国家紧急状态下放宽企业施行综合计算工时制度的法律思考

曹艳春 李 慧

（上海海事大学 法学院，上海 200000）

一、放宽企业施行综合计算工时制度的政策背景及问题

（一）放宽政策背景

2019 年12 月至2020 年初，新型冠状病毒肺炎从湖北武汉向全国蔓延，国家进入了紧急状态，为深入贯彻习近平总书记打赢疫情防控阻击战的要求，国务院、地方各级人民政府分别作了延长春节假期和迟延复工日期的规定，与此同时各地也都出台了迟延复工期间对劳动者工资支付的相关规定。为减轻企业经营压力，保障其正常生产经营需求，妥善处理疫情防控期间劳动关系，诸多地区也出台了放宽企业年度内综合计算工时制度的许可条件的文件。无锡市与苏州市作为江苏地区新冠肺炎的“重灾区”，两地的人力资源与社会保障局在2 月10 日、2 月11 日先后下发了《关于妥善处理疫情防控期间若干劳动关系问题的通知》（以下简称《通知》）、《关于对受疫情影响企业放宽综合计算工时工作制审批有关事项的告知书》（以下简称《告知书》），其中规定“受疫情影响的企业在本年度内可申请实行综合计算工时工作制，符合条件的经批准后允许综合调剂使用本年度内的休息日”，同时作了除《告知书》要求的申请材料外，“原申请审批的其他材料免于提交”以及压缩办理时限等放宽规定。①北京市经济技术开发区也发布了关于网上办理综合计算工时制度审批的通知，实现企业跑动零次数，同时规定对符合要求的企业当日作出准予许可批复。②其他疫情高发地如湖北武汉以及河南部分县市更是畅通各种渠道向社会公布放宽综合计算工时制度审批的具体政策内容。具体见表1。

表1 各地放宽政策比较表

续表1

我们在对上述各项政策文件进行分析研究的过程中发现，各地放宽企业施行综合计算工时制度的临时措施存在些许问题，诸如各地做法不一、违法处理机制不完全等，不仅不利于政策目的的最终实现，也会影响疫情防控重要阶段政府部门的公信力和社会环境的和谐稳定。

（二）放宽政策中存在的问题

1.放宽企业施行综合计算工时制度缺乏相应的法律支撑。特殊时期放宽企业施行综合计算工时制度在我国现行的劳动法律法规以及《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》、《突发事件应对法》等应对特殊时期的法律法规中均未有提及，《劳动法》第四十四条第（二）款和原劳动部制定的《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》虽然提及综合计算工时制度，但只是对制度目的、制度实施以及制度特点进行简单说明，未规定特殊时期是否可以放宽制度的施行。这就使得放宽政策缺乏一定的法律说服力，也间接导致各地“摸着石头过河”，随意性较大。

2.各地放宽范围不一致。首先，各地对放宽的行业范围做法不一。劳部发[1994]503 号文件规定了施行综合计算工时工作制的企业范围，包括交通、铁路、邮电、水运、航空、渔业等行业中需要连续作业的职工；地质及资源勘探、建筑、制盐、制糖、旅游等受季节和自然条件限制的行业的部分职工；其他适合实行综合计算工时制度的职工。③疫情期间为帮助企业减轻压力，引导企业更快复工复产，各地放宽了综合计算工时工作制度的行业范围，然而由于中央缺乏统一的政策指引，各地对放宽行业范围做法不一，比如河南省人社厅规定为“符合条件的企业”，但对“条件”内容未尽说明，在适用中会产生歧义，有可能被认定为是河南省人社厅发文豫人社[2009]493 号规定的几种行业，④与劳部发[1994]503 号的内容基本相似，相当于没有在特殊时期放宽。武汉市人社局只是在政策文件中提及“受疫情影响的企业，可向所在地的特殊工时行政许可部门申请综合计算工时制度”，没有明确表明放宽行业范围，容易造成该“受疫情影响的企业”究竟是指传统的适用综合计算工时制度的行业，还是放宽到所有行业的歧义。再有就是如何判断是否属于受疫情影响的企业？做的比较好的诸如北京市人社局和苏州市人社局等，明确表明“扩大审批范围”，将行业范围放宽到所有“受疫情影响的企业”。⑤其次，地方均仅规定年度内可放宽申请实行综合计算工时制度，对于该制度在疫情结束后在下一年是否就自动失效，或需要企业申请恢复执行标准工时制未作说明。最后，如常州市和无锡市人社局虽规定了“本年度内”放宽制度审批，但是对该“本年度内”的起算是指江苏省人民政府规定的最早复工日即2020 年2 月10 日起开始还是从2020 年1 月1 日开始语焉不详。⑥

3.监督检查违反法律规定的配套措施不完备，不利于保障劳动者权益。《工资支付暂行规定》第十三条指出:“综合计算工作时间超过法定标准工作时间的部分, 应视为延长工作时间, 并应按本规定支付劳动者延长工作时间的工资。”⑦即公司不能拿综合计算工时工作制作为拒付加班工资的“挡箭牌”。此外，综合计算工时工作制度本身也有可能使用人单位过于延长工作时间，侵害劳动者休息权。如2014 年宁波中院审理的马伟炳诉宁波海星针织染整有限公司劳动争议案，该公司认为“马伟炳岗位是实行综合工时制，不存在计发加班工资的情形”。其错误地认为综合计算工时制员工即使超过综合计算周期标准延长工作时间或者是在法定节假日加班也无需支付加班工资。⑧在于志国诉江苏韩泰轮胎有限公司劳动争议案中，该轮胎公司“安排于某某上班的小时数为2 648h，已超过法定年度工作时间上限2 432h”，⑨严重侵害了劳动者的休息权利。事实上，在特殊时期，法律更需要保障奋斗在一线的劳动者获取劳动报酬的权利、休息权利以及其他各项权利。

上述两个问题需要劳动行政主管部门对复工初期申请施行综合计算工时工作制的企业加强指导和监管，建立切实可行的违法处理机制，并做到“立法先行”，以国家强制力作为疫情防控重要阶段的保障。

（三）放宽政策可能带来的风险

放宽政策施行以来，多地企业有序安排复工复产。苏州市将综合计算工时制审批范围放宽到“受疫情影响的所有企业”，本不在劳部发[1994]503 号文件规定的适用范围内的红蚂蚁装饰股份有限公司也进行了申请，具体申请工种包括职能人员、生产及配套人员两类，共涉及131 名员工。苏州艾旺纺织品有限公司和其他一些公司的管理岗位也获批施行综合计算工时制度。常州市大唐国际金坛热电有限公司、伊顿电力设备有限公司等在三至五个工作日内就获得了行政许可决定书。我们对上述部分企业进行了电话调研，调研结果显示，放宽政策的实施可能带来一定的风险和纠纷：

1.针对企业可能带来的风险。在对苏州市两家企业的调研中，有人力资源部门员工提到放宽综合计算工时工作制度审批后，所有受疫情影响的企业都可以申请，在综合计算工时制度下安排劳动者集中工作、集中休息，但是在疫情尚未完全消解的情况下进行这样的工作安排可能会不利于劳动者身体健康，并且企业一旦申请获批，就可将在疫情期间积攒的员工工时额度，调剂投入疫情结束后的生产运营，有助于企业降低加班工资成本。但因为在综合计算工时工作制度下用人单位若是安排休息日加班，劳动者得不到200%的加班工资，原本不在劳部发[1994]503 号文件涵盖的行业范围内而采用标准工时制度的劳动者可能并不同意改为综合计算工时制，从而产生劳资纠纷，影响企业正常运营。

2.针对劳动者可能带来的风险。综合上述部分企业劳动者的调研以及截至2020 年4 月13 日，在“法律快车”网站上劳动者关于疫情期间施行综合计算工时制度咨询最多的问题，⑩总结如下：综合计算工时制劳动者的加班费计算问题；未充分听取职工意见私自或强制推行综合计算工时制度如何解决的问题；综合计算工时制度放宽到“受疫情影响的所有企业”后，企业将本属于标准工时制的劳动者纳入综合计算工时制行列，以逃避严格的标准工时制监管问题。综合计算工时制度加班费的计算有法律的明确规定，但是未充分听取职工意见就申报综合计算工时制度在我国现行法律中缺少配套的惩戒措施，也没有专门的立法规范应急背景下的综合计算工时制度，关于民主程序的规定还是在劳部发[1994]503 号文件中且针对的是特定行业。放宽综合计算工时制度审批后，凡申报的企业也应当尊重职工的民主权益，充分听取职工意见，现多地审批部门推行“线上审批”，通过信息化手段与员工调查核实情况，且为了落实这项“惠企”措施，追求审批效率，方便了企业的申请，但也难保存在“弄虚作假”的情况，损害劳动者民主权益。除此以外，还有员工反映“其工种本属于标准工时制范围，企业受疫情影响也并不严重，却为了逃避更加严格的标准工时制监管，将其纳入综合计算工时制行列，损害其基本权益”。

二、特殊时期放宽企业施行综合计算工时制度的重大意义

综合计算工时制度，即企业分别以周、月、季、年等为周期，综合计算职工工作时间，在综合计算周期内，具体某一日（或周）的实际工作时间可以超过8h（或40h），但职工平均日工作时间和平均周工作时间应与法定标准工作时间基本相同的一种工时工作制度。劳动者在一个结算周期内实际工作时间超过法定标准工作时间的，超过部分应当按照《工资支付暂行规定》第十三条的规定支付加班加点工资。在保障职工身体健康的基础上, 综合计算工时工作制度可以采用集中工作、集中休息、轮休调休、弹性工作时间等适当方式, 在确保职工的休息权利基础上进行生产、工作任务的完成。该制度给予企业一定的时间支配权, 通过集中生产、集中工作的应急措施解决疫情带来的生产经营压力。

（一）有利于企业在复工初期快速恢复生产经营

中央和地方为防止疫情扩散，延长了春节假期和复工日期，又规定在此期间用人单位需向劳动者支付工资，这不仅给企业造成了经济上的压力，也带来了经营生产压力。而综合计算工时制度使得企业在复工期可以进行集中工作、集中休息、轮岗调休等工作安排，且若是安排休息日加班，用人单位无需支付200%加班工资，可降低加班工资成本。若企业申请获批，可削峰填谷，将在疫情期间积攒的员工工时额度，调剂投入疫情结束后的生产运营，在保障劳动者身体健康的基础上，使得企业在人力成本方面不会有太大压力，同时可以争取疫情耽搁的时间，有利复工复产。企业视疫情发展以及自身情况安排劳动者工作或休息，有利于不适宜进行远程办公或居家办公的企业在较短时间内恢复生产经营，也保障了疫情防控期经济的平稳运行。

（二）有利稳定劳动关系，引导员工与企业共克时艰

受疫情影响，部分行业面临较大的生产经营压力，劳动者也面临待岗、失业、收入减少等风险，劳动关系不稳定性增加，矛盾逐步凸显。放宽企业施行综合计算工时工作制，可以引导员工与企业共同协商，在兼顾双方合法权益的基础上帮助企业尽可能减少疫情带来的损失，稳定劳动关系，成为企业与员工“众志成城，共克时艰”的政策保障。

（三）符合企业灵活安排工作时间的用工趋势

国家政策和法律法规的不断规范使得企业用工模式更加多元化，灵活安排工作时间既满足了企业的用工需求，又能帮助企业减轻人力成本，因此成为“新经济”下的用工趋势，综合计算工时工作制的特征与之相符合，必然也会吸引更多行业进入。

三、比较法视野下各国对特殊时期施行综合计算工时制度的规定

与综合计算工时工作制度相似，国外也有集中工作、集中休息、轮岗调休的工作模式。早在1919 年国际劳工组织颁布的《一九一九年（工业）工时公约》第二条（b）款中就规定了“只要在工作周内之一或数日，每日的工作时间少于8h，则可在其余工作日得依法或依团体协定超过8h 限制”的工时制度，并且规定了超越工时上限的要求，即“因实际或有威胁之虞的意外事故情况，或机器工厂必须完成的紧急工作情况……对事业单位正常运作造成严重困扰”。分析国际劳工组织和各国的立法经验可以对我国特殊时期的放宽政策提供一定的参考。

（一）美国法的相关规定

在美国服务业成为社会主要行业的基础之上，美国的大多数岗位都适用以周为计算周期计算总体工时的工作制度，美国《公平劳动标准法》中虽界定为“标准工时制”，实质上与我国的综合计算工时工作制度相似。值得借鉴之处在于，美国国家应急小组出具了专门的文件，要求保障灾害作业期间施行综合计算工时工作制员工的休息权，规定“以四周为计算周期时，每周最多工作80h……在工作期间或轮班之间至少休息8h”。

（二）日本法的相关规定

在日本法上，与中国的综合计算工时工作制相类似的一种工作制被称为“变形工时制”。“变形工时制”的产生原是基于日本服务业比重日益上升的社会经济形势，后在日本应对如海啸、地震等自然灾害导致的经济下行时发挥了重要作用。考虑到特殊时期企业业务量的不稳定性，日本在新的《劳动基准法》中规定了三种“变形工时制”，分别为以四周为单位的变形、以一个月为单位的变形和以三个月为单位的变形，在各单位内的一定期间，平均一周工作时间如果不超过法定正常工作时间的范围，雇主就可以使劳工于特定的周或日，超过法定正常工作时间集中工作且无需支付加班工资。上述工作安排都需要严格依照工作规则或者劳资协议进行，尊重劳动者的民主权利，这对我国有一定的借鉴意义。与我国不同的是，日本的“变形工时制”无需经过严格的审批，只需要在达成有关劳资协议后报送劳动基准监察局即可，这给予了企业很大的自主性。

日本在特殊时期会更加注重“变形工时制”下劳动者的休息权保障问题。按照日本《劳动基准法》第三十二条第四款的规定，在以三个月为工时计算单位的情况下，其中某一周的工作时间不超过40h，雇主就可以在特定周或者特定日超过最高工时限制安排劳动者工作，前提是有书面协议的约定。但是，超过三个月计算单位计划的工作时间，则有可能被认定为非法加班，《劳动基准法》在一百一十九条规定了违反第三十二条规定的处罚。

（三）德国法的相关规定

德国是为数不多的使用“综合计算工时工作制度”这一称谓的国家，德国的综合计算周期最长可达六个月或者二十四周，在该期间内，职工的日平均工时仍为8h，但特定日的最高工时数可以达到10h。同时，德国《企业组织法》也规定这样的工作安排需要员工代表会或者团体协约通过，或者由职工与用人单位签订个别劳动合同，但该劳动合同若超过集体协议的范围则需要经过政府部门的严格审批。

（四）我国台湾地区的相关规定

台湾目前的特殊工时制度参照了日本的做法，也包含了“变形工时制”，其对于“变形工时制”的立法虽然时间较短，但吸收了日本优秀的立法经验，并且能做到与时俱进，因此其立法进程是一个动态的、不断系统和完善的进程。1996 年在《劳动基准法》中新增该项制度之后，为了促进制度的应用，又完善了第八十四条关于适用的工作岗位的规定，将监督管理人员、责任制工作人员等工作岗位纳入实施范围，2009 年新修的台湾《劳动基准法施行细则》又对岗位的定义做了细化的说明，回应了经济发展过程中的新要求和新趋势，立法具有前瞻性。台湾《劳动基准法》第三十条规定：“……雇主经工会同意，如事业单位无工会者，经劳资会议同意后，得将其二周内二日之正常工作时数，分配于其他工作日。其分配于其他工作日之时数，每日不得超过2h。但每周工作时数不得超过48h该规定的意义在于充分保障了劳动者“变形工时制”下的休息权。除此之外，台湾地区的《劳动基准法》还规定特殊时期，如在“天灾、事变或突发事件”情况下，雇主若需延长工作时间进行集中工作安排，“应在24h 内通知工会，无工会者应报当地主管机关备查”。与德国、日本相同的是，台湾地区也建立了一套严格的监管及追责机制，包括罚款和限期整改等。

纵观各国（地区）对于综合计算工时制度的立法，尽管在具体规定上不尽相同，但背后的理念相通，那就是兼顾企业的利益同时也注重保护弱势地位劳动者，这样的理念不仅体现在配套完善的监管措施上，也体现在系统的立法上，值得我国在立法中借鉴。

四、紧急状态下放宽企业实施综合计算工时制度的建议

（一）抓紧制定我国专门的《紧急状态下劳动与社会保障法》（也可以称为《应急劳动与社会保障法》）。随着本次新型冠状病毒肺炎疫情的蔓延，各省市先后进入了紧急状态的一级响应， 并先后采取了一系列的早发现、早隔离、早治疗的有效措施，关停学校、企业等，暂停了大部分社会集聚的活动。紧急状态下的企业停产停业措施也引发了劳动关系与社会保障中的很多法律问题，凸显了我国缺乏紧急状态下的劳动与社会保障法，不利于依法处理紧急状态下的劳动关系问题，易引发劳资纠纷。为此应该梳理此次疫情以及国家历次发生的大规模灾害或者紧急状态下有关劳动与社会保障中的问题，国家或者各级政府立法部门组织力量研究历次的经验及做法并尽快列入立法计划，适时出台《紧急状态下劳动与社会保障法》，为未来国家或者部分地区进入紧急状态时做好劳动法律应对工作，为依法调整劳动与社会保障关系提供法制保障，也为放宽企业施行综合计算工时制度审批提供相应的法律支撑。

（二）对放宽企业行业范围施行综合计算工时制度进行法律规定，为今后可能的紧急状态下需要放宽综合计算工时制度提供法律依据。劳动法中规定综合计算工时工作制主要针对因工作性质特殊，需连续作业或受季节及自然条件限制的企业。例如新冠肺炎属于“外界因素”导致企业停工歇业，复工后需要充分利用时间集中生产，其情形与综合计算工时制的特殊行业有相似之处，因此凡是受疫情或者灾情因素影响的企业就有了实施综合计算工时制度的合理性与必要性。此外，劳部发[1994]503 号文对企业范围的规定也有其特殊的时代背景和立法技术存在限制的原因，时代发展带来职业多元化、用工灵活化，放宽企业行业范围符合社会发展趋势。同时，通过立法明确违反特殊时期综合计算工时工作制度和未充分听取职工意见私自或强制申报综合计算工时制度的法律责任，以立法作为疫情防控阶段复工用工制度的保障，维护法的统一性与稳定性。为避免劳动者考虑到综合计算周期内用人单位安排双休日工作或者延长工作时间而无法获得加班工资，可能不同意用人单位申报综合计算工时工作制度的问题，我们认为，除了有关政府部门可以加强对应急背景下综合计算工时工作制度的政策宣传，引导员工和企业共渡难关，同时保障好劳动者的各项权益外，更重要的还是通过立法为应急背景下实施放宽政策提供法律支撑。

（三）放宽不等于放开，特殊时期综合计算工时制度的施行仍应以行政审批为前提。综合计算工时制度一般是在特定行业内可以实行的,其实质是法律规定的一定范围行业内的企业,可以向当地人社行政部门申请,经依法审查批准确认用人单位可以对其在岗职工进行集中工作、集中休息、轮岗调休等特殊工作时间安排的情况，这打破了劳动者本来的标准工时制的规律生活与休息，劳动者是有所放弃与让步的，所以必须以法定审批为前提要件,否则会导致此种特殊工时制的滥用而侵犯劳动者的基本权益,不能达到最初的立法目的。在审批方面实行绿色通道，简化程序与手续，进行线上审批，体现特殊时期放宽政策的“惠企”性质，有助于特殊时期政策目的的实现，各地可根据当地的情况酌情适用。

（四）企业内部要依法履行民主协商程序。相关政府部门要督促企业严格按照《劳动合同法》第四条的规定充分保障职工的民主权益，申请施行综合计算工时工作制依法履行民主协商程序。我们认为，原关于申请综合计算工时制度要履行民主程序的规定仅针对劳部发[1994]503 号文件中的特定行业，但由于工时制度的调整直接涉及劳动者切身利益，放宽政策施行以后，受疫情影响的所有企业凡申请该制度的，都须经民主协商程序才能生效。但目前疫情仍未过去，部分职工可能因疫情染病在治疗或者被隔离观察，也有可能因各地出台的管控措施等原因无法按时到企业内复工，导致企业无法及时征求职工代表大会或全体职工意见。为了避免劳动者不知情的情形发生，各地放宽政策中可以注明企业可以采取如微信、短信、电话、快递等多种方式征求职工的意见，形成可固定的证据的方式，或采用电子签名同意的模式等等，这样也有助于企业防范可能产生的法律风险。如果存在实在联系不上的职工，企业可采取在征求已有员工意见后再征求工会意见然后才申请的做法，以确保一定比例员工的知情同意，防止不必要的纠纷发生。

（五）在紧急状态下相关政府部门更应加强监督管理，切实保障综合计算工时制劳动者的各项权利。各级劳动保障行政部门还需加强对实行综合计算工时工作制企业的监管，实行“宽进严控”，督促企业严格按照劳动法律法规安排工作，依法落实劳动者休息休假权利，在集中工作时段实行特殊保护措施，提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品，保证工作环境能够达到卫生防疫部门的法定标准，保障劳动者的身体健康和劳动安全。与此同时，需要督促企业严格按照相应的法律规定保障劳动者获取报酬的权利，即在综合计算周期内劳动者的实际工作时间总数不得超过该周期的法定标准工作时间总数，如有超过, 企业应按规定支付加班工资, 并且超过部分不得多于法定加班工时上限。此外，特殊时期更需要完善违法处理机制，加大巡查力度，不是被动接受劳动者的投诉、举报或者等待相关部门指示，而是主动对违法行为及时做出处理，对屡次违规或不及时整改的企业按照《劳动保障监察条例》的规定做出惩治, 并不再批准其实行综合计算工时工作制，以保障放宽政策的顺利推进和特殊时期社会环境的和谐稳定。

总之，突发自然灾害、疫情、战争等都有可能使国家进入紧急状态，从而打破日常的生产经营，对劳动关系产生重大影响，为此，我们需要制定相关法律法规，为企业在特殊时期及时调整生产经营工作时间提供法律依据，以更好地应对突发事件，同舟共济、共渡难关，确保疫情过后经济的复苏。

注释：

①参见苏州市人力资源社会保障局《关于妥善处理疫情防控期间若干劳动关系问题的通知》；无锡市人力资源社会保障局《关于对受疫情影响企业放宽综合计算工时工作制审批有关事项的告知书》。

②参见北京市经开区政府《关于试行企业实行综合计算工时工作制和不定时工作制告知承诺方式审批的通知》。

③参见劳部发[1994]503 号《关于印发〈关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法〉的通知》。

④参见河南省人力资源和社会保障厅《关于进一步加强用人单位实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批管理工作的通知》（豫人社[2009]493 号）。

⑤参见北京市人力资源和社会保障局《关于做好疫情防控期间维护劳动关系稳定有关问题的通知》 （京人社劳字[2020]411号）；苏州市人力资源和社会保障局《关于应对疫情影响做好2020 年度企业实行综合计算工时工作制审批工作的通知》。

⑥参见常州市人力资源和社会保障局《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关工作的通知》（常人社发[2020]14号），无锡市人力资源和社会保障局《关于妥善处理疫情防控期间若干劳动关系问题的通知》。

⑦参见《工资支付暂行规定》第十三条。

⑧参见宁波市中级人民法院（2014）浙甬民一终字第715 号判决书。

⑨参见淮安经济技术开发区人民法院（2019）苏0891 民初4211 号判决书。

⑩参见https://m.lawtime.cn/，2020 年4 月13 日访问。