咨询机构推进PPP项目的问题探析

吕金金　孟佳娃

摘要：随着我国经济进入新常态，地方政府债务风险逐渐严重。为了化解政府债务危机、拉动经济增长、转变政府职能，政府和资本合作（Public-Private Partnership，PPP）的模式开始发挥重要作用。然而，PPP在我国目前还处于探索阶段，其运作过程涉及法律、金融、财务、投资等多个专业领域。我国地方政府和社会资本都缺乏相应的人才以及缺少可借鉴的案例，使得其推动PPP项目非常困难，因此咨询机构的专业支持显得尤为重要。本文从咨询机构的视角出发，分析了目前我国咨询机构在推进PPP项目中存在的问题，通过借鉴国外发达国家咨询机构PPP項目业务的成功经验，给出了相关应对措施，为咨询机构参与PPP项目提供了参考。

关键词：咨询机构;PPP项目;问题探析

一、引言

财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出“对拟采取使用PPP模式的项目进行符合性选择，必要情况下可以委托给专业机构进行项目筛选;在订立详细合同条约时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，量体裁衣地钻研和完善具体合同条款，确保条约内容的全面性、合规性、有效性。”与此同时，我国发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改委投资[2014]2724号）中提出了“要调动各类专业机构的积极性，充分发挥他们在PPP项目的项目融资、成本核算、资产评估、经济补偿、合同管理、决策论证等方面的辅助作用，使得PPP项目的决策更加科学、项目管理更加专业，进而提升项目的实施效率”。

截至2018年底，全国已有超过555家各类咨询服务机构进入各地的PPP机构库。在机构库建设方面，河南省、青岛市已完成两批PPP项目专业咨询机构库的建立。咨询机构在快速发展的同时，亦暴露出诸多问题，例如PPP咨询市场混乱且不成熟、多数咨询公司无法提供有效供给等。因此本文对咨询企业在推进PPP项目中存在的问题进行具体的分析，通过借鉴发达国家咨询机构PPP项目业务的成功经验提出相应的解决办法，以期为咨询机构参与PPP项目提供参考。

二、咨询机构在PPP项目整个流程中的作用

1.咨询机构在PPP项目识别阶段的作用

在PPP项目识别阶段，咨询机构对政府一方的主要作用有：咨询机构可以协助政府筛选出适合PPP运作模式的相关项目，帮助其进行项目交易的结构设计，编制项目初步实施方案或项目建议书，出具项目可行性研究报告和物有所值评价报告，以及帮助政府进行物有所值评价和财政承受能力论证。咨询机构对社会资本的作用：如果PPP项目由社会资本发起，咨询机构可以协助社会资本开展前期调查，进而识别、筛选出符合PPP运作模式运用领域和成熟度高的备选项目，编制PPP初步实施方案，编制物有所值评价报告和财政承受能力论证报告。

2.咨询机构在PPP项目准备阶段的作用

在PPP项目准备阶段，咨询机构对政府的作用：可帮助政府设计PPP模式运作的交易框架和基本商业模式，为项目实施方案提供技术以及理论支持，协助制定融资方案，协助制定项目全过程风险评估与管控体系。咨询机构对社会资本的作用：协助社会资本将“一方案两报告”提交项目实施机构、财政部门审核。在此阶段，咨询机构可以提供的服务有：出具调研报告、撰写项目实施方案、进行PPP项目风险管理体系的构建以及创建PPP项目风险管理应急机制等。

3.咨询机构在PPP项目采购阶段的作用

在PPP项目采购阶段，咨询机构对政府的作用：可以帮助政府组织实施招标活动或展开竞争性谈判等公开竞争性的招商程序，协助其起草相关交易文件，为合同的谈判以及协议的签订提供支持;协助政府改善PPP项目的边界条件，选出合适的社会资本方。咨询机构对社会资本一方的作用：可以向社会资本提供投标文件和合同谈判文件咨询意见，协助社会资本完成PPP协议谈判以及合同签署工作。此过程涉及的服务有：招标代理、采购文件编制和法律事务咨询。

4.咨询机构在PPP项目执行阶段的作用

在PPP项目执行阶段，咨询机构对政府的作用：可以向政府提供合同管理，协助政府进行工程监管与评估，为其提供项目造价咨询以及项目竣工验收咨询;帮助政府完成资产移交或出租，进行市场分析和预测，提供运营管理咨询服务以及运营监督管理与评估，为财政补贴或分期支付等方式提供咨询意见。咨询机构对社会资本的作用：按照社会资本的要求提供设计概算的和工程预算的审计意见，按照社会资本的要求参加政府组织设计阶段关于项目投资、工程造价的相关会议，开展施工阶段全过程造价控制服务，进行竣工决算内部审核，编制竣工决算报告。在此阶段咨询机构可提供的服务包括合同管理、项目管理、工程监管、评估服务、造价管理、市场分析报告、PPP项目中期报告以及可行性缺口补助等。

5.咨询机构在PPP项目移交阶段的作用

在PPP项目移交阶段，咨询公司对政府的作用：可以帮助政府部门与项目公司进行项目移交、资产交割等事宜，出具项目移交性能测试方案，提供PPP项目绩效评价服务。咨询公司对社会资本的作用：协助社会资本编制或审核项目移交方案，对政府提供资产性能测试报告提出咨询意见，协助完成资产交割，协助项目公司配合政府方完成项目整体评价。

三、咨询机构推进PPP项目存在的问题

1.缺乏专业领域的人才队伍

与传统的咨询行业相比，PPP咨询项目因涉及范围广而对各个领域的专业人才的要求更高。PPP项目的全生命周期涉及的领域包括技术、投资、融资、建设、管理及运营等多个专业领域，需要法律、金融、财务、技术和管理等多方面的专业人才。首先，咨询机构只有建立一支专业的PPP人才队伍，才能在同行业中保持良好的竞争力。然而，PPP咨询项目是一个全新的项目，除非在资金或职务上有更大的吸引力，那些已经在各领域有一定成就的专家一般不会轻易选择全新的领域，这难免加大了咨询机构的实施成本。其次，各类专家在职位级别上也很难协调，他们在各自的领域大都是领导者，来到新建的PPP项目小组必然会有人要在团队中转变为被领导的地位，使得一些专家难以适应。在咨询机构的成本节约驱使下，往往倾向于招聘一些刚毕业的大学生，然而刚毕业的大学生又缺乏经验，必然会导致服务质量低下。因此，对于咨询机构而言，打造一支在各领域专业协调的人才队伍是有效推动PPP项目的关键一步。

2.难以提供有效供给，服务质量有待提升

我国传统的基础设施建设和社会公共事业一般以政府融资平台为主导，这使得PPP在我国的发展比较缓慢。随着中国经济进入新常态，政府鼓励采用PPP模式进行基础设施的建设。短时间内，PPP项目数量从零发展到上万，其过程中存在鱼龙混杂的现象。在这过程中，多数咨询服务存在服务程序化、模板化、低端化，无法满足政府和社会资本的特殊需求。此外，在PPP项目咨询过程中的投融资模式结构设计、项目价值评估、回报机制设计、价格分析测算、风险管理定量分析等诸多方面存在大量问题。

3.缺少综合性服务的咨询机构

PPP项目对于传统的咨询机构来说是一个全新的项目，但部分企业没有转变思维，仍然用投机性的短期目标为导向，采取碎片化和临时性的战术开展PPP咨询业务。例如，某些会计师事务所只提供关于审计方面的咨询服务，对于PPP项目涉及的其他方面知之甚少，不能满足政府和社会资本各方全方面的需求。很显然，该会计师事务所没能利用自己在审计服务方面的优势扩大其市场占有率，与其他类别咨询机构相比，没有自己的竞争优势。

4.咨询机构缺乏与政府及社会资本的有效沟通

PPP项目周期比较长，涉及的业务内容比较复杂，参与的各方比较多。在这个过程中，咨询机构是政府与社会资本沟通的“桥梁”。很多机构中途退出PPP项目的原因就是缺乏及时、有效的沟通机制。PPP实施过程中会遇到很多问题，并且相关的法律规章也不完善，倘若参与各方不能有效沟通，势必会导致PPP项目的失败。咨询机构要在PPP项目实施的每一个阶段都积极主动地与政府以及社会资本进行沟通，通过交流发现各方面的问题以及各方的诉求，从而更好地解决问题。

四、发达国家咨询机构对PPP项目的推进作用

欧美、日本等发达国家重视PPP专业机构的建立和人才队伍的培养。这些PPP发达国家经过长期的探索与实践，拥有丰富的PPP研究成果和一大批有影响的智库机构和学者。以日本为例，日本拥有体系健全的PPP机构体系，例如PPP推进委员会、东洋大学PPP研究中心、PPP协会、亚洲PPP政策研究会以及地方自治体公私合作研究会等，这些机构和组织专门对政府有关机构提供有效的政策建议。

此外，发达国家政府非常重视自身PPP实力的建设。早在2000年，英国政府就成立了合作伙伴关系组织，其目的是为PPP项目交易提供程序和管理上的技术支持。英国联邦政府还成立了“英国基础设施投资局”，它是英国财政部的基础设施融资机构。英国基础设施投资局为英国政府以及其他公共实体提供了各领域PPP项目的技术援助，并且负责全英国的基础设施发展战略，为投资基础设施的建设提供各种便利。到了2009年，欧盟通过整合欧盟委员会、欧洲投资银行以及欧盟成员国和候选国的力量成立了欧洲PPP项目专家中心。该专家中心包括37个成员，汇集了欧洲PPP各相关领域的专家学者，致力于分享有关推进PPP项目的经验，从而为欧盟公共部门运用PPP模式提供技术援助。

由此可见，发达国家在PPP机构的建立以及人才队伍培养方面都有比较丰富的经验，为世界其他国家推动PPP起了示范带头作用。

五、对策与建议

根据第三部分提出的问题，本文结合发达国家在推动PPP方面的一些经验，提出以下建议。

1.学习发达国家PPP机构的建设和人才队伍的培养

PPP项目起源于英国，早在2000年，英国政府就成立了合作伙伴关系组织。欧美、日本等一些PPP发达国家高度重视PPP的研究，重视PPP专业机构的建设和人才队伍的培养。这些国家在PPP领域经过长期的探索与实践，拥有丰富的研究成果和一大批有影响的智库机构和学者。因此，我国咨询机构可以多向发达国家吸取经验，加大与发达国家PPP咨询机构的交流。学习PPP发达国家的经验不等于照搬，还要根据我国特有的国情和所处的经济环境，不断探索出适合我国PPP咨询机构的一套專门方法，使咨询机构更加有力地推动我国PPP项目的发展。

2.扩宽业务范围，提高服务质量

咨询机构想要在PPP业务中抓住机遇，必须转变思维，不能局限于传统单一式的服务。咨询机构要善于利用自己以前的优势，同时拓宽业务的范围，要学会感知机会、抓住机会。此外，咨询机构要想在同行业中保持强有力的竞争力，必须摒弃程序化、模板化、低端化的服务，打造一个全新的部门和一支全新的队伍，不断学习，不断提高自己的服务质量。

3.及时关注国家相关政策，加大与政府的沟通力度

PPP咨询机构要想在同行业中保持优势，必须时刻关注有关部门出台的PPP相关政策，不断从这些政策中寻求新的机遇。此外，咨询机构“一手托两家”：一手“托”着政府部门，帮助其解决PPP项目落地过程中的难题;一手“托”着想要进入PPP领域又对PPP模式了解不多的各类社会资本。因此，咨询机构有必要成立一个专门的咨询协会，主要协调与政府的关系，在政府的监督下完善各项规定。咨询协会要充分发挥在各个主体之间的沟通协调作用，保障咨询机构推动PPP项目的顺利进行。

参考文献：

[1]汪黎明.咨询企业开展PPP业务的动态能力研究[D].南京：东南大学硕士论文，2018.

[2]贺志涛.发挥专业咨询机构作用，助力PPP项目顺利开展[J].工程建设与设计，2018（2）.

[3]胡良兵，等.政府和社会资本合作（PPP）咨询服务标准化现状与思考[J].标准科学，2019（1）.

[4]蒲丽娟.第三方咨询机构参与PPP项目的制度完善[J].金融经济，2016（14）.

基金项目：吉林外国语大学 2020 度学生科研项目“政府与社会资本合作养老项目实施问题研究”（JWXSKY2020A108）。

作者简介：吕金金（1996—），河南人，吉林外国语大学国际工商管理学院在读硕士研究生，主要从事公司运营研究;孟佳娃（1980—），吉林人，副教授，博士，主要从事公司治理研究。