加快建设中国特色第三支柱个人养老金制度：理论探讨与政策选择

董克用 施文凯

(1 清华大学社会科学学院，北京，100084；2 中国人民大学公共管理学院，北京，100872)

我国在1991年颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中提出，要“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，养老保险由“国家、企业、个人三方共同负担”。20多年来，我国第一支柱基本养老保险取得显著成就，第二支柱企业年金和职业年金稳步发展。2018年4月，五部委联合印发了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》(财税〔2018〕22号，以下简称“22号文”)，决定在部分地区开展个人税收递延型商业养老保险试点，这是新时代我国社会保障制度改革中具有里程碑意义的重大事件，标志着我国第三支柱个人养老金制度开始落地。2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确将“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”作为一项重要任务，提出“通过扩大总量、优化结构、提高效益，实现经济发展与人口老龄化相适应”。第三支柱个人养老金制度(以下简称“第三支柱”)是我国养老金体系的有机组成部分，对于稳步增加养老财富储备、持续增进全体人民的福祉水平具有重要意义。本文通过探讨第三支柱概念、功能和发展现状，提出我国发展个人养老金制度的政策建议，以期在制度建设和发展初期能够正确把握第三支柱的发展方向，少走弯路。

一、建立第三支柱养老金的社会经济背景

(一)人口老龄化高原态势对我国养老金制度产生持久深远的影响

我国自2000年前后进入老龄化社会以来，人口老龄化速度加快，人口年龄结构老化迅速。截至2017年底，我国65岁及以上人口达1.58亿，占总人口的11.4%，比2000年上升了4.4个百分点[1]。根据联合国《世界人口展望2019》的预测数据(图1)，我国总人口将在2030年前后达到最高峰，随后总人口数量开始逐步下降；65岁及以上人口数量将进一步增加并在2060年前后达到最高峰，之后会有所下降，但其占比依然会在相当长一段时期内保持30%左右的高位，并一直持续到21世纪末，从长期来看我国将进入老龄化高原时期[2]。人口老龄化高原态势将对我国养老金制度产生持久深远的影响，随着人均预期寿命的延长和人口老龄化程度的加深，我国现行养老金体系的制度赡养率将不断提高，这意味着领取养老金的人将不断增加，而制度内缴纳养老保险费的人却在相对减少，同样数量的劳动年龄人口要供养更多的老年人口。如果保持现有养老金制度不变，我国养老金体系将面临巨大的负担，带来可持续性差的风险[3]。

图1 中国65岁及以上人口占总人口比重的变化趋势(1950—2100年)

资料来源：United Nations,Department of Economic and Social Affairs,Population Division.World Population Prospects:The 2019 Revision[EB/OL].[2019-09-12].http://esa.un.org/unpd/wpp/.

(二)我国已初步建立三支柱养老金体系，但不平衡不充分问题凸显

国际上的养老金制度主要分为现收现付制和完全积累制，两种模式各有优缺点。从发达国家改革实践看，随着20世纪80年代各国相继进入老龄化社会，以现收现付制或完全积累制为主的单一养老金制度都面临巨大挑战，任何单一支柱都不足以应对人口老龄化危机，更无法满足老年幸福生活需求。在此背景下，世界银行倡导的三支柱模式成为各国养老金体系改革的共同趋势。三支柱模式的最大优势是能较好地实现政府、单位和个人三方养老责任共担，促进养老金体系的可持续发展。

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经过多年发展，我国已初步建立起三支柱养老金体系，但也同样面临着不平衡不充分问题，结构性矛盾突出，第一支柱基本养老保险压力过大[4-5]。具体来看，一是养老资产储备不平衡，制度化的养老储蓄占GDP比重过低；二是三支柱养老金体系结构不平衡，第一支柱承担过多功能，一支独大；三是基本养老保险替代率整体呈下降趋势，从1997年的76%下降到2017年的45%左右，保障水平有限(图2)。

图2 城镇职工基本养老保险替代率水平发展趋势

资料来源：1997年《劳动事业发展统计公报》、1998—2007年《劳动和社会保障事业发展统计公报》、2008—2017年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》、1999—2018年《中国统计年鉴》。

(三)第二支柱覆盖面小，补充作用有限

企业年金方面，近年来建立企业年金计划的企业数量和参加计划的职工人数增长放缓，增速近乎停滞。截至2018年末，全国仅有8.74万户企业建立了企业年金，参加职工人数仅为2388万人(图3和图4)。已经建立企业年金的多是经济效益较好的国有企业和大型外资企业。职业年金方面，受益于强制性规定，初期制度发展较快，截至2019年5月，参加职业年金的机关事业单位职工人数为2970万人，累计结余6099亿元[6]。但从长期看，职业年金最终也仅能覆盖约4000万的机关事业单位职工，扩面空间有限。将二者加总，目前我国第二支柱职业养老金的参保人数在5000万～6000万左右，而2018年底城镇职工基本养老保险参保人数已达41902万人[7]，与之相比，第二支柱的覆盖范围非常有限，未能形成对第一支柱的有力支撑。

图3 2006—2018年建立企业年金的企业数量及增长情况

资料来源：2006—2007年《劳动和社会保障事业发展统计公报》和2008—2018年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

图4 2006—2018年参加企业年金职工人数及其变化情况

资料来源：2006—2007年《劳动和社会保障事业发展统计公报》和2008—2018年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

同时，近年来我国就业形式也发生很大变化，灵活就业比重在不断提高。2017年全国个体户数为6579.4万户，个体就业人数为1.42亿人(图5)，其中城镇个体就业人员达9347.5万人，增量大，增速快。此类就业人员无法参加雇主主导的职业养老金，而由于第三支柱养老金无须雇主发起，全体经济活动人口均可自愿加入，因此可将灵活就业者纳入制度化的私人养老金体系之中。

图5 2012—2017年我国个体就业者人数变化情况

(四)改革开放取得的成就为第三支柱建设和发展提供了条件

改革开放40多年来，我国社会经济发展取得了举世瞩目的成就，为第三支柱的建设和发展奠定了良好的基础。第一，我国社会经济发展迅速，近年来GDP保持中高速增长，自1979年以来平均增长速度为8.5%，2017年我国人均GDP为59660元；居民可支配收入不断提高，2017年全国居民人均可支配收入25974元，自1979年以来平均增长速度为8.5%[8]。第二，近年来我国工资增长较快，同时居民消费结构升级加快，恩格尔系数持续下降。2017年全国居民恩格尔系数为29.3%，首次低于30%，进入联合国划分的20%～30%的富足区间[9]，反映出我国的工资水平已经跨越生存工资阶段。第三，经过多年的建设和发展，我国金融市场日益完善，养老金融体系建设取得一定成就。截至2018年底，全国社会保障基金年均投资收益率为7.82%[10]，2018年企业年金基金加权平均收益率为3.01%[11]，自2007年以来年平均收益率为6.97%[12]。第四，互联网技术、大数据技术等信息技术发展迅速，国民的养老观念也在发生积极转变，养老规划意识逐渐增强，技术进步和观念转变为第三支柱的发展提供了有利的环境。

二、第三支柱养老金的概念探讨与功能定位

(一)第三支柱养老金的概念探讨

养老金“第三支柱”的概念源于世界银行在1994年提出的养老金体系改革的三支柱模式。1991年我国提出“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，随后很长一段时间内，国家将养老金体系建设的重点放在基本养老保险和企业年金、职业年金上，个人层面的“个人储蓄性养老保险”长期处于空白状态。在这段时期内，上海等地对税延型养老保险进行了探索[13]。2018年印发的22号文中明确提出了“对养老保险第三支柱进行有益探索”，这是我国官方文件中首次出现“第三支柱”的表述。

目前，各界对“第三支柱”的理解达成了一些共识(如强调个人主导)，但也存在诸多分歧。有学者将第三支柱理解为享受税优政策的商业养老保险[14-16]，也有观点认为第三支柱是个人储蓄计划，广义上包括所有个人自愿购买的能够实现养老保障功能的金融产品或账户，并依据是否享受税收优惠，其应被分为税优和非税优第三支柱[17]。对此，本文提出两点看法。首先，只有在财税政策支持下建立的面向个人的养老金制度才是第三支柱，否则第三支柱的外延难以界定。例如，目前市场上已存在的银行养老理财、养老基金和商业年金保险等不应属于第三支柱的范畴，否则就说明我国第三支柱养老金早已建立，也就不存在“启动建立养老保险第三支柱工作”[18]。其次，第三支柱养老金是一项国家养老金制度而非某种养老金融产品，以“个人养老金”来表述更为恰当。就如城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、企业年金和职业年金等都是养老金制度，第三支柱也不例外，且22号文中也提到除个税递延型养老保险外，未来也要将公募基金等产品纳入投资范围。

基于此，笔者提出第三支柱个人养老金是“政府依据相关法律法规，通过财税激励支持、引导全体经济活动人口建立的，以个人养老为目的，个人自愿参加并主导的积累型养老金制度”[19]。由上观之，第三支柱个人养老金制度具备以下四个特征。第一，以养老为目的。建立个人养老金制度是在我国人口老龄化日益严峻背景下的重大举措，其建立的初心就是要积极应对人口老龄化、满足人民群众对美好老年生活的需求，国家通过政策支持国民为养老问题进行长期规划。第二，以个人为主导。以个人为主导是第三支柱区别于第一、第二支柱的鲜明特征，个人养老金制度赋予了参与者自主权，如自愿参加、自主决定缴费额度，自主选择管理机构和养老金融产品，拥有充分的投资选择权等。第三，完全私有产权属性。个人养老金制度最突出的特征是自始至终养老资产独立、资产归属清晰。因此，明确实账化资产的产权属性是摆在首位的。正是基于私有产权属性，第三支柱也可有效承接第二支柱的资金转移，实现归集账户的功能，未来可建立第二、第三支柱间的衔接机制。第四，享受财税支持政策。享受财税支持政策是个人养老金区别于一般的个人养老金融工具的本质特征，正是因为有了财税政策的支持，第三支柱才得以成为国家养老金体系中制度化的重要支柱。

(二)第三支柱个人养老金制度的功能定位

1.作为国家养老金体系的制度补充，缓解养老金领域发展不平衡问题

我国现行养老金体系面临第一支柱“一支独大”、第二支柱“发展滞缓”、第三支柱“刚刚起步”的结构失衡问题，在此背景下，大力发展第三支柱个人养老金是积极应对人口老龄化、完善三支柱养老金体系架构的重要举措，有利于明确政府、单位和个人的责任，形成三方责任共担机制，通过相互支撑形成合力，推进三支柱养老金体系协调发展。此外，参加第三支柱不受就业情况的制约，灵活就业者等能够被纳入制度化的私人养老金体系之中，弥补了该类人群无法参加第二支柱职业养老金的制度性缺陷。

2.作为国民养老金水平的收入补充，缓解养老金领域发展不充分问题

在第一支柱替代率不高、第二支柱覆盖面有限的情况下，建立和发展第三支柱的首要目标是提高全体国民的养老金水平，满足更加美好的老年生活需要，夯实应对人口老龄化的社会财富储备。对于已参加第一、第二支柱的人而言，参加第三支柱意味着能多获得一份个人养老金，提高个人养老金收入水平；对于没有参加第一、第二支柱的人而言，参加第三支柱意味着能平等地享受国家对养老金体系的财税支持政策，第三支柱也因此成为真正的普惠制度安排。

3.推动储蓄养老向投资养老理念的转变，形成长期养老规划

在人口老龄化需求压力和养老金存量供给之间的差距日益加大的趋势下，有些国家居民选择储蓄养老作为补充，但由于储蓄的收益率一般较低，因而保值增值难以实现。我国居民存款规模相对较大，但这些存款并非是以养老为目的而进行的制度化的长期储蓄。建立第三支柱可有效集合个人养老资金，改善家庭资产配置，通过合理的市场化投资运营实现保值增值。个人主导也有利于激励国民强化个人养老责任，形成长期有效的风险防御意识，鼓励个人尽早制定长期养老规划。

4.优化国家金融结构，促进资本市场完善

我国以养老为目的的金融资产中有一部分以散户形式无序流入股票市场，博取短期价差，长期资金的机构投资者太少，这加剧了资本市场的波动风险，既不利于资本市场健康发展，也不利于养老金保值增值。个人养老金作为长期资产能够促进我国资本市场完善，资本市场的健康发展反过来也会助力养老金保值增值，因此个人养老金制度可引导居民将银行存款“置换”为资本市场的长期投资资金，进而发挥养老资金长期属性，获取合理收益，促进国家金融结构调整和实体经济增长[20-21]。

三、个人税收递延型商业养老保险的发展现状与存在的问题

(一)个人税收递延型养老保险的发展现状

2018年4月2日颁布的22号文规定，自2018年5月1日起在上海市、福建省(含厦门市)和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，其税前扣除标准按6%和1000元孰低办法确定，试点期间使用中国保险信息技术管理有限责任公司建立的信息平台。随后，银保监会等四部门于2018年4月25日颁发了《关于印发〈个人税收递延型商业养老保险产品开发指引〉的通知》，要求参与试点的保险公司按照指引和相关规定，以“收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡”为原则，开发设计税延养老保险产品，满足参保人对养老资金安全性、收益性和长期性的管理要求。税延养老保险产品积累期养老资金的收益类型分为收益确定型、收益保底型和收益浮动型。截至2019年6月30日，银保监会批准的23家个人税延型商业养老保险经营机构中，已有20家机构开发的66款产品获准销售，试点地区共计保费收入1.55亿元，承保保单4.45万件[22]。

(二)个人税收递延型养老保险试点政策存在的问题

从试点情况看，个税递延型养老保险取得了一定的成就，但市场表现远低于预期，公众参与度较低，总体实施效果不佳。究其原因，除国民的养老储备意识不强、缺乏长期养老规划、养老金融知识和素养普遍薄弱等之外，试点政策设计也存在不足之处，主要体现在以下两方面。

1.覆盖人群与税收政策

第一，22号文仅覆盖到取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人以及个体工商户等，灵活就业人员、自由职业者、城乡居民养老保险参保人等则被排除在外，政策覆盖人群有限，无法覆盖低收入群体。第二，税优政策设计不当。在缴费端，随着个税起征点提高和专项扣除政策实施，可享受税优政策的人群大幅减少，低收入群体会因收入不到起征点而无法享受税优政策，这种选择性的税优政策对低收入群体有失公平；缴纳保费时每月最多税前扣除1000元，较低的税前扣除额度无法形成对高收入群体的有效激励；领取时7.5%的实际税率减少了税优政策惠及人群，优惠政策向高收入者倾斜，可能导致不仅未产生节税效应，反而发生税负更重的情况，降低了投保人预期[23]。

2.制度平台与运营流程

22号文的税前扣除额度计算方式复杂，税优流程操作烦琐。第一，22号文采取产品制，个人在购买税延型养老保险后需每月在中保信平台下载凭证，人力部门根据个人每月按时提交的凭证计算工资和个税情况，实质是“退税”模式，抵扣流程烦琐复杂。第二，22号文规定扣除限额按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低的办法确定，当月工资性收入变动较大时，需逐月对月工资性收入的6%与1000元进行比较及逐月确定个人税前扣除上限，增加了业务量。第三，在单位代扣代缴的个税申报方式下，绝大多数参保人必须依靠单位在发放工资时按月办理抵扣事宜，不能离开人力部门独立参加，因而投保可及性差。

四、加快建设中国特色第三支柱个人养老金制度的政策建议

(一)重视政府在第三支柱个人养老金发展中的作用，保障制度平稳有效运行

第一，做好第三支柱制度顶层设计，制定适合第三支柱发展的各项政策。第三支柱涉及众多政府部门、金融监管机构和各类金融机构，在进行顶层设计时应发挥不同组织的作用，优化治理格局，共同推动第三支柱健康有序发展。相关部门应从财税政策、管理机构准入制度、养老金融产品管理制度、银行专用账户管理制度和业务运营流程与信息系统技术规范等方面入手，出台相关规章制度，规范制度建设和运营管理工作。

第二，做好第三支柱平台建设，搭建第三支柱基本公共服务平台。平台建设在推动政策落地、保障业务便捷和加强综合监管等方面有着重要作用，能够提升第三支柱养老金的公信力。第三支柱平台不是一个商业平台，而是一项由中央政府提供的应对老龄化、完善养老金体系的基本公共服务平台[24]。平台建设应以促进第三支柱长期发展为目标，统筹布局第三支柱养老金管理全流程业务功能，充分考虑技术可行性和运行效率性，充分发挥各类机构运营服务特点和优势。

第三，做好第三支柱监管工作，建立个人养老金运行监管体系。第三支柱是涉及多部门职责的一揽子制度设计，需要通过政策衔接与部门协调，促进监管部门间的相互合作、良好互动和顺畅沟通。个人养老金监管体系要以第三支柱公共服务平台为监管载体，充分发挥行政监管、行业监管和社会监督的作用，明确监管机构的职责和分工，保障第三支柱平稳有效运行。

(二)制定与我国财税体制改革相适应的公平有效的财税政策，提高第三支柱的吸引力

享受财税政策支持是第三支柱养老金的主要标志，也是推动其快速发展的核心动力。财税政策通过直接改变参与主体的成本收益函数影响消费投资决策，进而改变其行为，达到建立形成长线机制的目的[25]。简而言之，第三支柱个人养老金的存续期长达数十年，国家通过财税政策锁住个人当期的缴费，是一种“以政策优惠换长期资金积累”的选择。本文认为，财税政策既是政府鼓励和支持第三支柱发展的政策工具，也是政府调控第三支柱收入分配的重要手段，这就要求第三支柱财税政策设计要兼具效率和公平，在激励个人自愿加入的同时，也要控制第三支柱对老年收入差距的影响，避免其成为“富人俱乐部”。

第一，将第三支柱的覆盖范围和财税政策的享受人群确定为全体经济活动人口，扩大制度覆盖面，使第三支柱成为普惠型养老金制度。第三支柱是个人自愿参加、享受政府财税政策支持的养老金制度，个人自愿参加意味着制度应直接面向全体经济活动人口，政府给予财税政策支持表明只有面向全体经济活动人口才符合社会公平原则。此外，可重点将灵活就业者、城乡居民养老保险参保人等未被第二支柱职业养老金覆盖的人群纳入第三支柱中，并允许尚未参加企业年金的职工将其4%的税前缴费优惠计入第三支柱缴费。

第二，通过账户制落实第三支柱养老金的财税政策。第三支柱养老金的财税政策实施载体包括账户制和产品制两种方式[26]，我国第三支柱应采取账户制方式，这是社会各界在长期讨论中逐渐达成的共识。财税政策基于账户开展的优势有三点：一是个人可通过唯一的账户完成缴费、投资、领取待遇、查询信息、享受财税政策、办理涉税业务等操作，优化了业务流程，便于个人操作；二是保证财税优惠指向个人，可在账户内形成资金和信息的闭环，准确记录账户的缴费规模、投资收益等信息，且所有符合条件的产品都进入到账户，避免了产品制下的享受多项税收优惠和重复征税问题[27]，与我国税收征管体系相适应，便于税务征管；三是监管部门基于账户对参与者的资金变动和信息更新情况进行跟踪，便于政府监管。

第三，采取财政补贴和税收激励并行的财税政策。首先，国家可给予收入达不到个税起征点的低收入群体第三支柱缴费补贴，增强对非纳税人群的吸引力。财政补贴向中低收入群体倾斜，能够让其享受到财税政策福利，扩大制度覆盖面和提升公平性。也可对城乡居民养老保险进行结构性改革，将目前制度中个人缴费部分连同政府对个人账户的补贴一并纳入第三支柱养老金制度中[28]。其次，合理选定税收激励方式。一种方案是建立缴费、投资和领取均免税的EEE模式，将其纳入个人所得税法规定的专项或专项附加扣除中，增强税收激励的精准性，最大程度发挥税优的杠杆作用，撬动国民为自己进行养老储备。另一种方案是建立EET和TEE相结合的激励方式。递延纳税的EET方式对于高收入群体有较好的激励作用，也是国际主流的税收激励模式。EET模式在领取阶段征税时，可比照个人所得税模式设置较高的起征点，实施超额累进。由于EET模式对低收入者的激励作用有限，且个税起征点提高会导致纳税人规模减小，因此建议将TEE和EET模式相结合。对于低收入者而言，TEE具有免税或减少交税的作用。同时，为避免高收入者借此逃避税收及保证税收激励的公平性，应限制其选择TEE模式。最后，不管采取哪种财税政策，第三支柱时的缴费方式都应选择定额制而非比例制，即不论参与者收入高低，都设定统一的税收优惠额度[29]。而比例制下收入越高者享受的税优额度越大，税优政策有失公平。

(三)鼓励多元参与，激发市场活力，提供优质的养老金融产品和服务

在第三支柱养老金中，政策的作用更多的是引导个人自愿参加，而将个人长期地留在第三支柱中则更多地要依靠市场上各类金融机构提供的优质养老金融产品和长期专业的服务。因此必须要充分调动银行、基金、保险等行业和机构参与第三支柱建设的积极性，鼓励行业间、机构间开展广泛而深入的合作与竞争。

第一，根据个人养老金的特点设计第三支柱养老金融产品。要实现个人养老金存续期限长、缴费持续稳定，必须将养老金融产品的安全性放在首位，期限设计以中长期限为主，鼓励长期持有。个人自愿参加意味着让渡了资金在一段时期内的支配和使用权，因此个人养老金对保值增值的要求高，养老金融产品应以较高的投资收益率作为回报，否则难以产生制度吸引力。

第二，实现第三支柱养老金融产品的差异化和多元化。首先，考虑到国民的养老金融知识和素养普遍薄弱、投资能力有限，以及较为发达的第三方投资顾问行业尚未形成，因此有必要建立默认投资产品。如果参与者在缴费后一定时期内没有主动投资，则资金自动进入其事先选定的默认产品。其次，由于我国投资顾问发育尚不成熟，多数国民的投资理念和专业知识较为匮乏，而第三支柱的养老金融产品范围广泛，因此需做好投资者适当性安排，控制投资风险，比如随着参与者年龄的增加，可限制其投资于高风险产品的比例。最后，第三支柱参与者的风险偏好和收益特征各不相同，为满足差异化的需求，产品供给应实现参与机构和投资产品的多元化，将银行、基金、保险等多类养老金融产品纳入选择范围，否则将会影响个人效用最大化。

第三，金融机构做好服务提供和信息披露工作。机构作为第三支柱养老金的重要参与者，应积极履行社会责任，承担起在国家养老金体系建设中的责任和使命，为参与者提供长期、优质、便捷的服务。通过发展专业投资顾问对投资者进行深入的需求挖掘和方案匹配，帮助实现资金合理配置和理性化投资。同时，公开、连续、详尽的信息披露能够使参与者了解产品运作情况，帮助其对产品进行评估。而信息披露本身就会将产品运作情况纳入社会监督之下，督促产品发行机构进行更加规范的管理运作，所以机构要加强行业自律，做好信息披露工作。

(四)加强养老金融教育，提升国民养老金融素养

养老金融教育是老龄化国情教育的重要内容，开展养老金融教育可以提高国民的养老金融素养和长期养老规划意识，提升养老金融专业知识水平，增强风险防范意识，培养健康理性的投资理念。与第一、第二支柱养老金不同，第三支柱个人养老金赋予了参与者较为充分的投资选择权，因此养老金融教育在很大程度上决定了第三支柱的发展规模，是个人养老金制度取得成功的关键环节之一。

发达国家主要靠投资顾问来实现养老金融教育的目的，如美国资产管理行业中的投资顾问体系发达，投资者教育也较为充分。针对我国国民养老金融素养普遍薄弱、投资能力有限、养老储备方式单一的特点，可在全社会大力开展养老金融教育，包括金融基础知识教育、养老金融资产配置教育、养老金融权益保护教育等，引导和激励国民进行长期养老规划、建立长期投资理念，提升养老金融知识和素养，增强资产配置、风险管理、权益维护等能力。同时，要广泛动员一切力量共同参与到养老金融教育之中，在全社会营造关心和参与积极应对人口老龄化的良好氛围。第一，要发挥政府部门的主导作用，成立养老金融教育工作小组，整合各方资源大力推行养老金融教育，并通过法律和制度建设做好投资者权益保护，维护参与者的合法权益；第二，要发挥行业协会的指引作用，通过出台养老金融教育工作指引，鼓励、支持和引导金融机构制定养老金融教育计划；第三，要发挥金融机构的主体作用，激发市场活力，充分发挥金融机构的技术和客户数量等优势，持续开展、普及养老金融教育。

五、结语

在我国人口老龄化形势日益严峻的情况下，建立和发展第三支柱个人养老金制度是着力解决我国养老金领域发展不平衡不充分问题的重大举措，填补了长期以来我国第三支柱养老金的空白，对于完善国家养老金体系、满足人民群众老年美好生活需要具有战略意义。第三支柱主要依靠市场力量发展，但其并不是单纯的商业行为，需要政府和市场通力合作，因此要界定好政府对个人养老金制度的介入程度，建立适宜第三支柱发展的治理体系。就发展策略而言，公平有效的财税政策和优质的养老金融产品分别体现了政府和市场的关键作用，是第三支柱个人养老金制度快速发展的双翼。

同时也要认识到，发展第三支柱个人养老金是一个长期的过程，唯有早起步才能实现早积累、多积累。从国际经验看，美国于1974年通过了《雇员退休收入保障法案》，正式建立了个人退休账户(Individual Retirement Account，IRA)，此后通过40多年的不断完善，美国的IRA取得了今天的成就。“不积跬步，无以至千里。”作为一项积累型养老金制度，第三支柱的发展并不是一蹴而就的，而是一个缓慢积累、逐渐壮大、长期发展的过程，其作用的发挥也需要较长的时间才能显现。此外，受宏观经济发展状况、税制改革进展和资本市场发展等因素的影响，第三支柱个人养老金制度也需要随着社会经济环境的变化不断完善。