从挤出到促进：财政支出对社会组织发展的影响

李国武 李 璇

一、引言

财政是理解国家与社会关系的重要视角，正如财政社会学的开创者熊彼特（Schumpeter）所言，“财政史使人们能够洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式”。①Schumpeter, J. A. The Economics and Sociology of Capitalism. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1991, p.101.财政税收制度是政府影响社会组织发展的重要途径，一方面，政府可以通过针对社会组织和慈善捐赠的税收政策来规制社会组织的发展；另一方面，政府在公共服务领域的财政支出也是影响社会组织发展的重要变量之一。在以往的研究中，学者们主要从登记管理体制、政府治理结构等角度分析国家如何形塑社会组织的发展。康晓光和韩恒通过考察国家对不同类型社会组织的实际控制，提出了“分类控制体系”来概括中国国家与社会组织关系的特点。②康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005（6）。黄晓春和嵇欣提出了“非协同治理—策略性应对”的框架来理解当前不同政府部门多重治理逻辑并存条件下社会组织的自主性生产机制。③黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》，2014（6）。王名和孙伟林认为中国社会组织管理体制变迁背后存在着发展型、控制型和规范型三种战略思维和制度安排。④王名、孙伟林：《社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势》，《中国行政管理》，2011（7）。这些研究虽然注意到了中国政府构造的社会组织发展环境的复杂性和变动性，但尚少有学者从财政支出和公共服务角度分析地方政府与社会组织发展的关系问题。①李国武：《公共服务领域政府与社会组织关系研究》，《科学决策》，2011（7）。本文试图探讨在公共服务供给方式转型背景下地方政府的公共服务财政支出对社会组织发展的影响。

政府在公共服务领域的财政支出变化是抑制还是促进社会组织的发展呢？政府和社会组织都是重要的公共服务供给主体，二者在公共服务领域的关系模式影响到政府财政支出对社会组织发展的影响。从公共服务角度出发，关于政府与社会组织的关系主要存在两种理论观点。有学者把社会组织视为政府的补充，认为社会组织提供未得到政府满足的公共物品或公共服务需求。②Weisbrod, B. A. Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-sector Economy. In E. Phelps (ed.) Altruism, Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage, 1975, p.171-196.在这种关系模式下，政府直接提供的公共服务越多，民众对社会组织的需求就会越少，政府支出与社会组织发展之间就会呈现出一种负向关系。也有学者认为社会组织与政府之间存在互补关系，社会组织作为政府的合作伙伴，承接政府外包的公共服务。③莱斯特·M. 萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，北京：商务印书馆，2008，第6页。根据这种观点，政府支出与社会组织发展之间存在一种正向关系，随着政府公共服务支出的增加，社会组织的活动水平会提高。也就是说，根据补充模式的观点，政府公共服务财政支出的增加会抑制社会组织的发展；而根据合作模式的观点，政府公共服务财政支出的增加会促进社会组织的发展。

那么，在中国的改革变迁进程中，政府与社会组织在公共服务领域的关系呈现出什么样的模式变迁，政府公共服务财政支出对社会组织发展的影响是否随公共服务供给方式的变化而变化？本文基于以往关于政府与社会组织关系的理论观点，结合对中国公共服务供给方式转型的分析，并利用2000年至2016年省级层次的面板数据，对以上问题加以研究。

二、文献回顾和研究假设

在公共服务领域，政府与社会组织存在两种基本的关系模式：社会组织作为政府的补充与政府和社会组织之间的合作。每一种关系模式建立在不同的理论基础之上。在具体实践中，政府与社会组织的关系模式不仅会因政治文化传统而异，而且会随宏观时代背景而变。就中国的情境而言，改革开放以来在公共服务领域政府与社会组织关系经历了从补充模式向合作模式的转变。

（一）政府与社会组织的关系模式

1. 社会组织作为政府的补充

这种观点认为政府是公共服务提供的主体，社会组织起到补充作用。社会组织作为政府提供公共服务的补充建立在政府失灵理论基础之上。道格拉斯（Douglas）指出，政府失灵理论的前提是民众对他们所需公共物品的种类、质量和支付意愿存在个人偏好差异，而政府在满足民众的公共物品需求时受到政治决策程序的限制。按照少数服从多数的民主决策程序，政府只能满足大多数民众的偏好需求。如果民众的偏好差异很大，那么少数民众的特殊偏好需求就无法得到政府的满足，于是产生了“政府失灵”的问题。①Douglas, J. Political Theories of Nonprofit Organizations. In W. W. Powell (Ed.), The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New Haven:Yale University Press, 1987, p.221-242.虽然民众可以通过市场购买来解决政府失灵的问题，但是有些服务的市场规模太小私人企业不愿意提供，或者部分民众支付不起市场提供的服务的价格，这就为基于志愿慈善的社会组织的发展留下了空间。从这个角度来说，社会组织是政府提供公共服务的补充者。社会组织的存在是为了弥补在公共服务领域的政府失灵和市场失灵。韦斯布罗德（Weisbrod）的研究指出，在其他条件不变的情况下，社会组织提供公共物品的数量取决于政府部门能够满足民众公共服务需求多样性的程度，如果政府越能满足民众的多样化需求，则越会抑制社会组织的发展；如果政府不能很好地满足民众的多样化需求，则社会组织获得更大的发展空间。②Weisbrod, B. A. Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-sector Economy. In E. Phelps (ed.) Altruism, Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage, 1975, p.171-196.也就是说，在公共服务的资助和递送上政府与社会组织之间存在一定的替代关系。

社会组织作为政府的补充也与福利国家理论有一定的关系。福利国家理论强调政府在公共服务和社会福利中的基本责任。在福利国家体制下，政府是实施福利的主体，政府通过建立一整套社会福利制度，举办公立的社会服务机构，加大公共福利支出，为其公民提供综合而普遍的福利。③黄斌：《关于西方福利国家理论与福利国家的几点思考》，《广西社会科学》，1996（2）。因此在以政府主导的机构为主直接提供公共服务的体制下，社会组织的发展必然会受到抑制，它们只起到拾遗补阙的作用。

2. 社会组织与政府之间的合作

社会组织与政府之间合作的观点同样强调政府在公共服务中的责任，但前提是政府在公共服务中可以实现资金提供者与服务递送者的角色分离，政府负责提供公共服务所需的全部或部分资金，而将服务外包给社会组织，由后者递送服务。④王浦劬、莱斯特·M. 萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京：北京大学出版社，2010，第28页。这种观点主要立基于交易成本理论和志愿失灵理论。⑤Young, D. R. Alternative Models of Government-nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2000, 29(1): 149-172.

为什么在很多情况下政府外包服务比直接提供更有效率呢？根据交易成本理论的观点，随着科层组织规模的扩大，内部管理成本也会增加。⑥Coase, R. H. The Nature of the Firm. Economica, 1937, 16(4): 386-405.复杂的政府官僚机构存在效率低下的问题。在已有社会组织提供某种社会服务的情况下，政府通过把这些组织纳入到政府的项目中来，可以避免创造全新的组织结构或专业人员，以更低的成本实现政策目标。尽管安排和监督外部合同的成本很高，但政府把某些服务外包出去比在内部执行这些服务可能更有效率，因为运用外部签约者，可以通过刺激竞争、促进规模经济、更低的劳动成本来降低服务成本。与牟利企业相比，非营利的社会组织为了追求利润而降低服务质量、违背服务承诺的风险更低，这使得政府与非营利社会组织签订的合约面临较低的监督和执行成本。另外，相比于政府官僚组织，社会组织对所服务的地区和民众的需求偏好获取还具有信息优势。总之，政府外包服务模式不会使得公共官僚机构过于膨胀，而且由于供给多样性和竞争的增加会减少成本和提高效率。

另一方面，基于志愿和慈善的社会组织也存在着“志愿失灵”的缺陷，这使得政府在公共服务领域的责任，以及对志愿部门进行必要的支持成为必要。萨拉蒙（Salamon）认为，社会组织存在慈善供给不足、特殊主义偏好、家长式作风、业余主义等缺陷，政府的介入在一定程度可以克服这些缺陷。①莱斯特·M. 萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，北京：商务印书馆，2008，第43页。政府可以通过税收制度来避免慈善资源不足，可以根据政治程序而不是捐赠者的意愿来确立优先资助领域，可以通过权利而不是特权来部分抵消慈善制度的家长式作风，可以通过质量控制标准来保证社会服务的质量。在此意义上，在公共服务领域社会组织也离不开与政府的合作。

政府因为其政治上的合法性和权威性，能够更加稳定和可靠地筹集和提供公共服务资源，而社会组织可以利用自身的灵活性和低成本来为社会公众提供更加个性化的服务，两者之间可以实现优势互补，政府与社会组织合作完成某些领域公共服务的供给。

（二）研究假设

在政府与社会组织的两种不同关系模式下，可以就政府公共服务财政支出对社会组织发展的影响做出不同的推论。在社会组织作为政府的补充关系模式下，公共服务的提供以政府财政资金直接举办的各种公立机构为主，政府公共服务财政支出的增加可能会导致官僚机构和公办服务机构的膨胀，对社会组织的发展产生挤出效应。而在社会组织与政府合作的关系模式之下，政府增加公共服务财政支出，会加大向社会组织购买公共服务的力度，对社会组织的发展产生促进效应。

在不同的社会历史阶段，中国政府对社会组织角色和功能的认知发生了变化。在计划经济体制时期，中国在城市里建立起一种国家—单位制的福利模式和公共服务体系，社会化的公益慈善事业未得到国家的重视和容许，自发成立的社会组织受到国家的禁止。市场化改革以来，中国政府与社会组织的关系又经历了从补充模式到合作模式的转变，公共服务的供给方式也经历了从政府直接提供向购买社会组织服务的转变。

自市场化改革初期直至2004年，中国呈现出来的是政府主导、社会组织补充的公共服务供给模式。在市场转型的早期阶段，中国各级政府强调以经济建设为中心，在社会建设和公共服务领域的财政支出责任相对弱化，且财政资金用于支持政府举办的机构直接提供公共服务。为适应经济体制、行政管理体制和社会福利体制改革的需要，从20世纪80年代以来，中国政府逐步推动了公共服务体系的社会化和市场化改革，实现了从政府—单位供给到多元供给的转变。②郁建兴：《中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制》，《学术月刊》，2011（3）。政府放松了对社会组织的管制，吸纳民间慈善资源进入社会服务领域，社会组织被视为政府社会事业力量的补充，大量依靠社会捐赠和服务收费的社会组织出现，在政府不愿或无力提供的公共服务领域发挥拾遗补阙的作用。

自从2004年党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会以来，社会建设得到前所未有的重视，各级政府开始加强与社会组织在公共服务领域的合作，向社会力量购买服务被认为是创新政府公共服务供给方式的重要途径。随着2007年党的十七大把社会建设列入中国特色社会主义建设总体布局，政府在公共服务领域的财政支出责任明显加强，提高了对社会保障和就业、公共卫生和基本医疗、义务教育、环境保护、城乡社区事务等领域的财政支出力度。同时，中央政府陆续出台了一系列促进和鼓励社会组织和社会工作发展的政策，社会组织进入平稳快速发展的阶段。上海、广东、四川、浙江、江苏、北京等地的地方政府陆续开始购买社会组织服务的实践探索，各级政府向社会组织购买公共服务的做法逐渐在全国范围内兴起。2013年国务院办公厅正式印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，政府购买社会组织服务从地方实践走向制度创建。政府购买成为社会组织的重要资金来源，政府与社会组织在公共服务领域的合作关系渐成趋势。

中国政府与社会组织的关系模式及其公共服务供给方式在2004年前后的转型为我们在地区层面上检验财政支出与社会组织发展的关系提供了类似于自然实验的机会。之所以选择2004年作为制度变迁的转折点，是因为自2004年党和国家提出构建社会主义和谐社会之后，各地方政府开始重视社会建设，这可能会带来地方政府公共服务供给方式及政府与社会组织关系模式的转变。

在以上分析基础上，本文提出了两个研究假设。假设1：在2004年之前，政府公共服务财政支出越多的地区，社会组织的数量越少；假设2：在2004年之后，政府公共服务财政支出越多的地区，社会组织的数量越多。

三、数据、变量与方法

（一）数据来源

本文使用中国省级层面的面板数据来分析地方政府公共服务财政支出对社会组织发展的影响。研究所需变量的有关数据来源于《中国统计年鉴》（2001～2017年）和《中国民政统计年鉴》（2001～2017年），个别变量经过了计算处理。本文的数据涵盖了从2000年到2016年间中国大陆31个省（直辖市、自治区）的社会团体和民办非企业单位两类社会组织的数量以及地方政府的公共服务财政支出等信息。本文的分析单位是年度—省份，属于面板数据。使用面板数据可以增加样本量，从而提高统计分析的自由度和估计的有效性。此外，之所以选择2000年作为起点，是因为从这一年开始才有相对可靠的关于社会团体和民办非企业单位数量的分省统计数据。

（二）变量说明

1. 因变量

本文的因变量是各省社会组织的规模（数量）。在中国，民政部门登记注册的社会组织有三种类型：社会团体、民办非企业单位和基金会。本文主要关注社会团体和民办非企业单位，因为它们是社会组织中提供公共服务的主体。这两类社会组织在服务对象和活动内容上存在一定差别。社会团体（社团）是会员制的社会组织，在成员自愿的基础上形成并主要为会员开展服务，但中国也有很多社会团体为会员之外的人群提供公益服务。而民办非企业单位（民非）是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。在具体操作中，本文将社会组织的数量取对数（Ln值）作为因变量。

2 自变量

本文的自变量为各省级政府的公共服务财政支出。公共服务财政支出被界定为政府用在民生和社会事业领域的财政支出。其中，2000～2006年包括科技三项费、文体广播事业费、教育事业费、科技事业费、卫生经费、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助等项目的支出；2007年之后，我国对政府财政支出的分类项目进行了调整，2007～2017年则包括了教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务等项目的支出。为消除通货膨胀的影响，本文以2000年为基年，重新计算了各年度省级政府公共服务的实际支出。

3. 控制变量

根据以往研究①李国武、李璐：《社会需求、社会供给、制度变迁与民间组织发展：基于中国省级经验的实证研究》，《社会》，2011（6）。，本文选取了人口规模、人口性别比、社会抚养比、平均家庭规模、高等教育人口比例（高教人口比例）、城镇人口比例、居民人均收入以及私营企业和个体工商户就业人数比例（个私就业比例）作为控制变量②李国武、邓煜平、李雪燕：《地区人口结构与社会组织发展——基于社会需求理论的研究》，《吉林大学社会科学学报》，2014（4）。。具体而言，人口性别比指的是每100位女性所对应的男性数目。社会抚养比是指人口总体中非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比，即老年人口（65岁及以上）和少儿人口（14岁以下）规模与劳动人口规模（15～64岁）的比值。平均家庭规模是指平均每一户家庭的人口数量。高等教育人口比例是指大专及以上学历人口占6岁及以上总人口的比例。城镇人口比例是指城镇人口占总人口的比例。居民人均收入是在城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的基础上，以2000年为基年，重新计算出其实际收入，然后再根据城乡人口比例加权计算而来。私营企业和个体工商户就业人数比例指的是城镇私营企业和个体工商户从业人员占总人口的比例。另外，本文还控制了年度虚拟变量。

表1 变量的描述性统计分析（N=496）

（三）统计方法

在面板数据的统计分析中，一般通过豪斯曼检验确定建立随机效应模型还是固定效应模型。根据豪斯曼检验结果及本研究的数据特点，决定采用固定效应模型来进行参数估计。由于财政支出对社会组织发展的影响在当年并不一定能够表现出来，可能存在滞后效应，故本研究在操作中将因变量滞后一期纳入回归模型。

本研究所选取的固定效应模型公式如下：

其中，i=1，2，3，…，N，表示有N个截面，本文即中国内地31个省（直辖市、自治区）；t=1，2，3，…，T表示有T个年度，本文有16个年度（从2000年到2015年）；Yi（t+1）是省份i在时间t+1时因变量（社会组织规模）的值；Xit为K×1列省份i在时间t时的自变量向量，K为自变量的个数，β'为K×1列系数变量。面板数据的误差项由μi和εit两部分构成，对于特定省份i而言，μi表示与省份有关的、不随时间改变的影响因素，多数情况下无法直接观测或难以量化，称其为“个体效应”。εit包括了随截面和时间变化的、不可观测因素，这些因素通常被称为特异干扰项。

四、研究结果

为了研究省级地方政府的公共服务财政支出对社会组织发展的影响，本文将公共服务财政支出变量作为关键自变量，将其他变量作为控制变量纳入回归模型。根据地方政府公共服务供给方式及地方政府与社会组织关系在2004年国家高度重视社会建设之后发生转变的研究假设，本文将2001年至2016年的因变量数据划分为两个子样本：第一个子样本是从2001年到2005年，第二个子样本是从2006年到2016年。本文考虑了自变量影响的滞后效应，纳入回归模型的自变量数据反映的是2000至2015年的情况。表2报告的是各省级政府t年（2000～2015年）公共服务财政支出和控制变量对t+1年（2001～2016年）社会团体和民办非企业单位组织数量影响的回归模型统计结果。

模型1和模型2对应的因变量分别是2001～2005年各省社会团体和民办非企业单位的规模（数量）。回归结果表明，在2000年至2004年间，各省级政府t年的公共服务财政支出对t+1年的社会团体数量有显著的负向影响（p＜0.01），具体表现为：在控制其他变量的前提下，政府的公共服务财政支出每增加1个Ln单位，社会团体的数量降低0.295个Ln单位。对民办非企业单位而言，各省级政府的公共服务财政支出对其发展也呈负向影响，虽然在统计上并不显著，但是其影响方向与我们的假设预期相一致，政府t年的公共服务财政支出每增加1个Ln单位，民办非企业单位t+1年的数量下降0.436个Ln单位。根据模型估计结果，在2000年到2004年期间，公共服务财政支出对社会团体和民办非企业数量的影响总体上是负向的，这在一定程度上可以说明在这段时期政府的公共服务财政支出对社会组织的发展产生了挤出效应。假设1得到初步验证。

模型3和模型4对应的因变量分别是2006～2016年各省社会团体和民办非企业单位的规模（数量）。模型估计结果表明，在2005年至2015年期间，各省级政府t年的公共服务财政支出对t+1年的社会团体数量和民办非企业单位的数量都有显著的正向影响，具体表现为：在控制其他变量的前提下，政府t年的公共服务财政支出每增加1个Ln单位，t+1年社会团体的数量增加0.261个Ln单位（p＜0.001），民办非企业单位的数量会增加0.247个Ln单位（p＜0.05）。综上，在这一时期，省级政府的公共服务财政支出对社会组织的发展存在显著正向影响，即省级政府的公共服务财政支出对社会组织的发展产生了促进效应，在一定程度上反映了政府和社会组织的合作关系。假设2也得到了验证。

就控制变量而言，统计结果表明，2005年以来各省的城镇人口比例变量对民办非企业单位的发展具有显著的正向影响，城镇人口比例每增加个一个百分点，民办非企业单位的数量增加0.024个Ln单位。此外，2005年以来个私就业比例变量对于社会团体和民办非企业单位的发展具有显著的正向影响。个私就业比例在一定程度上反映了地方的市场化程度，个私就业比例越高，说明当地的市场化程度越高，那么政府向社会组织购买社会服务的可能性越大，从而对当地民办非企业单位的发展产生了促进作用。社会抚养比变量在两个时期对社会团体和民办非企业单位数量的影响都是负向的，而且大多是显著的，这说明并不是一个地区的社会抚养比越高则社会团体和民办非企业单位的数量越多，而是社会抚养比越高则社会团体和民办非企业单位的数量越少。这可能是因为劳动年龄人口比非劳动年龄人口对社会组织发展的相对影响更大。

表2 各省级政府公共服务财政支出对社会组织发展的影响模型

五、结论

本文基于在公共服务领域社会组织与政府之间关系模式的理论分析，提出政府公共服务财政支出对社会组织发展的影响取决于社会组织与政府的关系模式和公共服务供给方式的观点。在社会组织作为政府补充的关系模式下，由于政府公立部门直接提供公共服务，所以政府公共服务财政支出的增加会对社会组织发展产生挤出效应；而在社会组织与政府合作的关系模式下，由于政府大量从社会组织购买社会服务，所以政府公共服务财政支出的增加会对社会组织的发展产生促进效应。在中国情境下，以2004年社会建设得到党和国家高度重视为契机，地方政府的公共服务供给方式从过去的单纯直接提供转向大量购买社会组织服务，这为我们在地区层面检验政府公共服务财政支出对社会组织发展的影响从挤出效应向促进效应的转变提供了可能的机会。本文利用中国31个省份自2000年至2016年的面板数据，对此进行了分时期的实证研究，得到以下几点结论：

第一，从2000年到2004年，省级政府的公共服务财政支出对社会团体和民办非企业单位的发展存在明显的挤出效应。这段时期内，在控制其他变量的前提下，公共服务财政支出越多的省份，其社会团体和民办非企业单位的数量越少。根据我们的理论和政策分析，在这段时期，政府公共服务财政支出之所以对社会组织发展产生挤出效应，是因为政府的公共服务财政支出几乎全部流向政府主办的公共服务机构。

第二，从2005年到2015年，省级政府的公共服务财政支出对社会团体和民办非企业单位的发展产生了明显的促进效应。这段时期内，在控制其他变量的前提下，公共服务财政支出越多的省份，其社会团体和民办非企业单位的数量越多。之所以呈现出这样的关系，很大程度上是因为政府从社会组织购买公共服务在全国各地相继兴起，政府公共服务财政支出促进了社会组织的发展。

第三，在2004年党和国家高度重视社会建设之后，地方政府公共服务财政支出对社会组织发展的影响发生了从挤出效应向促进效应的明显转变。我们认为这种转变是由于政府公共服务供给方式转变导致的，即从单纯政府直接供给到强调外包服务的转变。在政府直接供给为主的模式下，地方政府公共服务财政支出的增加会抑制社会组织的发展；而在大量从社会组织购买服务的模式下，地方政府公共服务财政支出的增加会促进社会组织的发展。

本文的研究使我们认识到政府除了构造社会组织发展的制度环境外，还影响着社会组织发展的资金来源。政府的公共服务供给方式和财政支出的流向影响着社会组织的发展。如果政府把社会组织视为公共服务的补充力量，公共服务财政支出全部流向政府公立机构，则公共服务财政支出的增加会抑制社会组织的发展。如果政府把社会组织看作公共服务的合作伙伴，大量使用财政资金从社会组织购买公共服务，则公共服务财政支出的增加会促进社会组织的发展。对于21世纪以来在公共服务领域政府与社会组织的关系而言，2004年国家提出构建社会主义和谐社会是一个重要的转折。自此之后，二者之间的关系从之前的补充关系转为合作关系，政府公共服务财政支出的增加对社会组织发展的影响从挤出效应变为促进效应。这项研究不仅揭示了财政支出影响社会组织发展背后的机制，而且有助于理解中国情境下在公共服务领域政府与社会组织关系模式的转变。

不过，社会组织的发展具有多维的内涵，数量规模的增长只是其中的一个方面，更重要的是社会组织的专业性和自主性的成长。本文只考察了政府财政支出对社会组织数量增长的影响，并未涉及政府财政支出对社会组织自主性和专业性成长的影响。需要讨论的是，政府通过购买服务的方式增加对社会组织的财政支出虽然能够促进社会组织数量规模的增长，但不一定有利于社会组织的自主性和专业性的成长。对近期政府购买服务运行及其影响的一些研究发现，政府购买服务虽然带来政府公共服务资源投入的增加，并催生了大量新增社会组织特别是社工服务机构，但是社会组织参与社会治理的效果却有限，甚至陷入了发展困境。有些研究者就指出，项目发包方的条线控制造成社会组织成为行政指标的被动执行者，缺乏识别民众服务需求的动力和能力；市场化导向的项目运作促使社会组织为项目而竞争，疏于服务质量。①① 王向民：《中国社会组织的项目制治理》，《经济社会体制比较》，2014（5）；王清：《项目制与社会组织服务供给困境》，《中国行政管理》，2017（4）。因此，我们并不能简单地认为政府购买服务一定有利于或不利于社会组织的发展，政府购买服务对社会组织发展的影响可能还取决于制度环境、治理情境和项目运作方式等因素，这需要更深入的调查研究。