论检察机关支持起诉制度的探索

邝樱明

摘要：社会组织通过行使民事公益诉权，成为维护社会公共利益的重要力量。然近年来由社会组织提起的民事公益诉讼呈下降趋势，这不利于强调社会组织公益诉权的地位。为了更好地保障社会组织有效行使公益诉权，有必要强化并普遍适用检察机关支持社会组织提起民事公益诉讼。为此，从检察机关支持起诉制度的路径选择及其正当性理由出发，进行具体的制度路径设计;同时明晰与当事人处分权、法院审判权的关系问题，使检察机关的支持更有成效，以更好地引导、培育社会组织参与到公益诉讼中来保护社会公共利益。

关键词：民事公益诉讼;检察机关;社会组织;支持起诉;普适性

支持起诉是我国民事诉讼法的特有原则之一，从1982年的《民事诉讼法》（试行）到2017年修订的《民事诉讼法》，中间历经几次修法，支持起诉还是一直被置于总则部分且沿用至今，但自2012年确立公益诉讼以来，社会组织和检察机关的公益诉权是有先后顺序之分的，一般是社会组织优先行使，只有当社会组织没有行使，检察机关才能提起公益诉讼。由于社会组织自身能力等各方面的薄弱，其起诉的热情满满淡化，近年来，社会组织提起的公益诉讼案件总体呈下降趋势，而检察机关提起的公益诉讼案件呈飙升趋势，这不利于强调社会组织公益诉权的地位，而且过于强调国家主导型的公权诉讼模式，亦与社会组织优先适用公益诉讼的制度设计背道而驰。为充分保障社会组织有效行使公益诉权，有必要强化并普遍适用检察机关支持社会组织提起民事公益诉讼。

一、我国检察機关支持起诉制度的路径提出

支持起诉是我国民事诉讼的基本原则，主要在传统的私益诉讼中由有关主体帮助弱势群体一方实现其诉讼权利，而检察机关能否支持公益诉讼，这一问题在我国学界有所探讨，大多数学者持支持态度并认为有其必要性及意义，有学者指出支持起诉的范围应限于国家和社会公共利益受损害，支持起诉的主体限于检察机关^【1】;有学者主张检察机关主动联系辖区外的适格主体或应其邀请予以支持起诉，可以降低检察院行使民事公益诉权的概率并更有力度地彰显诉前程序的有效性^【2】;还有学者认为检察机关支持公益诉讼或应是我国检察机关介入公益诉讼的一条中间道路，明智之路，并提出凡涉及公益领域的民事和行政案件均应确立检察机关支持起诉制度^【3】。但有学者持检察机关不得以支持起诉的方式参与公益诉讼的观点^【4】，这种观点值得商榷，固守支持起诉原有的制度设计和功能定位不利于该制度创新，亦不利于其价值的更有效发挥。首先，以检察机关拥有公益诉权而否认其支持起诉权无疑是在混淆这两种制度的设计以及限缩支持起诉制度的适用空间，将不利于支持起诉制度的创新发展。其次，固守《民事诉讼法》第十五条中的支持起诉对象——“受损害的单位或者个人”而坚持支持起诉的案件范围应该限定为有直接受害人的侵权案件，无疑是忽视了因公共利益受到损害而全社会全体成员都属于直接受害人。再次，坚守扶助弱者是支持起诉的初衷值得肯定，但检察机关支持提起公益诉讼不仅是维护弱者更是源于公共利益的保护力需要，支持起诉原则的价值在公益诉讼领域中已得到完善，因此，检察机关以支持起诉的方式参与公益诉讼并没有与支持起诉的初衷相悖。

二、我国检察机关支持起诉制度的路径选择及正当性理由

社会组织是民事公益诉讼的主力军，为了充分保障社会组织有效地行使公益诉权，有必要强化并普遍适用检察机关支持社会组织提起民事公益诉讼（检察机关支持起诉的普适性），下面将对这一路径选择的正当性理由展开阐述。

（一）贴合民事公益诉权顺位的制度设计理念

“检察机关能否提起民事公益诉讼”，这一话题不管是学术上还是司法实践中都存在着激烈的争论，直到2017年民诉法的修改才正式确定了检察机关的民事公益诉权，并设置了诉权顺位，即社会组织的诉权顺位在前，检察机关的顺位在后，是检察机关提起民事公益诉讼条件上的被动性以及司法谦抑性的体现。同时，检察机关支持民事公益诉讼的规定，亦是对社会组织民事公益诉权的有力保障。

“公益诉讼既是一种社会关系调整方式，也是公民自治的途径之一”^【5】。民事法律关系的意思自治特性决定了社会力量和公民个人应当成为民事领域社会治理的首位主体和核心力量，我国目前社会民事事务可依赖公权的干预，检察机关的介入能发挥较为积极的功利作用，但不能仅因其发挥的实然功能而忽视社会和公民自治的应然功能^【6】。民事公益诉讼制度亦是如此，体现了社会自治的优先性，只有当穷尽了相关配套制度（如检察机关的支持起诉制度），社会组织仍无法有效行使民事公益诉权，检察机关才可行使。检察机关在行使其民事公益诉权前，成为“替补者”支持民事公益诉讼，在其职能范围内为社会组织提供帮助，牢牢遵循着我国民事公益诉权顺位的制度设计。

（二）价值根基的转变——源于公共利益的保护力需要

从传统私益诉讼到民事公益诉讼，支持起诉原则的价值根基已经发生转变，已经超越了制度的应然功能界限。在传统私益诉讼中，检察机关作为支持起诉主体是基于原告的弱势地位，而维护其合法权益;但在民事公益诉讼中，检察机关不仅仅是因为原告的势单力薄，更重要的是源于公共利益保护力的需要。这是由民事公益诉讼的特殊性决定的，首先，诉讼目的特殊，民事公益诉讼以维护领域里的社会公共利益为目的;其次，诉讼地位特殊，在当前高度技术化的消费者社会以及信息社会下，纠纷当事人的地位因社会本身具有的特殊性而产生结构上的差异，他们的实际力量关系反映在诉讼程序上，使原本传统诉讼体制下可以预期的当事人之间的力量失去了平衡。那么，检察机关的介入有利于保障诉讼程序、法院判决是否正当等问题，毕竟当事人的主张本身具有公共利益的内容^【7】。基于公共利益保护力的需要，强化检察机关的支持起诉，将“可以”支持社会组织提起民事公益诉讼上转变为“应该”，使其成为检察机关的法定职责。

（三）加强引导、培育我国社会组织参与民事公益诉讼

“社会团体的真正介入是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的的重要条件之一”^【8】，因其有一定能力保护特定领域的权益，并且在表达民意上有一定优势，我国赋予社会组织民事公益诉权，成为维护公益的重要力量。但长期以来由于社会组织的发展不足，大多数组织如消协、环保组织在民事公益诉讼上的无所作为，享有的民事公益诉权处于“沉睡”状态，导致社会组织通过行使民事公益诉权参与国家治理的外在期待未得到很好地满足^【9】。尤其是放开了检察机关的民事公益诉权后，社会组织提起的民事公益诉讼更是呈下降趋势。

由于自身各方面能力的薄弱，社会地位甚至比诉讼中的被告还要低，又因诉讼过程繁琐、需要花费的金钱、时间较多，许多社会组织都本着“多一事不如少一事”的态度而不愿提起诉讼。因此，强化并普遍适用检察机关支持社会组织提起民事公益诉讼，尤其是当前检察公益诉讼中的环境损害鉴定开创了先鉴定后收费的新模式^①，很大程度上减轻了社会组织的诉讼负担，加上检察机关作为支持起诉人，在公益诉讼中积极为社会组织提供协助调查取证等各方面的帮助，在诉前、诉中以及诉后引导、培育其发展，有利于提高它们在法庭中的诉讼地位，增强诉讼能力，在行使公益诉权上真正做到有心有力。

三、我国检察机关支持起诉制度路径设计

强化并普遍适用支持起诉制度，检察机关不能再固守着传统的支持起诉方式而自由裁量是否予以支持，应转化为自身的一种职责。具体路径应作以下设计：

（一）制度设计的前提：融入督促起诉制度

自2003年浙江省检察机关开始试点施行推广以来，督促起诉成为全国大多数检察机关所采用方式，在遏制国有资产流失和维护社会公共利益上取得了较佳成效。督促起诉的正当性基础是维护国家、社会的公共利益，与检察机关支持民事公益诉讼的价值根基大体相同，而检察机关支持社会组织提起公益诉讼有一个前提基础，也就是社会组织愿意行使其民事公益诉权，如果社会组织不愿提起，那么检察机关将丧失其支持的基础，更无法遵循检察机关支持起诉的普适性路径。因此，在制度设计前提上，可以融入督促起诉方式，将督促程序作为支持起诉的前置程序，当法定提起民事公益诉讼的社会组织不知或不愿而怠于行使民事公益诉权时，检察机关首先以检察建议等方式督促其依法提起，并运用支持起诉制度，当督促并提出支持起诉后，其还是认为无力提起的，基于督促起诉效力的软约束力（督促不具有强制力），检察机关可以行使其后顺位的民事公益诉权;当督促意见接受后，应叠加适用支持起诉，帮助它们行使民事公益诉权。

（二）制度设计的基础：明确支持起诉的案件范围普适化

国家有为任何弱势群体提供帮助的义务，这对检察机关来说是一種客观义务;面对当前复杂、多元，风险重重的社会时，无论是国家、社会组织或个人几乎都无心、无力独自应对，协作或合作就成为一种必然的选择^【10】。检察机关支持民事公益诉讼制度结合社会组织的力量，弥补各自的不足，更加有效地实现双方的既定目标，而强化并普遍适用这一制度更是将其效用发挥到最大化，以更好地维护国家、社会公益。目前检察机关支持民事公益诉讼的案件范围与民事公益诉讼案件范围并不一致，只有2015年施行的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》）规定了检察机关在环境民事公益诉讼中可以支持起诉，并与《民事诉讼法》的原则性规定内涵一致，即“支持起诉”为检察机关的权利而非职责，依其自由裁量权决定是否行使。既然要构建检察机关支持起诉制度的普适性路径，一方面，其支持的案件范围就不应仅局限于环境民事公益诉讼，而应覆盖到凡社会组织提起的民事公益诉讼案件均应确立检察机关支持起诉制度;另一方面，应将支持社会组织提起民事公益诉讼确立为检察机关的法定职责，观念上实现“权利”到“职责”的转变，在运行中无须依赖社会组织的申请。

（三）明确支持的程序

1.依申请或依职权的启动方式。这一路径下的支持起诉是检察机关的一项职责，结合融入的督促起诉制度，检察机关支持社会组织提起民事公益诉讼可以通过两种方式：一种是依职权启动，即检察机关在履行职责中发现损害社会公共利益的行为，依法先督促辖区内的法定社会组织提起民事公益诉讼，并主动给予支持。另一种是依申请启动，有关法定社会组织提出需要检察机关支持起诉的，检察机关在接到相关申请后进行初步审查，符合提起民事公益诉讼起诉条件的应给予其支持。

2.以出庭的方式提供支持。目前只有《环境公益诉讼司法解释》第十一条规定检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持，但并没有明确规定能否以出庭的方式予以支持。有学者认为，检察机关不应出庭支持起诉^【11】，这种观点值得商榷，出庭支持起诉才是最有利于实现支持起诉目的的方式。首先，检察机关作为支持起诉人并非直接限制了其在诉讼中的作用和维护公益的力度。相反，庭外的法律支持终究是有限的，诉讼的过程才是维护公益的主战场，即使原告在庭前有检察机关的协助取证，但在诉讼过程中难免会遇到证据运用困难、策略不当的问题，此时检察机关在诉讼过程中利用自身在法律事务上的优势，及时给予原告法律帮助，才能真正发挥其支持起诉的实效。其次，以检察机关在某些支持起诉案件诉讼过程中的推理证明较弱，而否定出庭支持起诉的方式也是有待商榷的，毕竟可以在当前路径下继续强化检察机关这方面的力量。再次，检察机关出庭支持起诉的方式并不会直接破坏诉讼应有的公正和平等，民事诉讼中双方主体地位只是形式上的平等，实质上社会组织一方在社会地位、经费、人才、技术方面与被告相比往往处于弱势地位，检察机关的出庭支持能弥补双方的实质不平等;同时，检察机关作为维护公益的代表，其出庭支持公益并不是单纯为了维护原告的诉讼请求，如发现诉讼中原告有损害社会公共利益的行为亦可督促其纠正。检察机关作为支持起诉人，不是原告、亦不是第三人，没有特权，只要摆正好自身应有的位置，尊重社会组织诉讼中的意思自治，并不会破坏诉讼的公正平等。综上，支持起诉方式必须以出庭的方式支持。

（四）明确支持的内容

支持起诉内容应提供法律帮助为主，不建议物质帮助。一方面，民事公益诉讼由于涉及面广、取证复杂等，诉讼费用往往比普通诉讼的费用要高出许多。以环境民事公益诉讼为例，需要20到30万元诉讼费用，主要是用于调查取证，支付诉讼费、鉴定费^【12】。检察机关作为非营利性的国家工作机构，充足的经费是保障检察机关检察职能有效履行的前提条件，但某些地方检察机关存在经费增长机制不健全的问题，检察经费虽基本稳定却未随着检察工作的发展而发展^【13】。如果每个社会组织提起的民事公益诉讼都需要检察机关予以物质帮助，检察机关自身的经费系统难免会不堪重负，最终影响其职能的履行。另一方面，目前检察公益诉讼中的环境损害鉴定开创了先鉴定后收费的新模式，很大程度上减轻了社会组织的鉴定费用诉讼负担。因此，在这一路径下的检察机关支持起诉制度构建，应以提供法律帮助为主。

从《环境民事公益诉讼司法解释》规定的支持起诉内容上看，“提供法律咨询”、“提交书面意见”以及“协助调查取证”都是法律支持的体现，具体可进一步细化为实体支持和程序支持^【14】。实体支持包括诉讼前帮助分析案件整体情况、提出法律意见、参与诉讼方案的制定，诉讼中及时帮助解决实体性法律问题，诉讼后就诉讼结果提出处理意见等;程序支持包括诉讼前给予程序指导、协助证据的调查获取，诉讼中就法庭调査和法庭辩论环节发表法律意见，诉讼结束后对案件判决情况、是否上诉可提供支持。检察机关在诉讼的全过程积极为社会组织提供法律帮助，才真正符合其支持起诉内容应有之义。

四、制度适用下应关注的问题

一方面，制度适用下可能会出现检察机关“名为支持起诉，实为提起诉讼”的现象，具体表现为：融合督促起诉的制度设计，诉前通过督促并以提供自身最大支持为由，建议社会组织提起公益诉讼，但这并不排除检察机关在实践中，主动寻找民事公益诉讼案源甚至过度劝说、怂恿相关社会组织提起诉讼;一些检察机关基于自身法律地位的优越性，以支持起诉作为其工作亮点、创新成果等形式化政绩目标的过度追求^【15】，在诉讼的全过程都居于主导地位，社会组织作为原告可能也要受制于其安排，特别是当社会组织对案件具体事项的意见与检察机关出现分歧时，应依哪一方意见？法官采纳原告抑或是支持起诉人的意见？又如和解、撤诉，是否需要检察机关的同意？基于处分原則，须尊重当事人的意思自治和程序主体地位。社会组织对是否行使诉权、主张何种意见、是否进行和解、是否撤回起诉等均有决定权和处分权，检察机关无权干涉，也不能盲目地追求案件胜诉的结果而在支持过程中变相强迫社会组织遵从自己的意思，即使认为社会组织与被告达成和解或撤回起诉不符合社会公共利益，现行的法律规范对此设定了一定程度上的保障机制，如公告或法院审查、其他法定主体或由检察机关自身重新提起诉讼。因此，检察机关须以维护公共利益并秉持客观立场为限，恪守自身的功能界限，避免从“支持起诉人”异化为“起诉人”。

另一方面，检察机关在支持起诉的过程中既有支持起诉人的身份，又具有法律监督者的身份，这两种身份的同时存在会不会影响法院的审判权？如庭审中提出的支持起诉意见或庭下提出抗诉方式是否间接干预了法院审判权的独立行使，进而损害审判权的中立性和客观公正性。笔者认为法院只要恪守审判中立的角色地位，就不会因检察机关的支持起诉人身份或法律监督者身份影响其中立性。就检察机关作为支持起诉人而言，在参与诉讼的过程中，有权就法庭调查和法庭辩论环节发表意见，但这种意见实质上是归于原告方的补充意见，只供法庭参考，没有当然的拘束力，亦无权以此干预法庭对事实的认定和法律的适用，法庭仍需结合双方主体提供的证据作出事实认定;就检察机关作为法律监督者的身份而言，检察机关如果认为案件裁判确有错误，需要抗诉的，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十五、第二十六条的规定，应向上一级人民法院提出，而且上级人民检察机关有权审查其正当性，由此体现出提出抗诉的检察机关只有抗诉的申请权，并没有启动权。因此，即使检察机关在支持起诉过程中拥有两种身份地位，但这并不影响法院客观公正地作出裁判。

注释：

①2019年5月24日司法部发布的《司法部办公厅关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》，指出需要及时推出一批检察公益诉讼中不预收鉴定费的鉴定机构。

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On the Exploration of Procuratorial Institutions Supporting the Prosecution System——From the Perspective of Social Organizations Bringing Civil Public Interest Litigation

Kuang Yingming

（GuangDong University of Finance & Economics ， Guangzhou 510220 ， China）

Abstract：By exercising civil public interest litigation， social organizations have become an important force in safeguarding the public interest of society. However， civil public interest litigation initiated by social organizations has shown a downward trend in recent years， which is not conducive to emphasizing the status of social organizations' public interest. In order to better protect social organizations from effectively exercising public interest rights， it is necessary to strengthen and generally apply the Procuratorial Institutions to support social organizations to initiate civil public interest litigation. To this end， starting from the path selection of the prosecutorial authorities to support the prosecution system and its justifications， the specific institutional path design is carried out; by clarifying the relationship between the disposition of the parties and the judicial power of the court， the support of the procuratorate is more effective， and the social organization is better guided and cultivated to participate in public interest litigation to protect the public interest.

Key words：civil public interest litigation; procuratorial Institutions; social organization; support for prosecution; universality