突发公共卫生事件的立法问题研究

包玉秋

[摘  要]从1989年到2012年，我国制定了10部应对突发公共卫生事件的法律、法规和规章，在突发公共卫生事件的预警与应急管理中，发挥了重要的作用。但是，新冠肺炎疫情作为突发公共卫生事件，暴露出《突发事件应对法》与《传染病防治法》等立法问题。从立法价值取向角度，分析存在问题的原因，进而提出解决立法问题的对策。此外，全国人大常委会应当适时修订《突发事件应对法》，从立法目的、立法原则、疫情发布机制以及应急机制等方面，为应对突发公共卫生事件提供行之有效的法律指引。

[关键词]突发公共卫生事件;立法问题;法律修订

[中图分类号]D902  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）08-0025-06

从1989年到2012年，我国制定的关于突发公共卫生事件及相关应急机制的法律、法规和规章共10部，按照制定时间顺序，分别是：1989年的《传染病防治法》（2004年和2013年两次修订）、1991年的《传染病防治法实施办法》、2003年的《突发公共卫生事件应急条例》、2003年的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（2006年修订）和《卫生部关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案（试行）》（2006年修订后取消“试行”）、2005年的《国家突发公共事件总体应急预案》、2006年的《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、2007年的《突发事件应对法》、2012年的《突发事件公共卫生风险评估管理办法》。在这10部法律、法规和规章之中，以2003年“非典”疫情划界，2003年“非典”疫情之前的有2部，2003年“非典”疫情之中的有3部，2003年“非典”疫情之后的有5部。由此，我国初步形成了以《宪法》为核心，以《传染病防治法》和《突发事件应对法》为“两翼”，以相关行政法规和规章为配套的突发公共卫生事件预警与应急管理的法律体系。

通过立法，确立了一系列应对突发公共卫生事件的法律机制：一是预警机制。《传染病防治法》第十九条的“国家建立传染病预警制度”;《突发事件应对法》专章设置预警机制，第四十二条的“国家建立健全突发事件预警制度”。二是信息公布制度。《传染病防治法》第三十八条的“国家建立传染病疫情信息公布制度”;《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条的“国家建立突发事件的信息发布制度”。三是监测机制、应急管理法律机制和风险评估机制。《传染病防治法》第十七条的“国家建立传染病监测制度”;《突发事件应对法》第五条的“国家建立重大突发事件风险评估体系”。四是保障机制和法律责任。《传染病防治法》设置保障措施专章，第六十条明确地方政府的经费保障义务;《突发事件应对法》第六十三条针对“未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的”规定了相应的行政责任。但是，在立法目的、立法原则以及相关体制机制方面，仍然存在立法不一致之处。应分析其原因，提出解决问题的对策，发挥立法的引领作用，为应对突发公共卫生事件提供切实可行的法律指引。

一、突发公共卫生事件立法中存在的问题

（一）关于信息发布的主体

关于突发公共卫生事件信息发布的主体：一是《突发事件应对法》与《传染病防治法》作为全国人大常委会制定的同位法，存在不协调问题;二是《突发事件应对法》与《突发公共卫生事件应急条例》之间，上位法与下位法之间存在不一致问题。

在突发公共卫生事件中，疫情信息发布的主体是政府还是其职能部门？如果是后者，是中央政府职能部门还是地方政府职能部门？《传染病防治法》将突发公共卫生事件的信息发布权，赋予卫生行政部门。而《突发事件应对法》将突发公共卫生事件的信息发布权，赋予人民政府。《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《卫生部关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》都将疫情信息的发布权赋予政府的职能部门，也就是说，国家级和省级的卫生行政部门有权发布疫情信息。《传染病防治法》第三十八条第三款规定，疫情信息发布的主体有两类：一是国务院卫生行政部门;二是经过授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门。《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第三十二条，都作出了以上的规定，仍然将国务院卫生行政部门和经过授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门。值得一提的是，2006年，国家通过卫生部门的规章，一次性将疫情信息发布权授予省、自治区、直辖市卫生行政部门。《卫生部关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案（试行）》制定于2003年，当时的名称中有“试行”二字，2006年修订时取消了“试行”。卫生部在修订通知中强调：“按照《传染病防治法》第三十八条第三款和《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条第二款的规定，从本方案公布之日起，卫生部授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时，及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息。”也就是说，到2006年，按照我国法律的规定，疫情信息发布主体就是国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门。

疫情信息发布主体在立法层面解决之后，将重点关注到预警机制中的预案问题。在国家层面，我国先后制定了《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》《突发事件公共卫生风险评估管理办法》等，以及各个专项预案和部门应急预案，各省市也分別制定了省级预案和市级预案，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等多方面、多层次的全国应急管理体系初步形成。

但是，2007年，关于疫情信息发布的主体，在立法上发生了重大变化。《突发事件应对法》将疫情信息的发布权赋予县级以上人民政府。（《突发事件应对法》第四十三条规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报……”）从立法背景看，2003年“非典”疫情之后，直至2007年，经过四年的时间，《突发事件应对法》出台并生效，该法将突发公共卫生事件作为突发事件之一，是我国第一部应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等各类突发事件的综合性法律。该法规定了突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等，标志着我国突发事件应对的法治化和制度化，有利于提高应对突发事件的能力，有利于及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的危害，保护国家安全、社会安全、环境安全以及公民生命健康和财产安全。

（二）关于立法目的和立法原則

《突发事件应对法》的立法目的，是基于突发公共卫生事件，保护人民生命财产安全和公共安全。如《突发事件应对法》第一条规定：“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。”《传染病防治法》着眼于保障人体健康和公共卫生。如《传染病防治法》第一条规定：“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生，制定本法。”可见，《突发事件应对法》的立法，缺少对公众“健康权”的规定。

《突发事件应对法》的立法原则，强调“统一领导”，“综合协调”政府各职能部门，以形成“应急管理”体制;《传染病防治法》强调“依靠科学”和“依靠群众”。可见，《突发事件应对法》的立法原则，在突发公共卫生事件中，缺少“依靠科学”和“依靠群众”的规定，而事实上，本法第五十五条，已经体现出“依靠群众”的原则，强调基层群众性自治组织有义务组织群众开展自救和互救。

（三）关于征用主体和征用对象

《突发事件应对法》在征用主体和征用对象方面，存在以下问题：一是征用主体。针对突发公共卫生事件，《突发事件应对法》第十二条将“有关人民政府及其部门”作为征用主体，但是，第五十二条的征用主体却只有“政府”;《传染病防治法》的征用主体，只有各级人民政府。二是征用对象。《突发事件应对法》第十二条规定的征用对象为“财产”，第五十二条则将征用对象扩大为“设备、设施、场地、交通工具和其他物资”，依然存在前后不一致的问题。

二、突发公共卫生事件立法中存在问题的原因

立法存在不一致之处的原因是多方面的，有立法理念、立法技术、立法体制等内部原因，也有经济、政治、文化和社会发展等外部原因。从根本上说，立法的价值取向决定着立法的方向和内容。《突发事件应对法》与《传染病防治法》存在不一致之处，从价值取向看，是公平价值取向与效率价值取向在立法上的表现。

价值是一个关系的概念，“是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”[1]406，“就是客体的存在、属性和变化对于主体人的意义”[2]6。法的价值是法作为客体对于主体人的意义，法的公平、正义、秩序、效率等价值，具有多元性和多层次性的特征，反映了社会成员相互之间的一种特定关系。法的价值取向引领法律的形成，并贯穿于立法、执法、司法、守法和法律监督各个环节的始终。特定历史时期的不同价值需求，反映在立法之中，要按照一定的价值标准赋予权利和设定义务，即规定可以做什么、必须做什么以及禁止做什么的三种行为模式，表示肯定和保护的行为以及否定和限制的行为，以建立和维护一定的社会关系和社会秩序，而法律的实施过程，既是法的价值取向的展开过程，也是法的价值取向的实现过程。

在立法领域，在赋予权利和设定义务时，要遵循法的公平价值取向，公平赋予权利和公平设定义务，促进权利义务的规定更加有效率;在执法领域，通过严格公正的执法，实现行政效率的提升;在司法领域，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平和正义，节约司法资源和司法成本，提高司法的公信力;在守法领域，通过宣传和教育，实现公民对法律的信仰。

《传染病防治法》以公平为价值取向。对于公共卫生事件的发布及处置，强调其专业性和科学性，突出为政府的科学决策提供专业性的方案。一是在相关的立法原则中，强调“分类管理、依靠科学”;二是在责任主体上，强调卫生行政部门作为主管部门的法律职责，卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，而政府的职责则是领导;三是在相关的法律制度设计中，建立传染病疫情信息公布制度。依据《传染病防治法》，针对2003年“非典”疫情中出现的信息渠道不畅通、信息统计不准确、反应不快和应急准备不足等问题，国务院在短时间内出台《突发公共卫生事件应急条例》，以效率为价值取向，突出政府责任，将行之有效的应对突发公共卫生事件的措施上升到立法层面，建立“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的突发事件应急处理机制。在《突发公共卫生事件应急条例》的基础上，全国人大常委会制定《突发事件应对法》，依然以效率为价值取向。应对突发事件时，强调动员力和执行力，应形成统一、协调而灵敏的应对体制，快速而高效地解决突发公共卫生事件。一是在责任主体方面，强调各级人民政府的法律职责，由政府来解决突发的公共卫生事件，可以充分调动各方力量和各种资源;二是在体制机制方面，如应急管理体制、风险评估机制、预警机制和社会动员机制等，强调“统一领导、综合协调”。《突发事件应对法》第四条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”第五条规定：“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”

三、突发公共卫生事件立法问题的解决路径

（一）解决规则

法律的本质特征之一是有效性，“法律效力是法律在属时、属地、属人、属事四维空间中所具有的作用力”[3]190，法律效力是有层次的，呈现出“金字塔”式法律体系，根据调整对象、制定程序和依据以及制定机关地位和立法权性质的不同，法律形成了不同的效力等级和效力关系。在一国法律规范中，有高位阶规范与低位阶规范之分，低位阶规范依照高位阶规范成立并由高位阶规范引出其法律效力。根据法的效力理论，下位法不得与上位法的规定相抵触，同位法之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。据此，《立法法》第八十七条、第八十八条、第八十九条和第九十一条，规定了宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章之间的效力等级关系，以及同位法之间的效力关系。当法的效力出现不一致、不能确定如何适用时，《立法法》规定了三种法的效力的裁决程序：一是特别法优于一般法;二是新法优于旧法;三是诉诸全国人大常委会裁决。

“特别法优于一般法”“新法優于旧法”实施的基础和条件：一是两法须为同位法;二是两法须由同一机关制定。“特别法优于一般法”，是指同一机关制定的各种规范性法律文件，优先适用特别规定而不是一般规定。这是因为，一般规定是对普遍的、通常的问题进行规定，而特别规定是对具体的、特定的问题进行规定，有明确的针对性，所以当它们处于同一效力等级时，应当优先适用特别法。“新法优于旧法”，是指同一机关制定的各种规范性法律文件，优先适用新的规定而不是旧的规定。这是因为，当同一机关就同一问题进行了新的规定，也就意味着对旧的规定进行了修改或补充，当然应当适用新法。《突发事件应对法》与《传染病防治法》，都是全国人大常委会依照法律职权和程序制定的，是同位法。《突发事件应对法》的调整对象是突发事件，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等;《传染病防治法》的调整对象属于公共卫生事件，是突发事件之一。因而，《传染病防治法》是特别法，《突发事件应对法》是一般法，针对突发公共卫生事件，根据“特别法优于一般法”原则，《传染病防治法》应当优先适用。根据“新法优于旧法”原则，《突发事件应对法》生效于2007年，《传染病防治法》生效于1989年，因而《突发事件应对法》应当优先适用。

这样，“特别法优于一般法”与“新法优于旧法”在适用过程中发生矛盾，出现《立法法》第九十四条第一款规定的情形，即法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用，就需要法律的制定机关根据具体情况作出适用的裁决，必要时需要修订法律。从立法的角度讲，在理想的立法状态中，特别法与一般法、新法与旧法的规定不应当有不一致之处。因为这种不一致，应当消除在立法过程中，即在制定特别法时，应当考虑与一般法保持一致，反之亦是如此。在制定新法时，应当注意与原有的法律保持一致，必要时要对旧法进行修改、补充或废止。

（二）《突发事件应对法》的修订内容

法律以社会经济为现实基础，以政治文化为制度依托，以公平正义为价值载体。全国人大常委会修订《突发事件应对法》，应当综合考量各种因素，以公平为其价值取向，完善配套法律法规，实现应对突发公共卫生事件的法律规范体系的协调和统一。

1.将预警发布权赋予专业职能部门。在突发公共卫生事件中，强调专业性和科学性，应将预警发布权赋予卫生行政部门，强化卫生行政部门作为专业职能部门的作用，赋予卫生行政部门最多的职能、最重的任务和最大的责任，突出卫生行政部门在维护公共卫生安全中的核心作用。因为，公共卫生安全是国家安全的重要组成部分，重大突发公共卫生事件破坏公共卫生安全，危害公众生命和健康，直接或间接影响国家的政治、经济和社会发展。针对突发公共卫生事件，卫生行政部门在防控预案、医院防控、流行病学调查、有效诊疗方案以及科学救治措施等方面，能够提出专业性、科学性和权威性的建议，在应对突发公共卫生事件中发挥着不可替代的重要作用。

以公平为价值取向，修订《突发事件应对法》。要强化公共卫生部门和疾病预防控制机构的专业建议职能。在具体的法律制度设计中，应当完善公共卫生指挥体系和公共卫生专业机构体系。保障公共卫生信息和疾病监测报告系统自上而下、自下而上有效运行，使预警机制、应急预案和应急物资调配等应急反应系统有序运转。不断完善分级分类承担医疗救治体系，强化责任追究机制和纠错容错机制。通过以上措施，把突发公共卫生事件对于公众生命和健康的危害风险和对于社会的损害降到最低。

在《突发事件应对法》的修订过程中，也不应忽视效率价值。在突发重大公共卫生事件中，要快速反应、快速判断、快速处置，果断科学合理地决策，做到这些，要依靠政府的力量。因为，只有政府能够集中优势力量和资源，在财政、资源和社会力量动员等方面快速反应，在政策上和经济上提供强有力的支持，保障卫生行政部门的预防、预警启动、疫情信息发布、医疗资源和社会力量动员等专业性的建议落到实处，有效控制和消除公共卫生事件的危害，保障人民的生命健康和安全，维护社会的安定。

2.修改立法目的和立法原则。修改《突发事件应对法》的立法目的，将该法第一条“一增一删”，增加“健康权”的保护内容，删除“减少”突发事件发生中的“减少”。在关注“生命权”的同时，增加“健康权”，其原因在于两者同样重要。删除“减少”，则是基于《突发事件应对法》第三条关于“突发事件”的解释，作为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害”的事件，突发事件不以人的主观意志为转移，非人为可以控制，具有客观性和突发性，因而，使用“减少”是不准确的。

修改《突发事件应对法》的立法原则，在该法第四条中增加“依靠科学”和“依靠群众”两项原则。“依靠科学”，强调专业性，突出专业机构、专业人员和专业措施，在应对突发公共卫生事件中，能够起到事半功倍的作用。“依靠群众”，强调群众的智慧和群众的力量，这既是国家治理能力和治理体系现代化的现实要求，也是党的群众路线在立法中的必然体现，以此形成自上而下与自下而上的合力，共同应对突发公共卫生事件。

3.明确征用主体和征用对象。征用，是在紧急情况下，对私有财产强制使用并给予补偿。在紧急情况结束后，把被征用的私有财产返还给被征用人。对此，《民法典》第二百四十五条有专门规定：“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”可见，征用包含以下要素：一是征用的前提是“紧急需要”，且基于公共利益的需要;二是征用需有法定权限，且按照法定程序办理;三是被征用的不动产或动产使用后，应当及时返还，对于减损部分，应当依法给予补偿，而且，补偿要及时，不能因补偿延误给被征用人造成损失。

修订《突发事件应对法》：一是限制征用主体，删除第十二条关于政府“部门”作为征用主体的规定，将突发公共卫生事件中的征用主体限于各级政府;二是明确征用对象，将第十二条关于“财产”的规定，扩大到“设备、设施、场地、交通工具和其他物资”等不动产和动产。这样，既可以避免与本法第五十二条相矛盾，也有利于保障个人和组织的合法权益，更是符合宪法关于保障公民私有财产的理念和精神。

参考文献：

[1]马克思恩格斯全集（19）[M].北京：人民出版社，1979.

[2]李德顺.价值论：一种主体性的研究（第3版）[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[3]张根大.法律效力论[M].北京：法律出版社，1999.

责任编辑  宋桂祝