农村宅基地退出中农民权益问题及对策分析

宋瑞

摘 要：最近几年，随着城镇化进程的加速，农业人口城市化的转移，以及城市建设用地的增加，农村宅基地问题越来越受到关注。因此主要分析了农村宅基地在退出过程中，如何解决对农民权益的影响，以及目前宅基地制度中所存在的问题，并给出相关建议。

关键词：农村宅基地;农民权益;社会保障

1 农村宅基地退出中对农民权益影响

1.1 影响了农民经济利益

目前我国农村宅基地退出实施措施中，退出后，农民的居住环境发生了很大变化，不管是新农村城镇建设还是进城转变为城镇居民，其居住条件都得到了改进，但是农民所享有的经济权益却有了较大的变化，农民自身的经济利益有着很大的不同。

1.2 影响了农民的社会保障利益

我国土地管理法对于农民宅基地的规定里明确表示了我国农民宅基地是无偿取得的，农民作为宅基地使用权的使用者，而我国土地管理法规定了农民对宅基地使用权的获取是无偿的，并且也没有限定宅基地的使用权的时间，农民当然也可以自由选择在该宅基地上进行房屋建设的权限，一旦农民失去了宅基地的使用权，退出了宅基地，农民会在经济和心理两方面产生失落感，会对未来的生活没有安全感。

2 我国宅基地退出的主要模式

2.1 宅基地置换模式

所谓宅基地置换指的是农民根据地方政府的统一安排和规划，将农村的一些闲置宅基地和附属于宅基地的附着物进行置换并获得补偿的方式。通过比较各地宅基地退出中的方式：一是上海的宅基地置换模式，主要是采用货币或者非货币方式进行宅基地置换的模式。浙江嘉兴“两分两换模式”，将宅基地上所附着的宅基地和承包经营用地加以区分，农民可以用自己的承包地来进行换取，宅基地承包中所形成的新的经济体，作为相应的股份投入，便可以获取一定的长期租金以及相关的社保;二是可以选取使用宅基地使用全来换取相对应的住房的方式。

2.2 宅基地收购储备模式

宅基地收购储备模式：该模式中收购的土地，主要是针对那些闲置不用的农村宅基地，以及一些家庭一户多宅超标的宅基地，针对这些宅基地，政府进行集中收购，对某些违规的宅基地政府也会采取无偿没收的方式，对这些集中起来的宅基地作为储备用地的模式。

2.3 宅基地拆院并院模式

所谓拆院并院模式实际就是针对退出的农村宅基地，进行合理的整合，主要就是将土地储备中归于耕地的部分和用于城镇建设的部分进行合理的结合，进行合理的综合利用。

3 我国现行农村宅基地退出中农民权益受损害的表现

3.1 农民的自主意愿没有被尊重

目前大多数宅基地退出模式都是由政府来进行主导的，这些宅基地退出模式都是由政府作为主导进行的自上而下强势推动。进行农民实地调查会发现，农民在宅基地退出中，并不是很愿意，有相当部分农民甚至都是不愿意或者反对进行宅基地退出改革的。其实最根本的或者说最直接的原因就是农民在宅基地退出过程中所获取的收益太少，农民最大的担忧就是一旦没有了宅基地，又没有其他特别的技能，也没有养老保障，而又没有获得相应的收益，会觉得以后的生活保障会出现很大问题，而且没有多少决定权。

3.2 农民无法参与到宅基地退出实施过程中

宅基地退出中农民是宅基地退出的主体，应该参与并拥有宅基地退出中所有环节的知情权和参与权。从法律层面上来讲，农民拥有宅基地的使用权，我国宅基地退出过程整个实施过程都是由政府主导实施的，相对于政府而言，农民既没有相关的知识和法律意识，话语权很少，很难决定并参与到整个宅基地退出的过程当中，更没法来要求自己应享有的权利，也无法争取到应有的利益，这些都导致农民对宅基地退出没有积极性。

3.3 农民丧失宅基地所提供的社会保障

根据我国《宪法》和《土地管理法》中的相关规定，农民获取宅基地的方式主要是由集体进行无偿划拨，而集体在进行划拨的时候，要进行农民身份的验证，才有权利取得农村集体所有的农村宅基地。我国施行的农村宅基地制度，由于目前我国农民并没有完善的社会养老保障体系，为了保障农民的基本养老生活，就赋予了农民在宅基地上更多的附加的权益，也是农民最看中的最后的社会保障基础。城镇化实施后，农民从农村转向城镇，在某种意义上就失去了在农村的基于宅基地的大空间居住权，同时也放弃了农村的一些生活、生产方式。最重要的是失去了相应农民基于宅基地所拥有得社会保障权力。

3.4 农民无法分享土地财产收益

我国这么长时间以来都是实行的城乡二元分割管理制度，而宅基地是农民最基本的安身立命之所，对农民而言是最重要的财产。虽然城镇化的发展中，农村宅基地随着社会的发展必然会逐渐退出，但也要在具备保障农民权力的基础上实施。目前的情况是农民无法享受到宅基地退出中所应有的城市发展的收益。

4 农村宅基地退出与补偿中存在的问题

4.1 宅基地产权不完整，流转和退出受阻

解决宅基地问题的关键还是取决于土地问题的处理，而要解决土地问题期间关键的一环是对于产权的处理，而宅基地作为农民的主要居住权，是农民对土地使用权的具体体现。尽管前国土资源部部长姜大明表示，国家将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，適度放活宅基地使用权。通过调查发现，郑州市有些乡镇涉及到宅基地流转的案例将近占到所有宅基地总数的8%左右，比例高的原因就是农民通过宅基地的私下流转，使农民获得了相应的真实的流转收益，这种行为目前还是不能很好的得到法律的认可和保护，后期农民还是最终的受害者。

4.2 宅基地退出引导措施缺乏，相应的社会保障不完善

有些地方政府推动宅基地退出的目的就是为了获取更多的建设用地，2008年实施的城乡建设用地增减挂钩政策成为各个地方政府获取建设用地指标的最有效手段，促使各级地方政府积极地推动宅基地退出方案，但大多规划都很仓促，方案设施粗狂，缺乏对退出后农民权益的保护，致使农民对城乡农村改造，宅基地退出等意见很大，尤其是对于农村一些鳏寡孤独老人更是造成了相当大的生活不便，老人没有相应的社会保障，没有了宅基地，没有了土地，也不具备相应的获取报酬的能力，导致生发越发艰难，完全失去了宅基地退出的初衷。

4.3 如何确定补偿和收益分配标准问题

在这个问题上，很多人认为政府与农民争利。中国现行的土地征收制度是惠及所有的人，对中国的城市化居功至伟。在这样的利益分配之下，农民的土地本来就不是农民私人所有的。征收农民的土地，农民也从来不反对征地，农民关心的是补偿。随着城市房价的上升，农民对征地的补偿认识加深，认为地区的不均存在，农民要的是利益。

5 农村宅基地退出过程中的相关政策建议

5.1 完善宅基地退出相关法律

明确宅基地退出的条件，在宅基地退出问题的立法方面，要遵循如何有效地实现土地节约，尽可能的实现耕地得到有效保护的原则。明确宅基地退出的补偿标准和方式，我国农村宅基地的退出是由各种不同的情形和面临不同的情况的条件下，分别不同的情况进行处理，因此，要实现宅基地在退出的过程中能够取得公平合理的补偿，在进行宅基地退出并进行立法的基础上，分别针对退出条件的不同设置不同的补偿标准和方式。

5.2 完善宅基地“三权分置”实施细则

2019年中央一号文件针对农村宅基地制度改革进行了一系列的新举措的提出和实施，核心的内容就是如何真正意义上实现“三权分置”权利的落实、保障、放活，如何真正意义上实现农村宅基地“三权分置”，把农村集体组织的产权和农户的产权进行更好地界限划分，把农户的性质、人员、成员进行细化，并把集体组织和农户之间的利益主体进行分辨。

划分清楚了宅基地的所有权属性，其集体所有权的属性，就为其后面要实施的农村宅基地的收回起了很好的保障作用，也使得作为宅基地所有权的农村集体组织也可以很好的监督农民对于宅基地的使用情况，集体组织可以依法享有宅基地的后期使用过程中，或者后期的租赁、出售过程中享有的收益，以及必须经过的流程。保障农户拥有对宅基地使用的资格权，可以很好的维护并保障农户使用宅基地的权利，以及对自己宅基地所占有的权利。其实资格权从本质是对农民本身所体现的附着在土地上的一种能够表现出来的保障权利。而对农村宅基地所拥有的资格权利其实是对农民的一种利益保护，使得农民可以享受到宅基地的使用、取得以及后期的流转，所以对农民拥有宅基地资格权利的审核和查验，是资格权实施的关键，也是三权分置中关键的一环，也是一个难点。而文件中所指的对宅基地使用权的适度放活，则意味着后期农民可以依据自己的资格权，而对宅基地进行出租，或者质押给相关金融机构，甚至还可以使用权进行投资入股，真正意义上盘活了农村的宅基地流转使用问题，有效的激活了宅基地对农民收益的提升，也可以激活农村土地的价值，使农民真正意义上享受到城镇化进程的红利。

5.3 尊重农民的宅基地退出意愿

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。第六十二条规定“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”在农民宅基地退出的过程中，政府作为利益的接受者，作为改革最大推动者，我们要坚信以提升农民幸福指数为目标的城镇化改革，而对于过度追求城镇建设，逼迫农民进行宅基地退出，以使得政府能够获取最大的利益的方案，都不予实施。各级政府在制定相关宅基地退出方案中，要切遵循农民的意愿，以维护农民幸福权益为出发点进行的各种宅基地方案实施，都是深受农村民众欢迎的。

5.4 完善退出宅基地农民社会保障机制

在对农民退出宅基地进行补偿时，不只是依据宅基地的住房保障功能，还要考虑到农民退出宅基地后的社会养老、医疗、精神保障功能，宅基地是农民赖以生存的根本，宅基地作为农民住房的唯一保障，也是农民生活基础的保障。建立常规的养老、医疗保障和精神文化保障，可以给退出宅基地的农民在新的生活区域里，配套相应的老年社会活动中心，提供一定的养老保障金，保障农民最基本的生活标准。可以考虑实施农民在就业培训，增强农民的文化工作技能，提供长期的持续的农民继续教育的空间和平台，培养农民继续学习的兴趣和机会，培养农民就业技能。使农民真正意义上实现退出宅基地后物质、精神生活没有下降，并有提高，农民自然愿意退出宅基地。

参考文献

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