三，上海的覆盖率也超过了50%，浙江只有47.3%，安徽则仅有24.6%（图 7）。在养老服务方面，民政部公布的2019年二季度数据显示，三省一市中江苏省由民政系统管理的养老机构数有2231家，安徽与浙江分别有1650和1489家，上海仅有665家，这与上海市更为严峻的老龄化形势形成反差。同样，在养老机构床位方面，江苏、浙江、安徽分别有40万、29万、23万张，上海仅有13万张。

在公共文化方面，三省一市人均擁有公共图书馆藏量差异巨大，上海平均每人拥有3本以上，而江浙两省只有1本左右，安徽则不到0.5本（图8）。

（二）区域内不同户籍人口间公共服务的可及性与标准仍有较大差距

城乡间公共服务资源配置不均衡，农村公共服务可及性不高的问题依然存在。以幼儿园的设置为例，除了浙江省相对更为匹配之外，江苏、安徽与上海农村幼儿园所占比重均要明显少于乡村人口数占总人口数的比重（表3）。

在地区内部，户籍与非户籍人口公共服务差异巨大，这严重影响非户籍人口工作与生活的便利性，乃至影响地区非户籍常住人口的身心健康。以上海为例，基于问卷调查的比较研究表明，上海地区非户籍人口较之户籍人口存在更为严重的心理健康问题、生活压力感、疾病忧虑感、健康无助感、医疗服务不公平感，公共服务的差异经由主观感受与认知成为非户籍人口的心理压力 。长三角地区人口异地工作与生活普遍，人员流动性大，公共服务的户籍与非户籍人口差异，意味着劳动力使用与公共服务保障责任关系的不对等，这造成地方政府间权责不对等，因此公共服务向稳定就业的常住人口开放有待进一步推进。

（三）公共服务均等化统筹推进面临重要体制性障碍

长三角地区公共服务一体化、均等化推进的主要障碍集中于法规标准不统一、资源投放使用缺乏合理统筹以及区域性提供主体的培育环境不尽完善等，这些均涉及到因行政分割导致的体制性难题。

1.公共服务领域法规、标准与执行的不协调、不统一。统一信用体系建设是统一市场、协同治理的基础性工作。在信用立法方面，国家支持信用长三角建设，上海和浙江均已实行信用地方立法，江苏和安徽也在推动，但法规和标准不一。在信用执行层面，目前三省一市的涉企信息均已依托国家企业信用信息公示系统对外公开，但涉企信息“谁产生、谁提供、谁负责”原则落实还不到位，造成三省一市涉企信息特别是失信信息的归集程度有差距，对企业的信用画像难以精准，信用体系建设距离企业和群众的要求仍有较大差距。

标准统一的程度直接影响到产品、服务的普适性与信息的联通性。当前，三省一市在人才评价、教育、医疗保险、养老等公共服务的标准和要求还有很多方面的不统一，影响基本公共服务均等化的协同推进。这其中，部分标准不统一源于国家部门间标准的差异。在食品安全领域，目前国家层面的商务部、农业农村部、国家市场监管总局对食品安全信息追溯工作有不同的技术标准和信息系统的要求，省级层面推进信息共享存在一定难度。三省一市间信息互联互通也跟不上一体化的发展需要。当前，三省一市在信息化方面各有各的探索，但在顶层架构、标准方面缺乏互通与协调机制，信息系统的跨省对接尤其是在民生领域远跟不上需求。以养老保险为例，养老保险已经实现异地领取，但领保者死亡信息对接不到位不及时，导致养老保险金超期发放现象仍然存在。

2.公共服务人财物资源的投入缺乏有效统筹机制。公共服务主要是地方财政责任，这是公共服务水平、标准、范围存在差异的根本原因。这也导致养老与医疗保险的跨省统筹不够，异地就医政策不协同，异地结算范围有待进一步拓展。财政支出的地方性与劳动力的流动性进一步导致公共服务实际承担的责任不合理，与常住人口公共服务挂钩的财税、编制、土地等调剂机制无实质性突破，使得这一状况难以得到根本性的改变。具体到长三角地区，安徽长期为沪苏浙发展提供了所需的人口红利，但许多基本性的公共服务负担却留在了安徽，或因流入地与流出地制度的双重不可及、不便捷而由流动人口自己承担。

在一些领域，政策出台了公共服务跨地区统筹使用相关政策，但配套的政策激励机制的缺乏使得效果并不明显。以医生多点执业为例，近年国家层面加快医责险发展，完善备案制，同步完善监管机制，积极稳妥推进医师、护士多点执业，但现有医生、护士所在的公立医院采取事业单位的人员编制管理，公立医疗机构本身无推动多点执业的动力，乃至成为多点执业的重要阻碍因素。

3.跨区域公共服务提供主体的培育面临体制限制。这有两方面的表现。一是区域内公共服务提供主体准入的自我保护主义倾向严重。三省一市在公共服务领域既有合作共享，也有竞争甚至恶性竞争。在人才吸引政策方面，各省竞相抬价的现象尤为突出。再如，长三角地区在政府培育社会组织、购买社会组织服务方面整体发展较快，但社会组织的培育与使用多是优先本地机构，而不是以服务绩效为标准。二是跨行政区的社会组织注册难，影响教育、医疗等领域公共服务的多主体供给与优化配置。在培育一体化公共服务的多元主体方面，根据目前中国对社会组织的有关管理法规，跨行政区的社会组织注册登记很难，长三角地区在教育、医疗方面已经建立的联盟组织很多难以成为运营实体，进而在投资、雇人方面存在障碍，影响了公共服务的统筹协调。

三、稳妥推进长三角基本公共服务均等化的建议

公共服务内容广泛、事项繁多，由于各地财力不同，各地公共服务的水平和标准也有高有低。长三角基本公共服务一体化、均等化难以一步到位，要积极稳妥推进。我们建议如下：

（一）长三角地区推进基本公共服务均等化的总体思路

长三角地区公共服务发展水平不一的根源是区域发展不均衡不充分，要在发展中解决公共服务均等化问题。应统筹优化区域产业布局，着力推动后发地区发展优势产业，提升经济发展质量，增强公共服务财政保障能力，减少劳动力大规模外流，形成经济发展与公共服务提升的良性互动。当然，减少已有公共服务不平衡问题，需要地区内部的协同探索，也需要适当的中央政策支持长三角地区在统筹公共服务资源、完善公共服务治理机制上先行先试。

区域公共服务从便捷可及、共享普惠到水平均等是一个渐进的发展过程，长三角公共服务一体化、均等化要统一标准分层次推进。可建立区域性公共服务基本目录、最低质量标准，并编制公共服务一体化规范指南，最大程度推进公共服务的便利化，扩大公共服务普惠化范围，按照条件成熟一个推进一个的思路实现基本公共服务均等化。

公共服务涉及范围较广，业务专业性强，不可一概而论，长三角公共服务一体化、均等化應突出重点分领域推进。建议以教育、医疗、社保、养老为重点，回应区域人民在这些基本民生需求的重要关切，解决上学难、看病难、养老难的问题，不断提升区域人民在上学、就医、享受社保待遇、养老方面的获得感与公平感。

公共服务均等化过程中面临的跨行政区划统筹资源的难题，涉及国家治理层面的深刻变革，不可一蹴而就，长三角公共服务一体化、均等化应由易而难分阶段推进。建议优先在发展水平差距较小、区位毗邻、要素往来频繁的地区试点推进，然后逐渐向全域覆盖。建议配合户籍与居住证制度改革，按照常住人口均衡配备公共服务资源，首先在在省内常住人口范围内实现基本公共服务均等化，并逐步向地区性常住人口拓展。

（二）长三角地区推进基本公共服务均等化的重点任务

基于上述思路，我们认为当前阶段推进长三角公共服务均等化要重点从如下方面努力：

1.着力推进教育资源的均衡配置。可考虑三省一市按比例统筹部分地方教育费附加，重点投向区域内义务教育财力薄弱地区，着力支持皖北、苏北、浙南等地区农村学生、寄宿制学生、流动人口子女、低收入家庭子女的学前教育和义务教育。统筹部分失业保险基金，用于农民工、下岗职工、退役军人、大学毕业生的职业教育与技能培训。鼓励三省一市推行常住人口子女异地高考，支持共建大学。鼓励区域内外知名学校在区内教育资源薄弱地区办分校，支持优秀教师跨省市支教和优质学校跨省市合作帮扶。大力发展互联网远程教育，推动教育资源的均衡配置。

2.大力推动医疗资源的便利共享。稳妥推进医疗保险跨省异地使用与直接结算，促进医疗卫生信息的互联互通，扩大医疗机构检查结果互认范围，提高异地就医便利性。大力支持区内医务人员跨省多点执业。大力发展互联网医疗，便捷预约就诊、双向转诊、远程医疗服务的开展。鼓励三省一市发挥各自优势，建立服务更广人群的区域性医院、医联体、诊疗中心、康复中心与医疗研发机构，推动优质医疗服务机构在薄弱地区办分院。协同建立重大疾病联防联控联治机制，提升突发公共卫生事件应急联动能力。

3.充分支持率先进行养老保险区域统筹的探索。提高养老保险统筹层次是中国社会保障体制改革的内在要求，也是区域一体化发展的必然之路，作为全国最为发达的地区之一，长三角理应在提高养老保险统筹层次上走在全国前列。根据上述分层次分阶段的思路，可以分两步推进长三角地区全域养老保险统筹。第一步，在实现全省（市）统筹的基础上，用三年左右的时间首先实现上海、江苏、浙江三省（市）养老保险的统筹，实现缴费基数一致、缴费比例一致、保障水平一致，实现养老金省际间统筹使用。第二步，再用两到三年时间，力争到“十四五”末，将安徽纳入，建立覆盖三省一市的养老保险统筹制度，为全区域人才流动和建立统一的劳动力市场创造条件并打下基础。与养老保险全区域统筹相适应，可建立统一的长三角养老保险管理机构，统筹管理区域内的养老保险收缴协调、滚存结余资金的投资运营与跨省市支付清算。

4.积极促进区域养老资源的普惠化使用。针对区域人口流动性大与老龄化程度深的特征，在推进养老保险区域统筹的同时，全面提升养老保险跨省转移接续与资格认证的效率，允许养老金和津补贴的异地使用，提升异地养老的便利性。三省一市统筹部分彩票公益金，重点用于养老服务资源的均衡配置，向老龄化程度高、养老服务设施落后、省市交界地区及农村地区倾斜。鼓励、支持区域内养老服务机构跨省市规模化发展，清除行业准入的行政壁垒，取消、放宽省（市）外养老服务机构连锁运营的注册登记要求，建立标准统一的养老服务监管认证机制，促进养老服务的普惠均衡发展。

5.積极鼓励跨区域公共服务主体或平台的培育与使用。首先是更好地发挥互联网平台企业在提供统一的公共服务方面的优势。长三角公共服务的一体化分为三个层次，也大致上是一体化的三个阶段。第一个层次是不同省市间标准不一的公共服务的异地对接、公共服务关系异地接转和公共服务异地支付与结算;第二个层次是不同省市间公共服务水平、标准的统一，如医疗保险的缴费率、起付线、报销比例的统一;第三个层次是公共服务基金或保障基金的统筹，如长三角范围内养老保险、医疗保险的统筹。无论哪一个层次都有海量服务对象的资金缴付、获益收付以及资金跨省市清缴、结算等需求。这些与公共服务有关的资金支付、结算与清算，自然可以由提供相应服务的部门自建平台，自行办理。考虑到现有互联网企业强大的后台技术支持能力、海量的粘性客户、较为友好便捷的服务平台，特别是第三方互联网平台的跨地域优势，我们建议，在长三角公共服务的支付、结算领域尤其是跨省市业务，应强化创新意识，借助社会力量，引入竞争机制，支持第三方互联网平台企业承担相应的业务，政府有关部门则作为支付、清算平台的监管方，督促第三方企业向公众提供优质服务，并保障个人信息的安全。其次是放宽公共服务领域区域性社会组织的注册和工商法人的连锁运营。

（* 王伟进，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所公共管理研究室副主任、副研究员。责任编辑：吴思）

Abstract： The equalization of basic public services is not only an important part of the Yangtze River Delta integration development， but also the basic support to promote the establishment of regional unified market. Based on the endogenous demand of market development， three provinces and one city have made some successful explorations in collaborative governance and resource sharing of public services. However， the degree of integration and equalization of public services are still difficult to meet the actual needs. Based on this， we argue that we should promote the equalization of basic public services in the Yangtze River Delta steadily specific to different levels and fields. We should give priority to the exploration of balanced allocation of educational resources， sharing of medical resources， regional planning of social security， and inclusive use of elderly care resources.

Keywords： Yangtze River Delta; Regional Integration; Public Service; Equalization