广州市处置旧村庄更新改造拆迁留守户的实践探索

黄家章

【摘要】旧村改造拆迁是目前城市更新项目普遍存在的难点。如何解决排除这个障碍，顺利推进旧村庄更新改造工作，是实务部门正在探索的重大课题。广州地区的城市更新起步较早，在旧村改造拆迁实践中不断总结，在实操和政策两个层面探索出一些行之有效的经验。本文旨在及时总结实践做法，提供解决思路。

【关键词】城市更新;拆迁;留守户;实践做法

1、旧村庄更新改造现实困境

广州市天河区冼村“城中村”改造项目于2009年7月启动改造工作，2011年4月正式开拆。截至2019年3月，共拆除村民房屋1500栋，尚有262栋村民房屋和143户外单位住宅未签订拆迁补偿安置协议，未搬迁 。据网易财经报道，保利地产于2011年12月成功竞得冼村“城中村”改造项目合作企业后，交纳保证金10.24亿元。近十年来，由于拆迁安置纠纷，导致不能如期完成拆迁和项目开发建设，不算资金和人力成本，仅支付给村民的临迁费一项，保利地产每月就需要付款1000多万元。如果不是坐拥广州珠江新城CBD黄金地段，冼村“城中村”改造项目绝对成了保利地产的“烫手山芋”。

在广州地区，因拆迁延误而不能如期完成更新改造的旧村庄为数不少，冼村只是其中一个典型案例。在广州市拟强力推进的92条旧村庄全面改造项目 中，天河区的冼村、新塘新合村，黄埔区的横沙、文冲、茅岗、火村、笔岗、暹岗村，荔湾区的大坦沙、花地、东教、茶滘村，海珠区的沥滘村，白云区的田心村，增城区的简村，番禺区的东郊村等16个进入实施阶段的旧村庄全面改造项目，就因拆迁安置补偿纠纷无法如期完成拆迁任务，导致更新改造进度一再延误。其中，部分项目从正式启动改造工作至今，已逾10年 。在自主改造、合作改造类项目中，拆迁补偿争议仅靠内部协商谈判难以达成一致，造成项目审批后多年未能完成拆迁安置工作，融资地块迟迟不能开发，部分项目甚至连复建安置工程也不能如期施工。由此可见，拆迁安置补偿纠纷已成为旧村庄更新改造的难点和痛点。

广州市旧村庄更新改造实行政府主导机制，行政审批和民主表决事项繁多，程序严格、复杂（后期笔者将专章探讨行政审批和民主表决，欢迎关注），本来效率就不高。一个项目从启动到批复实施，经历5、6年是很常见的，历时7、8年甚至10年以上的项目也不在少数。如果再加上拆迁延误，无疑会带来更多问题。拆迁安置补偿纠纷日益成为旧村庄更新改造进程中横亘在改造主体面前的巨大障碍 。

2、广州地区处置拆迁留守户 的实践探索

根据广州市城市更新政策的规定，旧村庄更新改造为分为政府征收储备、自主改造和合作改造3种模式。在政府征收储备类项目中，政府作为改造主体，依据《土地管理法实施条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，享有强制征收权，故此类改造项目基本上不存在拆迁留守户的情形。自主改造、合作改造类项目是由村社集体和市场主体共同推进更新改造工作，改造主体不享有强制征收或者强制搬迁的权利，因此，少数被拆迁户出于各种动机选择当留守户，不配合更新改造，甚至以种种手段进行抗争。自主改造、合作改造类项目普遍面临拆补方案表决表决、签约和搬迁拆卸工作受到阻滞，项目不能如期推进的困境。

为解决克服上述困难，广州地区的“城中村”改造主体和地方政府苦苦探索。2007年启动的广州市天河区猎德村“城中村”改造项目，在摸索中形成了由村集体经济组织对被拆迁户提起民事诉讼、法院判决后再申请强制执行的“猎德模式”。2009年，广州市政府在总结了猎德村经验的基础上，制定了具有前瞻性意见的政策。《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）规定，对不履行村集体经济组织民主表决通过的拆补方案的，由村社集体依法提起民事诉讼诉请法院判决强制搬迁。这是在法律规范缺位，而现实困难又迫切通过法律手段解决的形势下，广州市的一项政策创举。当“猎德模式”被法院系统制止后，2015年，广州市又出台了“1+3”城市更新政策，其中的《广州市旧村庄更新实施办法》第三十三条规定，对合作改造、自主改造类项目，由村集体申请将集体建设用地转为国有建设用地的，对少数无法达成协议的村民，经多次协商仍拒不签订拆迁补偿安置协议的，由区政府依法做出征收补偿决定，并依法申请法院强制执行。

2019年，广州市黄埔区政府也制订了相应规定。《广州市黄埔区广州开发区加快省“三旧”改造改革创新试点工作若干措施》（穗埔府〔2019〕10号）第（十）条规定，对极少数被拆迁人为谋求不当利益阻挠拆迁损害大多数被拆迁人利益的行为，村集体可制订“村规民约”对其采取必要的处置措施。

近年来，广东省政府在总结了广州市做法的基础上，制定了更有力的政策。《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）第（十六）条规定，土地权利人就旧村庄是否实施改造、搬迁补偿安置等事项未能與改造主体达成一致意见的，由村集体提交村民大会或者村民代表大会讨论决定。

《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）第（十九）条规定，农村集体经济组织少数成员拒不履行经村集体表决通过并经政府批准的改造方案（含搬迁补偿安置内容），改造过程不涉及征收集体土地但必须对村民的房屋进行拆迁的，由县级以上人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定做出补偿决定，限期搬迁，并可申请法院强制执行。

《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）第16条规定，“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，对市场主体实施且‘三旧改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，但村集体及三分之二以上的村民已签订搬迁补偿安置协议的，原权利主体可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。有关当事人不履行裁决的，由做出裁决的政府申请法院强制执行。