绩效评价在事业单位项目预算管理中的应用

马会丽

摘要：随着国家财税体制改革不断推进，我国财政部要求事业单位要强化绩效评价在预算管理中的应用，积极推进财政收支和资源配置的合理性，为预算管理工作保驾护航。但目前很多事业单位对预算绩效管理应用并不重视，甚至在实践过程中还存在着一些问题。本文就以事业单位预算绩效管理现状为研究基础，分析绩效评价在预算管理中的应用策略。

关键词：事业单位;绩效评价;预算管理

一、绩效评价在事业单位预算管理中的作用

预算绩效管理是单位组织对预算执行情况的绩效评价管理，其中，“绩”就是指产出，“效”就是社会效益和经济效益。可以说，预算绩效管理是全面预算管理的重要组成部分，它以战略目标为导向，以成本价值为衡量标准，将资源分配的增加与绩效提高紧密结合，并通过对业绩评估来实现预算管理的成果和效率。现阶段，政府在履行管理与服务职能的同时，其收支规模和公共支出的透明度不断增加，社会民众对政府财政支出的关注度也越来越高。《预算法》中已经明确强调了预算绩效管理的作用，并对行政事业单位的预算绩效管理工作开展指明了方向，截止2018年7月，《关于全面实施预算绩效管理的意见》正式应用到行政事业单位的预算管理中[1]。

对于一些全额性事业单位来说，每一年政府都会对事业单位的各项目下达经费预算，其目的就是为了发挥项目的社会价值效应。事业单位开展预算绩效管理的作用主要表现在以下几个方面：1）预算绩效管理实施落实了政策要求。在新《预算法》推行的背景下，事业单位积极推进预算绩效管理，是符合社会发展需求、遵循国家政策法规的举措;2）预算绩效管理实施提高了预算管理的科学性。预算绩效管理本身就是建立在预算管理的编制、执行、监督等各个环节上，事业单位可以将评价结果反馈到下一阶段的预算分配方面，并通过预算绩效管理及时发现预算管理执行过程中存在的问题，使全面预算管理更加科学;3）预算绩效管理实施提高了资金的使用效率。事业单位每一年都需要编制部门预算，向上级申报预算审批，并根据预算来统筹财政资金。但很多行政事业单位并没有按照预算标准来配置资金，内部专项资金占用现象依旧存在，影响了资金的利用率。而预算绩效管理是基于预算管理，调整预算资金使用情况和投资方向，提高财政资金的使用效益;4）预算绩效管理实施有利于事业单位廉政建设。预算绩效管理工作开展过程中，政府财政部门可以通过评价结果来了解和监督各事业单位的财政资金使用情况，减少财政资金体制外循环现象，促进事业单位廉政建设[2]。

二、事业单位预算绩效管理现状

（一）重视资金投入而忽视预算管理

首先，事业单位内缺乏完善的立項程序和决策机制，在立项申报之前没有深入市场进行调研，再加上企业内的资金支出控制力度不足，因此很多事业单位立项比较随意，内部审批与监管流程浮于表面。其次，对于一些公益服务性事业单位来说，大部分单位组织主要采用增量预算的方法来编制项目预算，即以历史预算数据和本年度业务量预测为编制依据，这种编制方法无法对各项经费列支进行细化和准确预测，造成事业单位内的预算编制内容与实际业务处于脱离状态中，掩盖了经费使用过程中存在的低效率和浪费问题，预算超支情况时有发生;同时，事业单位预算控制松弛、财政资金沉淀较多，“年底突击花钱”的问题依旧存在于事业单位内，影响了预算绩效评价的准确性;最后，事业单位还存在着“重投资、轻产出”的问题，只关注项目产出数量，对项目产出质量和效果缺乏重视，如：服务质量、民众满意度等，无法实现社会效益指标[3]。

（二）预算绩效管理机制有待完善

一方面，很多事业单位目前尚无法保证预算绩效管理组织机构的完善，将财务部门设置为预算绩效管理主导部门，但单位内对机构建制不重视，通常都是在办公室下设立一个科室，在岗位配备上也是从财务部门抽调一部分人，既无法实现单位内不相容岗位分离，也影响了预算绩效管理的权威性;另一方面，很多事业单位还没有建立完善的经费报销制度，对经费使用缺乏明确的范围和目标，导致一些项目经费无法做到专款专用，甚至还会造成项目破产。此外，事业单位在对项目经费进行预算和规划时，没有对预算经费进行有效配置，不能突出项目实施的工作重点，也不利于项目的后续发展。

（三）预算指标细化与量化存在难度

目前，一些城市的财政部门还没有对事业单位建立预算绩效考核指标体系形成统一的标准和相关数据库，很多单位在开展预算绩效评价工作时都是临时设立指标。由于定性指标易受到主观因素影响，而量化指标在数据采集和分析方面又需要耗费大量时间，所以很多事业单位都采取“一刀切”的方法来进行绩效考评[4]。但如果预算绩效指标无法得到细化与量化时，可能会影响到预算绩效管理的科学性，也无法将预算执行过程中所投入的资金和资源消耗转化为事业单位的预算绩效管理成效。具体来说，就是事业单位的预算绩效评价指标体系缺乏系统性，各项指标之间没有形成闭环系统和权重量化。例如：X市城管执法局在设置绩效指标体系时，只是笼统地设置了经济效益指标、社会效益指标和生态效益指标，没有将具体的产出指标和效益指标联系起来，造成各指标体系之间衔接性不足;同时，该城管执法局在设置产出方面的考评指标时，只是对“市区照明线路改造”“提质改造社区公园”“城市绿荫建设”“步行及自行车交通系统建设”等个性化指标简单堆积，没有设置好指标权重，指标分项过于具体，反而无法突出部门指标的综合性和重要性。

（四）预算绩效评价尚未有效应用

预算绩效管理实施的最终目的就是有效实现和完成本单位的项目计划目标，提高财政资金的使用效果。但很多事业单位并未将绩效评价结果加以应用，预算绩效管理与员工的切身利益缺乏联动性，绩效评价结果与预算管理工作开展联系性不强，使得预算绩效的激励作用不够明显。此外，我国事业单位预算评价和绩效反馈体系的建立没有相应的制约机构来监督，绩效评价结果没有应用到预算管理的实际工作中，反而造成预算绩效管理流于形式。例如：某科研型事业单位对其2017年的某项网络信息化建设项目进行预算绩效评价，该项目的预算资金为723万元，实际投入412.54万元，账户结余为310.46万元，预算执行率约为57%。事业单位借助外部评价机构，采用比较法对该项目进行评价，结论发现该项目预算编制与实际存在较大差异，执行率较低。但由于单位内并没有将项目执行情况与相关人员的激励和责任挂钩，因此在2019年的预算编制中，预算编制过程中既没有加强对项目工作的论证调查，也没有将该项目的评价报告纳入预算编制中，不但没有缩减预算，反而还追加了149万元，而主管部门在预算审批时未能依据预算绩效评价对编制内容提出相应的改进意见，最终造成结余资金过度，严重影响了事业单位内的资源配置工作。

三、绩效评价在事业单位项目预算管理中的应用对策

（一）提高对预算绩效管理的重视和认识

对预算绩效管理重视程度不足会影响预算绩效管理活动在事业单位中的顺利开展，因此，事业单位在实施预算绩效管理前，要重视思想层面上的转变。一方面，事业单位可以分批次组织相关人员参与预算绩效管理的技能培训和知识学习，或采用下发文件和政策宣传的方式让内部人员意识到预算绩效管理体系建立的必要性和重要性。在此基础上，事业单位可以对预算绩效管理活动的开展等事宜进行提前规划;另一方面，事业单位还要重视预算绩效管理活动，调动内部人员的积极性，广泛采纳基层人员的意见，树立预算绩效管理的权威性，为预算绩效管理工作的推进创造良好的环境基础。

（二）优化预算编制内容和方法

在全面预算管理体系当中，预算编制环节是预算管理工作的起点，预算编制内容的全面性和编制方法的科学性影响着预算绩效管理工作。以城管执法机关为例，依据该单位内的业务活动、管理模式、年度工作目标，设置单位三级预算体系，即单位总预算、中队科室预算和归口支出预算。在一般情况下，城管执法机关与其他事业单位一样，采取“上下结合、各部门编制、向上汇总”的编制程序，并依据不同的经费支出类型选择合适的预算管理办法[5]。例如：单位内的人员及商品支出经费，包括水费、电费、办公费、通讯费等消耗采用定额法进行预算编制;专项整治费、执法保障费、暴力抗法医药费以及其他支出采用零基预算法进行编制;材料费、办案专用费、执法文书邮寄费、业务培训费、固定资产维修费、加班费等采用弹性预算法进行预算编制;对于项目专用费则采取绩效预算法来编制预算;“三公”费用开支则采用零基预算。科学的预算编制方法能够保证预算管理方案的可操作性，还能够实现事业单位预算管理的预设目标。在预算编制完成以后，要求事业单位内各个职能科室、管理部门和街道中队都要及时做好预算执行情况的相关记录，对预算信息进行归集和反馈，同时，严格依据财政经济纪律控制预算支出，预算内的资金支付通过授权审批程序执行，而预算外的项目支出，在无合同、无凭证的情况下不予支付，从而加强对预算执行的控制力度，为后续的预算绩效管理提供准确的数据支持。

（三）明确预算绩效评价目标和管理途径

绩效评价目标是评价单位在一定时期内，为了实现投入与产出的平衡，对单位组织开展预算绩效评价的主要依据。绩效评标的确定一般是由当地财政部门和事业单位视情况共同参与制定的，且绩效目标也要纳入单位的年度预算当中。在这一基础上，绩效目标的编制既要符合事业单位的职能和发展规划，并与单位的财政支出情况紧密联系。因此，事业单位的绩效目标应当从成本、数量、质量和实效方面来细化，具体包括：预期产品（服务）的数量目标、质量目标、成本目标、服务对象满意度，预期所产生的社会效益、经济效益、环境效益、持续影响等[6]。

事业单位开展预算绩效管理的途径主要表现在以下三点：其一，明确考核目标，在事前明确预算支出责任，规划预算绩效评价开展流程，为绩效评价提供指导和依据;其二，事业单位要针对预算绩效管理开展事中监督，尤其要加强对财政支出和产出的监督与制约，推进预算执行进度，更好地完成预算绩效目标;其三，建立多方位的评价组织体系，并逐步细化财政支出绩效评价，并作为各部门开展日常工作的依据。

（四）建立预算绩效评估机制

首先，事业单位要制定完善的项目决策机制。由事业单位内的业务部门提出业务立项的申请，对项目编制前期预算，设置绩效评价目标，形成草案。再由专业审核部门或第三方机构对项目进行深入调研和论证，由财务部门和归口管理部门审核项目预算，通过“三重一大”会议审议以后才能正式立项，最终申报主管部门、实行立项备案，将项目纳入事业单位的财政预算支出项目库中，才能正式落实执行。

其次，事业单位要强化项目预算经费配置，严格审批预算编制的科学性，由财务部门和业务部门共同参与、据实测算，通过细化各项经费支出、设置各环节支出定额等方式，合理配置资源。

最后，事业单位还要建立预算绩效评估机制。在项目立项之前，单位内的专业审核机构与第三方机构的立项评估工作要从立项的投入合理性、开展必要性、投入经济性、方案可实施性等层面进行论证，并形成项目论证的评估报告。事前预算评估机制作为立项评估的前置条件，与后续的预算执行监督和绩效评价环环相扣，形成完善的预算绩效评估体系。

此外，事业单位还要注意加强对资金的严格管控，通过对预算执行率和预算绩效指标完成值的分析，对预算执行情况进行双向监督，推动事业单位更好更快地实现绩效目标。

（五）健全績效考核工作流程

建立健全的预算绩效考核工作流程，是考核工作开展与深入的保障。自2018年起，各地从财政部门到事业单位都开始更重视预算绩效管理。很多地方财政部门在业务系统中新增设了预算绩效目标执行监督管理模块，要求各事业单位要及时填报。在这一监管模式下，事业单位要针对预算项目开展自评和他评工作，在预算年度结束以后，将项目自评结果录入财政监督系统，与年度预算绩效评价工作进行对接;同时，为了保证预算绩效评价的公平公开性，还可以通过引入外聘专业机构的方式来保证预算绩效考核的独立性。在“事前有目标、事中有监督、事后有评价”的基本流程下，不断完善预算绩效考核体系，发挥预算绩效考核在预算管理中的应用与价值。

（六）建立绩效评价指标体系

对于事业单位来说，预算绩效评价指标体系的建构需要遵循相关性原则、可比性原则、重要性原则、系统性原则和经济性原则，在这一理论基础上，事业单位要将产品和公共服务作为突破口，建立完善的预算绩效评价指标体系。以城管执法部门为例，其指标体系的建立要遵循一定的逻辑关系（如图1所示），具体表现为以下几方面：

1.一级指标设置为投入，其中，二级指标包括：预算配置与执行、资金管理、资产管理和实施管理，三级指标包括：“三公经费”变动率、预算调整率、项目支出预算控制率、基本支出预算控制率、资金安排合理率、资产使用合规性、固定资产利用率、执法行为规范性、执法效率和执法质量等。

2.一级指标设置为产出，其中，二级指标设置为主要工作职能履行情况，三级指标包括：“四乱”现象查处率、城市绿化覆盖率、卫生死角清除率、道路保洁情况、市政设施修复率、城管进社区落实情况等。

3.一级指标设置为效果，其中，二级指标设置为社会效益，三级指标包括：社会公众满意度、社会意见采纳度、群众投诉处理满意度、文明执法情况等。

4.一级指标设置为可持续影响，其中，二级指标设置为建设能力和长效发展，三级指标包括：高素质执法队伍建设、城管基础设施建设完备性、城市管理理念创新性、城市管理法律法规完备性等。

最后，事业单位还要重点把控指标权重体系建构，分清主要指标和次要指标，如：在投入与管理方面就要以预算、财务和资产管理为主要考察内容。通过对管理和绩效这两方面指标体系的权重设计，完善预算绩效评价指标体系。

（七）充分应用绩效评价结果

绩效评价机构在对预算支出进行评价分析后，需要按照规定出具绩效评价结果，及时向预算执行单位反映情况。事业单位要依据绩效评价结果来完善内部管理制度，降低成本支出，对于超预算、无预算的部门进行处罚和整改，并将预算绩效评价结果作为下一年度预算编制凭证，优化内部资源管理和调配。对一些指出了问题但没有及时整改，或评价较差的部门进行通报批评，做好预算增减工作，实现监督控制的作用。当然，事业单位也要加强廉政建设，严格稽查内部贪污腐败、私自挪用公共财产等行为，以法律的手段来保护国有资产，提高事业单位整体的管理水平。

四、结束语

综上所述，事业单位的发展与国家财政支持息息相关，因此，提升财政资金的使用效益、实现资源最大化利用，是事业单位长足发展的必要条件。因此，事业单位要强化预算绩效评价的作用，通过完善预算绩效评价指标体系、充分应用评价结果等方式，提高事业单位的管理水平，实现社会效益与经济效益双赢。

参考文献：

[1]胡芳，刘爱.绩效评价在事业单位项目预算管理中的应用分析[J].现代营销（下旬刊），2017 （7）：125-125.

[2]阎洁.绩效评价在事業单位项目预算管理中的应用探讨[J].行政事业资产与财务，2017 （21）：14-15.

[3]陈佳.事业单位预算管理中项目支出绩效跟踪评价的开展[J].金融经济，2019，500 （02）：187-189.

[4]黄莉雅.公益性事业单位预算绩效评价体系研究[J].财会学习，2018 （34）：21+23.

[5]董朝辉.内控视角下行政事业单位预算绩效管理体系的构建探究[J].中国总会计师，2017 （02）：74-75.

[6]秦媛.事业单位项目预算绩效管理探析[J].行政事业资产与财务，2017 （6）：27-28.