监察法与刑事诉讼法衔接

朱雨薇

摘 要：《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）是针对职务犯罪而言，但是它不属于《刑事诉讼法》体系，然而它“调查”终结的案件要移交检察院、法院起诉、审判，那么两者之间的法律衔接就十分重要。实务中，监察机关于其特别的地位，以及监察机关全覆盖的体制，必然对公安机关、人民检察院的工作开展产生影响。由于《监察法》管辖的方式划分以干部级别为主，不同于《刑事诉讼法》中的方式，所以管辖争议不可避免。监察机关、公安机关、人民检察院的管辖案件范围不同，但是在一人涉多个罪名，多人涉多个罪名以及后续罪名变化涉及管辖权属，会进一步引起管辖争议。此外适当及时解决异地管辖、管辖权扩大问题，在一定程度上明确了各机关的权力权限，只有明确权力的内涵和外延，才能将权力限定在合理框架内，推进司法改革有重大意义。

关键词：法法衔接;管辖权争议;协调机制

一、问题产生

2018年3月我国颁布施行《监察法》，到现在已经近一年半，我国从上到下已经基本形成系统的监察体制，对打击腐败贪污起到重要作用。但是《监察法》施行的过程中，在实务方面遇到许多立法理论上没有预料到的困境，正应了法律的生命在于经验，其中主要矛盾集中在基层监察委和人民检察院、公安机关之间，特别是有关管辖权的争议问题。管辖对于刑事诉讼的启动和正常进行十分重要，案件发生后，首当其冲的就是该案件由哪个专门机关立案受理，否则诉讼活动无法进行，管辖确定后为专门机关进行诉讼活动提供了法律依据^[1]。我国刑事诉讼理论将管辖划分为立案管辖和审判管辖，立案管辖是人民法院、人民检察院、公安机关在直接受理案件的权限划分，审判管辖是人民法院内部第一审案件的权限划分。

虽然监察委的监察案件范围是职务犯罪，人民检察院保留的侦查案件类型也在《刑事诉讼法》有明确规定，但是立法上《监察法》在后续调查行为结束后，要移交法院判决，决定了它和《刑事诉讼法》之间必定要有衔接，而基于监察委的特殊性，衔接就有困难了。《监察法》改变了我国“一府两院”的权利格局，形成了“一府一委两院”新格局，监察委是一种全新的体制^[2]。它与《刑事诉讼法》都属于基本法，虽然《监察法》权限负责调查职务犯罪，但是最终还要交于人民法院进行审判定罪，而人民法院是《刑事诉讼法》体制的一部分，因而，实务中监察委和公安机关、人民检察院之间如何衔接，直接关系到法律实务工作的开展。因此尽快实现二者之间的有效衔接是十分重要的，但是想要真正实现衔接是有困难的，一方面监察委改变了我国的权力格局，也正是因为如此，监察委的地位十分高，尤其是原来的纪委是“一套人马两块牌子”，再加上监察委是从上到下各基层全覆盖，人民检察院、人民法院也要受其掣肘。特别是基层检察院和法院受到同级监察委的行为影响比较大。另一方面，由于监察委的特殊地位，监察委对职务违法犯罪采取的行为，成为“调查”，不同于《刑事诉讼法》中的侦查行为，其实《刑事诉讼法》中有关制约侦查行为的规定已经比较完备了，但是对于“调查”显然是无能为力的^[3]。那么看似立法对管辖权限规定的明确，实则在法律工作开展中遇到很多问题，尤其是基层监察委和人民检察、公安局之间的矛盾主要是是立案管辖的争议。

二、监察机关案件管辖中存在的问题及原因

（一）管辖主体及权限存在交叉与冲突

监察机关调查职务犯罪案件采用按干部管理权限来划分案件管辖范围，但检察院审查起诉、法院审判按照案件类型及刑期轻重划分级别管辖，按犯罪地和被告人居住地来划分地区管辖。这就涉及到应该如何解决两者不一致的。例如，省管干部案件由省监委办理，处级干部案件由地市级监察委办理，科以下干部案件由所属地监察机关办理。而检察院审查起诉、法院审判一般是属地管辖，或者是按照案件类型、刑期轻重划分级别管辖，但是和监察机关按照干部管理权限划分完全不同，这就会引监察机关和司法机关在管辖权限的冲突。例如，省监委有权管理全省范围内党员干部，这样省监委调查的省管干部即便是在本省某个地市范围内，也不影响省监察委的管辖权，但是从司法机关的角度来看，未必正好是可以与省监委对应级别的检察院和法院，因此在接下来的审查起诉阶段、法庭审理阶段都应该明确与之对应级别的司法机关。再如，地市级监委管处级、科以下由属地管，但从司法机关管辖角度來看，如果恰好该职务犯罪属于其他地市管辖，那么不仅涉及监察委和司法机关之间管辖权冲突如何明确，还涉及异地管辖权的冲突如何解决问题。

（二）一人涉数罪、多罪多人并案以及诉讼中罪名改变引起管辖争议问题

1、一人涉及数罪，意味着监察委、检察院、公安机关可能分别都有权限对数罪中的某一罪名具有管辖权。实践中存在如下几种情形：第一种情况，监察委在调查期间，发现该被调查人还犯有其他罪如涉黑案件，那么公安机关也有管辖权;第二种情况，检察院在权限范围内侦查期间，发现被犯罪嫌疑人还有隶属于监察委管辖的职务犯罪，那么此时监察委有管辖权;第三种情况，在此一人所犯的多个罪名中，监察委、检察院、公安机关都有管辖权，那么就存在三者管辖权如何协调，由哪个专门机关来主导协调的问题。实践中，有的地方公安机关、监察委各自侦查、调查，到了检察院再并案。有的以监察委为主，进行调查。进一步说，不论是那种方式，都必须面对这样一个问题，公安机关侦查手段和监察委调查采取的手段并不完全一样，获取证据标准等问题也存在冲突，因此前期解决管辖权问题至关重要。

2、外多人多罪的并案，也容易引起管辖权争议，比如就检察院内设机构来看，公安机关管辖的罪名和监察委管辖的罪名，由检察院内部具体分设的不同部门受理对接，如果因多人多罪而进行并案，那么检察院在对接罪名的时候，以谁为主，是否仍旧遵循“监察委为先”的原则，还是需要进一步进行明确？如果都以监察委为主的原则开展工作，那么检察院、公安机关的侦查行为是否各自继续进行，还是统一辅助监察委的调查行为开展。例如，公安机关是否还进行立案，如果已经进行立案的，是否有必要撤销立案。如果管辖权交叉案件中，监察委只在有特殊情形下才主导案件的调查，那么特殊的标准是什么，是按被调查干部的权限级别，还是罪行的轻重、类别或者是案件的恶劣程度。

3、侦查或审查起诉、审判过程中罪名变更也会引起管辖权的争议。一方面，监察委、检察院、公安机关前期各自调查、侦查，后期因为各种原因罪名改变，从而对管辖权属于哪个专门机关产生争议。如监察委调查终结移送检察院后，检察院经过审查，发现有漏罪、新罪或者其他原因，增加或者变更了罪名，就会在接下的诉讼程序中引发有关管辖权的爭议，也会致使律师在审判阶段提出程序不合法等问题。另一方面，由于《监察法》规定监察委可以进行留置的期间是三个月，实践中监察委申请向上级批准的时候，不仅程序繁琐复杂严格，而且一般上级不予批准，即使是批准一般就是几天，而不是再批三个月^[4]。所以导致实践中有监察委利用公安机关的强制措施，以变相延长调查案件的时间，这种情况是故意模糊案件性质，也造成管辖权的争议，并且可能引发新问题，比如被限制人身自由的人在这期间出了人身安全问题，应当如何承担责任，由谁承担责任的问题。

（三）监察委立案管辖后犯罪嫌疑人认罪能否撤销案件问题

犯罪嫌疑人在监察委调查期间自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，《监察法》规定监察委对认罪案件不能撤销案件，但是《刑事诉讼法》中允。那么，监察法是否应增加此规定，如果赋予了监察委撤销案件的权力，那么撤销案件的程序如何设计，依据的标准又该怎么规定，是需要上级批准还是监察委内部的人集体讨论决定。2018年《监察法》第45条规定：监察机关经调查，对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当撤销案件，并通知被调查人所在单位。据此，对犯罪嫌疑人有在监察委调查期间自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的情形，监察机关无权撤销案件。但2018年《刑事诉讼法》第182条规定：犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。既然公安机关管辖的案件可以据此撤销案件，监察机关是否可以撤销案件，如果可以，那么是否需经最高人民检察院核准。而实际上，监察委开展工作的时候，内部有“四转三”的规定，对于“四转三”并没有明确的立法规定，也没有对社会公开，实则监察委内部自己人员也没有可以衡量转化的标准，经过“四转三”后被调查人的行为从职务犯罪改为违纪处罚，其实在一定意义上等同于监察委有撤销案件的权力。

（四）监察机关管辖对象不明确问题。

根据《监察法》第三条规定，监察的对象是所有公职人员，而《刑法》中规定的主体是国家工作人员或者国家机关工作人员，公职人员和刑法中国家工作人员的界定不明确，存在交叉和错位的问题。首先在主体身份确定上出现如何区分国家工作人员、非国家工作人员、公职人员的问题。比如，《刑法》规定职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿罪、对非国家工作人员行贿罪、对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪等，原本《刑法》规定是非国家工作人员的犯罪。但是根据《监察法》规定上述罪名监察法可调查，然《监察法》中没有“非国家工作人员”的概念，它使用的是“公职人员”的概念，那么，上述罪名的主体究竟是用“公职人员”还是“非国家工作人员”来界定，这引起司法实务中基层监察机关、公安机关对调查主体、侦查主体界定的混乱。其次，在法院的判决书上对“公职人员”和“国家工作人员”称谓如何协调和对接，因为根据《监察法》的规定，“公职人员”的范围显然要大于“国家工作人员”。

（五）异地管辖不顺畅问题

异地管辖之间需要更多的协调和沟通，但是实践中容易产生一些程序问题，使得异地管辖工作不顺畅。其一，监察机关与检察机关商请指定管辖的时间较短，如监察委的留置到期仅剩一两天时间，而且如果涉及调查阶段推进到诉讼阶段，同时被留置对象也转换被关押的场所，但是检察机关此时还要经历内部审查、审批，程序繁琐且需要消耗时间，检察院还要商请法院，致使检察院的工作被动。其二，检察院尚未办理审判管辖手续，被指定调查的监察委会经常邀请同级检察院提前介入。因为是异地管辖，同级别检察院并无管辖权，提前介入没有法律依据，此时检察院如果进行介入调查就会产生执法不规范的问题。其三，异地管辖的调查案件，监察机关一般会商检察机关还在当地检察院审查起诉，但是这时往往考虑当地监察委的工作能力，较少考虑同级检察院的公诉能力、法院审判力量。可能会出现这样一种局面，该地的监察委工作能力比较强，但是同级人民检察院和人民法院能力不够，影响案件的处理效果，如基层机关之间容易出现“熟人之间”提前泄露案件进展的问题。

（六）监察机关管辖权扩大化问题

实践中有的地方监察委监察权有被利用的嫌疑，如离婚一方故意向监察委举报，而对信访部门不管的案件，也有群众到监察委进行举报甚至故意诬告的现象，浪费司法资源。此外，在具体实践中，由于垂直部门上下级之间人事任命、财务管理都是一体的，容易存在利益链条，在这种环境下开展工作，派驻纪检组本身就面临着很大的阻力，如果案件线索如果不经过派驻纪检组调查，就没有办法认定是本部门查办还是移交地方查办更好。因为案件线索经过垂直部门派驻纪检组前期初核，容易打草惊蛇，但是移交地方纪委监委又极有可能发生利益庇护现象。也存在有人向垂直单位的派驻纪检组发函，函件不启封原封退回的情况，同时垂直管理部门对自身的线索管理范围也有困惑。一些群众在举报线索时也不知应该向地方纪委监委举报，还是向派驻纪检组举报。由于举报的门槛很低，如果随意放纵，也会使得监察委的精力被浪费，甚至可能是故意孤岛监察工作，但是即使存在故意的清晰，大部分都是不构成犯罪的。实践中有的检察人员就提出对这些人也进行调查，但是这些举报的人，并不在《监察法》规定“公职人员”中，如果对这些人可以进行监察，那在一定程度上扩大了监察对象。

三、监察机关管辖问题的对策建议

（一）针对管辖权主体及权限冲突，通过指定管辖解决。

调研组认为，监察机关调查职务犯罪案件采用按干部管理权限来划分案件管辖范围，而司法机关管辖按照案件类型及刑期轻重划分级别管辖、按犯罪地和被告人居住地来划分地区管辖均有其自身的逻辑与合理性，应该在维持两者管辖不一致的现有规定前提下，加强监察委与检察院、法院的案件对接，充分利用好指定管辖制度，提高案件的办理效率^[5]。指定管辖不仅是监察委和司法机关之间商定，更要在上下级之间形成良好的沟通机制。指定管辖原则上以初次指定管辖为准，在初次指定管辖地起诉、审判。

（二）针对一人涉及多罪、多人多罪并案，以及诉讼程序罪名改变引起的管辖争议问题，需要监察委和司法机关通过加强沟通予以解决

沟通机制是我国当前解决监察委职务犯罪调查权和司法机关侦查权交叉管辖的主要方法与思路，例如，2018年11月最高人民检察院最新出台的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第3条即规定：人民检察院立案侦查犯罪时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通，一般应当由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助。经沟通，认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会;认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。人民检察院应当及时将沟通情况报告上一级人民检察院。沟通期间，人民检察院不得停止对案件的侦查。监察委员会和人民检察院分别管辖的案件，调查（侦查）终结前，人民检察院应当就移送审查起诉有关事宜与监察委员会加强沟通，协调一致，由人民检察院依法对全案审查起诉^[6]。

具体到上述管辖争议问题，实务中的解决办法通常是：第一，监委组织协调成立调查组一并调查、一并移送审理、一并移送起诉，优点是直接并案调查，易于操作;第二，将相关线索交司法机关依法立案侦查，由其中一方采取限制人身自由的措施，双方分别移送审查起诉，优点是分工明确，专职专责，利于发挥各自优势，缺点是不易于统一协调，特别是需要到起诉部门以后并案，对办理案件的期限方面要求较高。第三，公安机关针对普通刑事案件立案后移送监察机关，由监察机关并案调查，特点是更加灵活。针对实践中的不同做法，最终还是需要国家监察委联合两高出台具体明确的相关规定，明确一个主体涉及多个罪名的管辖原则，明确调查或侦查结束后是主办单位将多个罪名向检察机关移送审查起诉，还是主办单位和配合单位各自向检察机关移送审查起诉。

（三）针对监察委立案管辖后嫌疑人认罪能否撤销案件问题，应当明确赋予监察委同样享有撤销案件权。

可以考虑将《刑事诉讼法》第182条在《监察法》中予以规定并加以修改：犯罪嫌疑人在监察委调查期间，自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，监察委可以撤销案件。立法既然肯定了公安机关管辖的案件对此类情形可以撤销案件，监察机关在自己管辖案件中当然可以参照适用，可以享有撤销案件权。应当将对犯罪嫌疑人撤销案件的情形界定为两个条件：自愿认罪和有重大立功或者案件涉及国家重大利益。但考虑到监察机关的特殊定位，不需要经最高人民检察院核。但是，为防止权力滥用，在程序设计上可以考虑将该撤销案件权上提一级，由上一级监察委批准方可撤销案件。

（四）针对《监察法》中公职人员和《刑法》中国家工作人员的称谓不同造成的管辖权争议，建议两高联合国监委出明确解释界定主体概念。

对于“公职人员”的内涵，《联合国反腐败公约》解释为任何在缔约国担任立法、行政、行政管理或者司法职务的人员，任何涉及公共权力的形式、公共职能或者提供服务的其他人员。据此可以看出，公职人员的内涵比较广。如果该犯罪嫌疑人或者被调查人的身份不属于国家工作人员，那么就考虑是否可以认定为公职人员，这在一定程度上实际弥补了身份上可能出现的空缺。从理论上来看，还要在身份的前提看，分析其行为和行使的权力，进而综合判断应当属于哪个专门机关管辖。实务工作中遇到这种情况可以先请示上级，由上级协调指定管辖予以解决;而对于法院判决后判决文书上的称谓，则建议使用公职人员，毕竟公职人员包含国家工作人员，如果使用国家工作人员的称谓反而容易造成犯罪主体的遗漏^[7]。

（五）建立良好的沟通协调机制。

针对异地管辖不顺畅的问题，监察委和检察院之间要提前做好沟通、协调，完善检察机关的提前介入制度，做好异地介入与磋商。国监委和最高人民检察院之间可以联合出台具体的规范性文件，建立能够长效沟通的机制或者协调方式，如会议行使，当该工作分给专门的对接部门，同时省监察委和省检察院也可以效仿国监委和最高检，也联合出台具体的工作办法，加强省监委和省检察院的协作配合，以及各地市之间监委和检察院的配合。当监察委和司法机关之间管辖权限有冲突由上级指定管辖时，监察机关与检察机关商请指定管辖的时间要兼顾监察委的留置到期时间，以及检察机关审查、审批的时间，要给检察机关保留充足的开展后续工作的时间，避免检察院的工作被动，提高控诉犯罪的质量^[8]。

（六）针对监察委管辖权扩大化问题，监察委管辖权不宜扩大到一般公民

《监察法》规定监察委的调查行为针对职务犯罪，且监察委有留置权，留置权在一定时间内剥夺了公民的人身自由。根据我国《中华人民共和国宪法》规定，剥夺人身自由需要立法赋权才可以，表明宪法对公民的保护。如果监察机关随意的将监察对象扩大到一般民众，等于扩大了监察机关的权限，显然是不合适的，也不合法。对于公民故意诬告可以在现行的法律法规下解决，如一般公民故意诬告又不构成刑事犯罪的，可以进行治安处罚，不宜扩大监察机关的权力。再则，对弈司法实务中基层出现派驻部门调查阻力以及和当地纪委监委之间的博弈，建议省监委给予重视解决，实际这已经不只是派驻部门和当地纪委监委管辖权之间的争议问题。监察委可以联合检察院、法院可以出台明确的程序规定，或者以会议纪要的形式下发，对派驻部门和地方监委之间遇到的类似案件管辖权具体争议的处置

四、结语

《监察法》的施行是在我国现行政治体制下创新的新的体制，它为解决我国当下贪污腐败问题而生，对司法体制改革形成一定的冲击，理论上和《刑事诉讼法》也存在一定的矛盾，需要协调，实务中更是涉及到诸如管辖权争议中关于一人多案、多人多案、管辖对象等等细小繁琐的问题，但是又是实务工作开展必须解决的问题。正是因为《监察法》和《刑事诉讼法》之间程序的衔接上存在许多诸如留置权、证据材料运用、具体程序对接等问题，所以在立法完成后，推行工作中，再以相关的司法解释、规范性文件补充说明，建立良好的协调沟通机制就显得十分重要。

参考文献：

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