中国失业保险制度改革方向：纳入社会救助*——基于历史背景与功能定位的分析

李 珍 王怡欢 张 楚

(中国人民大学公共管理学院，北京，100872)

失业保险是指国家立法强制实施的，由雇主、雇员共同缴费及国家财政补贴等渠道筹集资金，在法定期限内为失业者提供财务支持维持其基本生活的一项社会保险制度[1]。历史告诉我们，失业保险的产生与发展，是基于政府在政治和经济方面管理的需要，在结果上失业保险分散了个人失业期间收入损失的风险。在失业保险制度建立早期，劳资关系紧张，失业保险是缓和劳资矛盾的工具。第一次世界经济危机后，失业保险被广泛用于有效需求的管理。

随着社会经济的发展，在工人阶级的努力争取下，各西方国家纷纷建立与健全劳动保护制度以及社会福利制度，失业保险作为政治和经济管理工具的功能在减弱。同时作为收入损失补偿的制度，失业保险慷慨的给付水平引起了“失业保险陷阱”问题，许多国家开始改革失业保险制度，变消极的失业金补偿为积极的就业引导政策。

在计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，中国的失业保险制度起到了减震器的作用。随着经济形势的变化，中国各项劳动保护制度和社会保障制度相继建立，政府对就业高度重视，但失业保险制度在政治管理、经济管理及个人失业收入损失管理方面的作用明显减弱。对此，本文认为，取消现有失业保险，并将其功能并入社会救助体系是新时代背景下我国失业保险制度的最优改革路径，这一做法能够以最小的成本、最公平的原则使失业保障覆盖全体劳动者。2019年中美贸易摩擦加剧和2020年初新冠肺炎疫情肆虐，给我国企业和就业造成重大影响，取消失业保险、减轻企业缴费负担的时间窗口打开。

一、失业保险产生的历史背景与功能定位

失业保险是指国家立法强制实施的，由雇主、雇员共同缴费及国家财政补贴等渠道筹集资金，在法定期限内为失业者提供财务支持维持其基本生活的一项社会保险制度。失业保险具有缓和劳资矛盾、天然双向平滑经济波动、提供失业保障和平滑个人收入的基本功能。

(一)政治方面——缓和劳资矛盾

德国是现代社会保障制度的发源地。19世纪30年代，德国开启了工业化进程，进入经济发展的快车道，并于19世纪末成为全球经济强国。然而，经济快速发展的同时，德国的社会矛盾也逐渐尖锐，资本家压榨劳工、劳资对立问题成为当时最大的社会问题。在这种历史条件下，俾斯麦政府接受了新历史学派的观点，主张国家对经济活动采取干预行动，调节劳资矛盾，重新切割雇主和雇员的利润，保护劳动者，改善劳动者生存环境，增进劳动者福利，并于1883年颁布《劳工疾病保险法》，1927年颁布《职业介绍法和失业保险法》，用立法的形式真正建立起了社会保障体系。因此，由国家出面实施的失业保险制度设计之初的根本目的是为了缓和德国内部日益尖锐的劳资矛盾，并间接达到了保护劳动者、改善劳动者生活环境和增进劳动者福利的作用。

(二)经济方面——双向平滑经济波动

1929年的世界经济危机给美国经济造成了严重创伤，导致大批工厂倒闭、大量工人失业。为了重振经济，时任美国总统罗斯福制定并实施了“罗斯福新政”，强调国家干预经济生活，通过建立社会保障制度为退休者、失业者建立保险金，为贫困人口提供救济、增加收入，从而拉动总需求。其中，失业保险制度的建立在重振美国经济和稳定社会发展的过程中发挥了不可替代的作用。失业保险具有天然平滑经济波动、双向调节有效需求的经济功能：在经济衰退期，失业率攀升，通过增加失业金支出刺激需求；经济繁荣期，情况则相反。美国1990—2010年的失业率和失业保险金支出变化情况充分论证了这一点。第一，从1990年以来的历次危机与支出的关系来看，失业率与支出规模的趋势是同向吻合的，证实了失业保险的经济功能。第二，经济危机期间增加失业金支出对降低失业率产生了积极的效果。1992年经济危机期间，失业率高达7.5%，同年失业保险金支出高达255亿美元，有效破解了高失业困境，抑制了失业率的攀升。2007年，美国次贷危机引发的全球金融海啸，导致失业率在2009年、2010年达到巅峰，失业保险金支出也达到历史最高点(812亿)，比普通年份高出了一倍之多[2]。半个世纪以来，美国比欧洲各国都率先挺过经济危机，走出低谷，优越的劳动力市场及低失业率水平是发挥作用的关键因素。

图1 1990—2010年美国失业率与失业金支出变化情况

(三)个人方面——提供失业保障和平滑个人收入

19世纪末，德国工业化进程的加速推动了社会结构的转型，产业工人数量规模不断扩张，城市化水平大幅提高。工业化打破了德国农奴制对人民的束缚，但也使德国人民置身于新的困境之中。一方面，新群体失去了原有传统社会网络的支撑，也失去了封建地主的保障。另一方面，既有保障制度尚不完善，单个家庭几乎无法抵御失业带来的冲击。20世纪以前，德国妇女就业率非常低，绝大部分家庭只有男性工作，家庭收入来源单一，而且大部分家庭的收入无结余，无法在失业之后保障家庭的日常生活。高失业率使个人、家庭风险逐渐转化成为社会风险，人们呼唤新的制度来化解生活困境。失业保险制度应运而生，为符合规定的失业者提供维持其基本生活的经济支持，并通过在就业人口和失业人口之间的再分配来分散风险，平滑劳动者的就业时收入和失业时收入。此外，英国、法国、德国等欧洲国家及包括我国在内的亚洲国家为了保护劳动者的权益，纷纷建立了劳动关系的经济补偿金制度，强制雇主为没有严重过错的解雇者提供基本的补偿金，以维持其生活水平。

二、失业保险制度改革的历史沿革

迄今为止，失业保险制度的建立在缓解劳资矛盾、平滑经济波动、为失业者提供保障和平滑个人收入方面发挥了不可替代的作用。但面对日益严峻的就业压力和失业陷阱，自20世纪70年代以来西方发达国家采取了一系列以突出就业为导向，由消极保障转为积极预防的政策措施。

(一)预防失业陷阱，突出就业导向

失业陷阱是指在失业保险制度下，较高的失业金替代率缩小了失业者与就业者之间的收入差距，使失业者宁愿继续维持失业状态，丧失就业动力的情况。大部分高福利国家的失业保险净替代率很高，有的甚至超过了100%，严重抑制了失业者搜寻工作的热情。例如，2006年比利时非自愿失业人口为57万人，而领取失业保险的人口高达107万，约为前者的两倍，并且失业保险待遇十分慷慨，失业保险金的领取未设时间限制[3]。因此，为预防失业陷阱问题的发生，欧洲高福利国家重视失业者和在职人员的就业能力的提升，纷纷采取以就业为导向的改革措施，包括累退发放失业保险金、鼓励失业者接受低报酬的工作、提供“再就业”津贴等。

(二)从消极保障到积极预防

目前，少数国家掀起了将消极保障的失业保险制度替换为积极预防的就业保险制度的热潮。例如，韩国从一开始(1993年)就选择创建就业保险制度而非失业保险制度，但是该制度的功能还是以抑制失业和预防失业陷阱为主。日本于1974年将“失业保险法”更名为“雇佣保险法”。加拿大于1996年直接将失业保险制度更替为就业保险制度，并修订了相关的法律，标志着制度的重心从被动地为失业者提供基本生活保障向积极地抑制失业和促进就业转变。

(三)去繁就简，建立全民基本收入制度

“全民基本收入”是指从政府的收入中拿取部分配额作为全民的基本收入，该收入不需要任何条件或资格，只要是本国国民，都可以拿到一笔基本收入。2016年，芬兰失业率为9.3%，年轻人失业率更是高达20.9%，过分慷慨的福利制度使芬兰成了“欧洲病人”。为了扭转局面，减少财政支出，芬兰开始尝试 “全民基本收入计划”，每位国民无须资格和条件即可获得政府提供的一笔基本收入(每月560欧元)，同时取消现有的复杂的失业金、住房补贴等福利。民调结果显示，69%的芬兰人赞同这一计划，认为国家为国民提供基本收入，将构筑起终极的安全网，而且这种去繁就简的改革会简化福利体系、减少财政支出并促进就业[4]。尽管该制度试验了两年之后就被叫停，但是关于全民基本收入制度的探讨仍在继续，加拿大安大略省、美国旧金山湾区等地都在进行类似的实验。全民基本收入制度的改革颠覆了社会保障的价值观。社会保障的本质特点是对弱势群体的再分配，而全民基本收入强调的是福利均等。从改革的原因和动力来看，复杂和过度的福利制度难以为继，通过全民基本收入制度不仅能简化福利制度，而且能减轻政府财政负担，增强制度的可持续性[5]。

三、中国失业保险制度面临的困境

(一)中国失业保险制度产生的历史背景

建国初期，我国实行计划经济体制，劳动力市场只进不出，彻底僵化，造成了大量的 “隐性失业”[6]，1776.48万“待业青年”被下放到农村[7]。为激发劳动力市场的活力，我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，社会也不得不承受由此带来的阵痛。1985年，我国进入全面经济体制改革阶段，为了解除原计划经济体制下国有企业与职工的劳动关系，将失业人员从单位中“解放”出来。此次改革采取企业用工方式，实行劳动合同制度，这一过程中下岗失业人员和城市贫困人口剧增。为维护国有企业的改革进程，保障经济体制转型的顺利过渡，中央于1986年、1993年先后出台两项待业保险规定，并取得可观成绩。1999年，中央政府出台《失业保险条例》(以下简称《条例》)，标志着我国失业保险制度迎来了新的发展时期，“失业保险”被确定为该制度的正式名称，保险待遇也被正式称为“失业保险金”。与此同时，欧洲各国为破解“失业陷阱”的困境，提出降低失业保险金的替代率、缩短失业保险金发放时间、实施累退发放等积极预防改革措施。对此，我国在失业保险制度建立过程中充分汲取欧洲各国“失业陷阱”的经验和教训，采取了较低的失业保险金标准，使失业保险制度成为国内各项社会保险制度中设计最为成熟和完善的一项制度。

(二)中国失业保险制度的现状及问题

自1986年起，我国失业保险制度已经走过了33年的历程，其为维护并促进了国有企业的改革进程，保障计划经济体制向社会主义市场经济体制的顺利过渡，巩固、发展和稳定大局做出了重要贡献[8]。但同时也应看到，面对新时代、新形势、新任务，我国的失业保险制度依然存在很多的漏洞和缺陷，既有制度设计方面的不足，也有制度实施方面的问题。

1.中国失业保险制度的现状

我国失业保险制度的建立充分吸收了西方国家“失业陷阱”的经验和教训，形成了较为完善和成熟的制度体系，填补了我国社会保障制度的一项空白。伴随着中国经济的高速发展和社会保障制度的进一步完善，失业保险制度在覆盖范围、资金筹集、管理水平和待遇给付方面有了长足的发展。如表1所示，从覆盖范围来看，我国失业保险覆盖率在2009—2018年间由38.2上升至45.2%。从资金筹集来看，尽管失业保险费率经历了由3%降为2%、1%的连续下调，但是失业保险基金结余仍呈现滚动式增长。从管理水平来看，失业保险制度设计的不断完善进一步规范和完善了失业保险业务的经办流程，明确了相关业务的经办规程，强化了经办机构的内部管理，提高了工作效率[9]。从失业金标准来看，《条例》规定，失业金标准必须高于当地城市居民最低生活保障线，且低于当地最低工资，较低的失业保险金替代率有效地抑制了“失业陷阱”问题的发生。

表1 2009—2018年中国失业保险基本情况

数据来源：根据2009—2018年《中国统计年鉴》和《人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理计算得出。

2.中国失业保险制度的问题

(1)失业保险缓和劳资矛盾的作用微弱

目前，我国政府为了维护劳工权利、缓和劳资矛盾，采取了一系列措施，而单位缴费率仅占0.5%的失业保险仅发挥了非常有限的作用。以上海市为例，2019年上海市五项职工社会保险费率总水平为44.5%，以养老保险为首的四项基本保险的单位缴费率高达33.5%，远高于仅占0.5%的失业保险。另外，中央政府设计了一揽子的社会保障计划来保障劳动者的权利，包括最低工资制度、城市居民最低生活保障、农村居民最低生活保障制度等。其中，社会救助已经成为保障个人及家庭基本生活的“最后一道安全网”。因此在缓和劳资关系、维护劳动者权利方面，其他制度及政策的实施对失业保险制度产生了明显的替代作用，导致失业保险能够发挥的作用已经非常有限，不符合目前时代发展的需求。

(2)失业保险基金平滑经济波动的功能不明显

失业保险具有天然平滑经济波动、双向调节有效需求的经济功能：在经济衰退期，失业率攀升、通过增加失业金支出刺激需求；经济繁荣期，情况则相反。反观我国的失业保险制度，保险金的收支情况却未能与经济发展形成良好的互动。如图2所示，2003—2008年，我国的城镇登记失业率攀升，均高于3.9%，但失业保险金支出却未相应增加，其占GDP的比重低于0.2%。尤其是金融危机发生的2008年和2009年，我国的城镇登记失业率达到巅峰值4.2%和4.3%，而失业保险支出占GDP的比重却是制度创建以来的历史最低水平，仅为0.08%和0.11%，基金却仍加速滚存，2008年比2007上涨了33.80%，完全不符合“在经济衰退期，失业增加，失业保险基金支出相应增加，从而拉动需求、增加就业机会和促进经济增长”的一般规律。另外，如表1所示，截至2018年底，失业保险金累计结余5817亿元，是当年基金支出规模(915亿元)的6.35倍，即使不缴纳保费，现存基金结余也能继续支付6年。

图2 1999—2017年中国失业率与失业保险支出占GDP的比重变化情况

(3)失业保险金受益率和替代率过低，无法提供基本生活保障

由于《条例》对失业金领取条件的各种限制，我国真正能领取到失业金的失业人员数量很少，导致失业保险金受益率较低且呈不断下降趋势(见表1)。此外，为预防“失业陷阱”问题的发生，我国失业保险制度待遇标准较低，既与缴纳费用标准脱钩，又没有根据物价水平有效建立相应的调整机制，实际的替代率水平也较低，且给付期限较短。以北京市为例，2016年北京市最低失业保险金为1212元/月，平均失业保险金为1266元/月，高于城市居民最低生活保障标准800元/月，低于职工最低工资标准1890元/月，与全市月平均工资7706.42元/月相比，失业保险替代率仅为16.43%，失业金待遇无法为失业人员及其家庭提供基础的生活保障，失业保险制度最原始和最重要的功能没有体现出来。从全国来看，2016年我国失业保险金平均水平仅为1051元/月，分别占城镇居民平均消费水平(2441元/月)、城镇居民人均可支配水平(2801元/月)的43.05%和37.52%，失业金待遇也难以有效为失业人员及其家庭提供基础的生活保障。尽管这两个比重在逐年增高，但由于失业金水平较低且受限于制度设计的要求不能大幅度提高，失业保险制度仍然无法发挥保障失业者及其家庭的基本生活、调节个人收入的重要作用，陷入了高不成低不就的“进退维谷”的困境。

表2 2009—2016年中国失业保险金、城镇居民可支配收入与消费水平

数据来源：根据2009—2016年《中国统计年鉴》和《人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理计算得出。

3.中国特色国情对失业保险制度的影响

失业保险作为应对失业问题的一种制度，不仅要为劳动者在失业后提供基本的生活保障，而且要帮助失业者提高就业技能，克服重新就业的障碍，回归劳动力市场。然而，随着改革开放的推进和经济体制的转型，在二元就业结构、户籍制度、公共部门人力资源管理制度及政府承担就业促进任务的影响下，我国出现了高失业风险人群基本游离于制度之外、公共部门从业人员权利与义务不对等及失业保险制度的就业促进功能重复的问题，既伤害了制度的公平性，也加剧了效率的损失。

(1)二元就业结构

社会主义市场经济的高速发展催化了大量新兴职业群体的诞生，例如自雇者、灵活就业人员、自由职业者等，传统的就业关系被打破。而且在我国特有的城乡二元结构影响下，劳动就业结构呈现出城乡之间、城市内部二元分割的局面。在此背景下，一方面，遵循传统就业关系的失业保险制度无法覆盖农民与城市新兴职业者，这些群体的失业风险只能自留，无法通过失业保险制度降低，但相比之下，中国农民由于拥有土地使用权得到了失业后的最后一层保障。另一方面，由于新兴职业者没有雇主，经办机构无法判断他们是否是非自愿失业和具备领取失业保险金的资格，因此存在道德风险的严峻问题。一旦将这类群体纳入现行的失业保险制度，就可能会带来新的“失业陷阱”问题，必然造成资源的浪费和加剧制度效率的损失。

(2)户籍制度

户籍制度是我国基本的国家行政制度。为提高行政管理的效率，就业、教育、住房、医疗、失业金等与居民相关的诸多福利、权益都与户籍相关联。当失业者申领失业金时，部分地方政府将是否具有本地户口或者户口所在地的相关证明作为领取失业保险金的基本条件。以上海市为例，领取失业金的资格要求就包括本人需具有上海市城镇常住户口。因此，在中国特有的户籍制度安排下，大量流动性高的具有高失业风险的劳动者，如农民工等群体，就游离于失业保险制度之外，只能将风险自留。

(3)公共部门人力资源管理制度

公共部门是指被国家授予公共权力管理各项公共事务的政府组织。在我国，公共部门有两种类型，一类是政府的职能部门，另一类是事业单位。2017年，我国城镇非私营单位的就业人数高达17643.8万人，是失业保险制度缴费人数(18784万人)的主力军。实践中，我国“体制内”就业人员失业极低，即使失业也不被允许“放到”社会，而是由内部消化。所以这部分人口只有义务没有领取失业金的权利。这也是失业保险基金累计结余却不断攀升的部分原因。

(4)政府承担就业促进任务

就业是最大的民生，促进和稳定就业历来是中国政府的分内职责。2008年施行的《中华人民共和国就业促进法》明确提出，扩大就业是经济发展的重中之重。2018年9月，国务院出台《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》，强调优先保障就业。据统计，2018年上半年，全国财政就业补助支出407.47亿元，中央财政已拨付就业补助资金477.28亿元[10]，各级公共就业服务机构每年为5000多万劳动者办理求职登记[11]。中央政府采取一系列政策措施坚持实施“就业优先战略”，对就业问题高度重视，其作用与我国失业保险制度的就业促进功能重复。

四、中国失业保险制度改革路径的探讨

关于失业保险制度的改革呼声不断，学者们借鉴国际上的改革方案提出了包括提高失业保险金领取标准、建立“失业保险储蓄账户”、将失业保险金用于就业促进和将失业保险纳入社会救助制度等四种改革路径。本文认为，失业保险制度的改革是必要的，而哪一种改革路径是符合是新时代背景下国家发展的最优选择，是值得进一步探讨的。

(一)提高失业保险金领取标准

鉴于失业保险金无法保障失业者的基本生活，学者们提出了逐步提高失业保险金领取标准的改革建议[12-15]。但是，当政府试图寻求适当的失业保险金领取标准平衡点的时候，制度容易陷在“进退维谷”的困境中，高福利国家在这方面有很多教训。过高的失业保险金水平会影响失业人员对职业搜寻的积极性，甚至引致失业率的攀升。过低的失业保险金水平又很难保证失业者本人及其家庭成员的基本生活需要，使失业保险制度丧失了最初和最重要的功能[16]，仍陷在“进退维谷”的困境中。此外，仅是提高失业保险金领取标准不仅无法触及制度覆盖面狭窄的问题，也没有有效解决制度效率损失的问题，在理论和实践上均行不通。

(二)建立“失业保险储蓄账户”

郑秉文提出通过建立 “失业保险储蓄账户”制度，将城镇灵活就业人员(含自雇者)建立纳入制度之内[17]。然而，理论上而言，“失业保险储蓄账户”不属于社会保险模式，不具备再分配的性质，无法分散社会风险。实践上而言，该制度存在基金运营和管理成本较高、对金融市场要求比较高等问题[18]，必然要求政府增加公共财政投入，这既不符合现阶段我国经济发展和财政收入双双进入“新常态”阶段的现实和新时代发展的基本要求，也违背了“社保降费”的政策理念。

(三)将失业保险金用于就业促进

目前，将失业保险金用于就业促进的政策导向已经成为国际上失业保险发展的主流，学者建议我国也顺应该发展趋势，积极发挥失业保险促进就业的作用[19-20]。但是，我国的基本国情与实施就业保险制度的国家不同，预防失业和促进就业是中国政府的分内职责。党的十九大报告中明确提出“就业是民生之本”，“保障就业”是政府“最要紧的责任”。而且，从理论上分析，保险是一种风险分散机制，劳动者的一生有可能面临失业风险，而就业并不是一种风险，也无须建立一种保险制度去分散风险。因此，将失业保险金用于就业促进，未来建立就业保险制度，不仅违背了保险理论的基本逻辑，也不符合中国现实。

(四)将失业保险纳入社会救助制度

鉴于中国失业保险在宏观上政治经济功能的微弱、微观上对失业者收入支持的不力，且陷入各种困境和矛盾，本文认为将失业保险的保障功能纳入社会救助体系是最优选择。

早在失业保险制度实施之前，丁宁宁、葛延风、董克用、杨燕绥和孙炳耀等学者就提议通过社会救助制度为失业人员提供基本的生活保障，而不是建立失业保险制度[21-22]。本文赞同上述观点，并提出当下失业保险改革的具体内容：将现有的失业保险制度纳入社会救助体系并不断完善，为因失业而陷入贫困的家庭提供生活保障。此改革的优势在于：第一，企业不再需要缴纳保费，响应了2019年政府工作报告中多次提及的“社保降费”要求，减少了企业用工成本，有利于促进就业；第二，中国家庭比西方家庭劳动参与率高、储蓄率高，成员之间保障意识较强，失业的自我缓冲能力较强，采用社会救助制度的“家计调查法”，不仅不用考虑如何设计失业保险金领取标准，避免陷入“失业陷阱”和“贫困陷阱”，而且能为失业人员及其家庭提供基本生活保障；第三，将游离于失业保险制度之外的高失业风险群体纳入社会救助制度，顺应了中国劳动力流动及就业方式多元化的发展趋向。