中小学治理体系建设浅议

李继星

厘清“治理”的几个问题

治理的概念。“治理”一词在我国出现较早，其含义之一是“管理”“统治”。如《荀子·君道》有云：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《孔子家语·贤君》中说：“吾欲使官府治理，为之奈何？”但这里的“治理”基本上不具备今天我们所阐发的含义。

从今天我们所阐发的主要含义来看，“治理”基本上是一个中文译词。一般认为，与“治理”相对应的英文单词是出现于13世纪晚期的governance，其含义是管理、控制、统治某个事物或某个实体（包括国家、社会组织）的行为和方式。在漫长的演进过程中，慢慢地与government区别开来：government更多地用于政府的管理、官方的“管理”，而governance更多地包含了共识性管理、多方力量参与的管理（参与式管理、公共管理）、多元式管理、合议式管理、协商性管理、扁平式管理、透明式管理、法制性管理（规则性管理），在技术上强调了网状管理，性质上是一种良治。

一直以来，我国政界、学界很少用“治理”一词。从2013年以来，“治理”一词在我国迅速热了起来，大有代替“管理”一词的趋势。

治理的性质。在2003年，笔者提出，建设现代学校制度，要围绕两组六个关键词来建设。第一组关键词是权力、责任、义务，第二组关键词是同时、同方向、同力度。未来的改革中，应当不走极端，不分前后、轻重、核心与外围，把权力与责任置于同等的地位。权力的移动，有上收、平移、下放等方向。在移动权力时，应当同时、同方向、同力度地移动责任和义务。

2010年7月29日，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出要“適应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。依法办学、自主管理、民主监督、社会参与，是中国现代学校制度的最重要的特征，实际上也是中国现阶段“现代学校治理”的最重要的特征。

过去的学校管理，更多的是一元管理、自上而下的单向管理、事无巨细的管理、无条件的服从性管理。理想的学校治理，最好能包含下列性质或特征：多元管理（参与式管理、公共管理）、自上而下与自下而上相结合的双向度甚至多向度管理、共识性管理、合议式管理、协商性管理、扁平式管理、透明式管理、法制性管理（规则性管理）。这样的管理在技术上强调了网状管理、区块链管理，性质上是一种良治。

治理的目标。学校的治理目标是一个目标群。从时间维度来看，有近期的、中期的、远期的治理目标;从广狭的角度来看，有战术层面的、战役层面的、战略层面的治理目标;从内容维度来看，有政治方面的、教学业务方面的、安保与后勤服务方面的治理目标;从学校业务工作的维度来看，有学校文化治理、学校教职工队伍治理、课程治理、教学治理、德育治理、学校教育国际化治理、学校教育信息化治理、学校安全治理、学校后勤服务治理等方面的目标。因此，谈到治理目标时，要先判断要的是学校治理的综合目标还是某个专项目标，要的是哪个具体的目标。

一般来说，拟定覆盖学校全局的、综合性的治理目标，至少要考虑下述一些因素：第一，在政治方面不出现大的偏差。第二，根据需要与可能，把包括中国在内的全人类最好的、最适宜于本校的教育文化融合到本校。只有这样，才有可能建设适应人类命运共同体发展的学校。第三，通过调整学校治理结构即教育生产关系，最充分地解放与本校相关的各种教育生产力。

构建现代学校治理体系

构建多维治理结构。一是建立政府宏观管制机制。长期以来，中小学教育治理有一种怪现象，校级领导愈是政府自己任命的，对校长团队愈是不放心，这有点类似于古代的皇帝对儿子的不放心。于是局长们想了、干了、承担了许多应当由校长想、校长干、校长承担的事务。尽管这样，还是不放心，于是学校的党务和行政管理由教育局越俎代庖，学校的业务管理委托教研室或教师进修学校、地方教育科学院这样的业务机构来管理。这样一来，学校被管得死死的，办学自主权几乎丧失殆尽。而对不是政府任命的校级领导，政府部门反而比较放心，比较敢放权，不怎么管。对待民办学校，就是这样。今后改革的基本方向是：相信自己任命的校级领导，不再事无巨细地、眉毛胡子一把抓地管。党和政府主要侧重于宏观管理，侧重于规划、经费、编制、督导等方面的管理。

二是强化学校自治。《中华人民共和国教育法》第二十九条第一款规定，学校“按照章程自主管理”;第三十二条规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。公办学校是独立的法人，依法享有民事权利。这些权利不能被剥夺，应当允许学校按照学校章程，依法自主管理。

有人认为：对学校的治理，应当像放风筝那样，既要让风筝能飞上天空，也要用一条绳子牵住它，使它不至于盲飞。可是，“放风筝式”的治理，学校是飞起来了，但飞不高、飞不远，难以像雄鹰那样振翅远翔。学校充其量只能像风筝那样，借助气流、风向、风力短时飞起，且会静止在一定的高度。这样的学校，本质上还不是独立的法人。在这样的学校中任职的校长，只能是戴着镣铐跳舞。

三是实行多元共治。学校治理的主体是多元的。党、政府、社会投资人、校长、教师、学生、学生家长、社区组织或社区人士等，都可成为治理的主体。但其中最主要的主体是政府、校长、教师。

《中华人民共和国教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”可是，我国公办学校的教职工大会（或教职工代表大会）、教育工会、教师委员会等组织，大都流于形式，一年开一两次会，变成了“文件上的组织”。教师工会则主要变成了教职工福利性组织，逢年过节负责发放一些慰问品，教职工有悲喜诸事时去慰问一下。今后，要通过改革，把教职工大会、教育工会等组织改造成真正能代表教职工利益、真实及时地反映教职工的心声、坚决地依法维护教职工合法权益的组织。

正确处理几大关系，提高治理能力。在构建学校的治理结构时，要充分考虑政府管制与学校自治的关系，德治、文治与法治的关系，学校自治与教师自治、学生自治的关系，社区多主体参与治理与学校自治的关系等。既要积极推进，也要避免造成动荡。

同时，在推进治理体系建设的过程中，要特别注意加强各治理主体的关键能力。例如：政治引领的能力，法治、规治与治理结构的设计能力，业务引领的能力，文化引领、主动作为的激发能力，校本研究与校本开发的能力，“自治能力”的培养能力，学校教育测量与发展性评价的能力。