教育治理现代化的价值理念与指标体系

杨小微 杜明峰

教育治理现代化是教育现代化的重要组成部分，也是教育现代化的重要保障。推进教育现代化，需要进一步深化教育治理方式改革，继续推进管办评分离，构建政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的教育发展新格局。那么，在《中国教育现代化2035》的总体布局下，应该如何评价、监测和评估教育治理现代化进程，提升教育治理现代化水平，或者说如何判断教育治理在多大程度上促进了教育现代化进而促成人的现代化，这是我们必须认真思考的问题。

教育治理现代化评价的概念

现代化是一个复杂的历史过程。从广义上讲，现代化作为一个世界历史进程，指的是人类社会从工业革命以来所经历的带有全面性质的急剧变革，如传统农业社会向工业社会的大转变;就狭义而言，现代化又是一个有计划、有步骤的主动变革的过程，它通过理念、技术、制度等有计划的学习，带动社会广泛变革，以迅速赶上世界先进工业国和适应现代世界环境。中国语境下的现代化既非广义上的现代化，也不是严格意义上的狭义的概念，而是带有“从动”意义的时代转型，它不仅表现为经济和技术的发展，还表现为社会的整体变动，包含着从“传统”到“现代”的转型性变化。

如果将现代化的概念引入教育领域，那么教育现代化就意味着发生在教育领域的从“传统”到“现代”的转型性变化，是对过去教育观念、制度、文化、社会结构等的反思，并在此基础上寻求教育新的发展。基于此，教育治理现代化评价就其本质而言是一个价值判断的过程，是评价主体根据教育评价的目的和价值预设对教育治理现代化的发展进行评判的过程。教育治理现代化最为根本的，是要切实转变政府职能，提高“管”的水平，推进“管”的现代化;要着力建设现代学校制度，提高“办”的水平，推进“办”的现代化;要扎实推进多元主体评价，提高“评”的水平，推进“评”的现代化。就此而言，理解教育治理现代化评价，主要是考察和评估教育治理究竟在多大程度上实现或者促成了“管办评”的现代化，以及究竟在何种程度上建构了“管办评”之间的沟通机制与互动机制。

从根本上讲，教育现代化的过程是回归人的过程，最终要落脚到人的现代化上，因此教育治理现代化注重建构一个现代化的教育结构体系，促进教育良性发展，促进人的现代化。以促进人的现代化为核心的教育现代化评价，主要包含两方面内容：从理念上，坚持以人的现代化为最高目的，促使人的心理、态度、思想与行为向现代化的转变;在实践上，围绕教育治理体系建设和教育治理能力提高，深化教育领域综合改革，更好地促进教育公平，优化教育结构，提高教育质量，更好地为打造中国经济升级版、全面建成小康社会提供坚强有力的人才支撑和智力支持。在这样的价值导向下，教育现代化的评价应该与人或人的发展息息相关，人的现代化是其核心价值取向。“对话-协商”是教育治理现代化的一种重要实践，也是教育治理现代化的一种合理方式。教育治理现代化是通过价值协商实现价值引领的过程，要处理多个主体之间的差异和争议，尤其是处理“管”“办”“评”之间的关系，进而推动教育现代化的最佳行动路径。

教育治理现代化评价的体系

多元主体参与合作管理和共同管理是教育治理最突出的特征，是区别于以往教育管理的核心特征。参与管理的主体包括了各种非政府组织、社会团体、私人部门、公民个人在内的多元主体，而不再是传统观念中的唯一的政府主体，治理也不再是单向传递的、唯一路径的统治与管理，而是多元主体参与的民主化管理。那么，教育治理现代化评什么，或者说教育治理现代化评价体系包含哪些内容呢？

首先，教育治理的价值理念。它是指通过一系列治理过程与手段，激发各教育利益主体的活力，追求和实现“好教育”，保证教育公共利益最大化。教育治理的价值基础涉及教育秩序、教育效率、教育效能、教育公平、教育自由等诸多方面，最终形成“高效、公平、自由、有序的新教育格局”。这些构成了教育领域公共利益最大化的基本框架。

其次，教育治理的要素与体系框架。教育治理最为本质的是要实现教育管办评的分离，这三个要素构成了教育治理评价的重要内容之一。“管”就是要改变政府权力过于集中的局面，重点发挥政府宏观规划、标准引领、资源配置的作用，提升政府教育治理能力，加强政府依法行政;“办”就是要确保学校的自主办学，这就要求政府要简政放权，也要求学校进一步确立自主办学的意识，不断提高自主办学的能力，强化自主办学的责任，自主处理学校内部教育教学事务，建立现代学校制度;“评”就是要建立政府督导评估、学校自我评估和社会的专业评估相结合的多元化评估体系。与这三个要素对应的则是不同教育治理主体间的权力责任边界，进而对相关的决策权、执行权、参与权、监督权、评价权等进行结构性调整。这种结构性调整也构成了教育治理现代化评价的重要内容。首先，政府内部和政府部门之间教育权力的划分要进一步清晰边界，政府要向外部分权，包括向学校、社会和市场分权。其次，学校要加强自主办学，从组织架构、决策机制、参与机制、问责机制等方面，深化学校内部治理结构改革，完善学校内部治理体系。再次，要积极培育专业化的社会组织，建立与完善政府和学校通过购买教育服务、委托管理等手段促进社会组织参与、服务、监督和评价学校事务的机制。

再次，教育治理能力。教育管办评分离的重心在于从制度层面设计教育治理体系的架构，而教育治理能力则是各主体在教育治理体系框架下通过行动有效达成或趋近“教育善治”的实踐能力。因此在教育治理实践中，要重点关注以下几个方面：一是教育治理的法治化，即是否以教育立法保障公共教育权力运行的制度化和规范化，形成相对完善的权力配置与运行制度，让不同类型的教育权力和责任能“各司其职”;二是教育治理的民主化，即在教育治理实践过程中，各种重要决策、制度、实施、评价在多大程度上体现和维护了大多数人的利益，是否是在充分协商基础上进行的。三是教育生态活力最大化，主要考察教育治理是否有效提供优质的教育服务，是否促进教育公共事务以至整个教育生态系统健康、有序地运行。

教育治理现代化评价指标体系的建构

教育治理现代化评价指标的指向。教育治理现代化主要探讨如何使教育治理体系从传统样态向现代化形态变迁的过程，它首先表现为一种价值体系。教育民主、教育公平、教育质量等都是教育治理现代化的重要内容，同时也是教育治理现代化区别于其他层面治理的重要方面。其次，教育治理现代化评价体系是一种测量工具，它为人们提供了一把衡量教育治理现代化推进的尺子，让评价者与被评价者了解所在区域、学校教育现代化的发展水平、制度机制状态、效率效果。再次，教育治理现代化评价体系又是一种推进手段，它将评价结果与建设行为之间建立起双向的联系，评价结果既是对前期建设行为的衡定，又是后期建设行为的起点，起到总结经验教训、指出问题与方向的作用。

教育治理现代化评价，就其内容特征方面，首先要有针对性。教育治理现代“化”的过程需要结合当地实际，又具有一定前瞻性。只有反映了当地当前急需解决的问题以及问题解决的方向，并且适当超前的指标，才是教育治理现代化评价及其体系在整体方向上的追求。其次要有可测性。可测性是指在当前的技术手段下，指标指向的内容都能够通过数据（量化的或质性的）的方式来衡量，能显示发展的状态，能直接或间接地说明教育治理现代化的发展状况。再次要有可比较性。可比较性是指构成这一指标的所有成分，能与国际上相关指标处于同一分析维度，相应得出的指数数值具有在不同国家或者地区间、区域间、城乡间和校际进行比较分析的可能性。

教育治理現代化评价，就结构特征而言，指标体系首先要有系统性。指标体系是一个相对完整的系统，指标之间在不同方面、不同维度、不同层次上要能够相互协调，确保评价指标之间的一致性，要能够系统、全面、完整地反映与衡量当前教育治理现代化进程所处的阶段、经验与问题。其次，要有层次性。指标体系要在区域大小上、内容层次上有所考量，关注地区内部的个性化特征，在市、县区、乡镇甚至学校层面都有所涉及。再次，要有简明性。指标体系需要凝练出简略、敏感、覆盖力强的关键指标，突出重点，从而把教育治理现代化建设引导到最有价值的方向上去。

教育现代化评价指标体系的建构。教育治理现代化指标体系的建构，是源于教育现代化指标体系的构建。推动教育现代化需要优化和完善教育治理现代化，加强和推进教育治理现代化及其评价。首先，教育治理体系现代化主要包括制度体系建设和运行机制建设两个方面。前者侧重从制度、法律法规等规则层面考查教育治理体系是否具备相应的制度安排;后者着重从互动层面考查，包括政府、公民、学校和其他组织、利益相关人在内的参与协商过程，也即“教育管办评分离”的公共治理结构体系。其次，教育治理能力主要包括四个方面：一是对教育政策法律法规制度和标准的执行能力，二是全社会对教育政策法律法规制度和标准执行的监督效力，三是教育治理能力提升所产生的效能，四是教育治理的透明程度和清廉程度。

有论者建构了教育治理现代化监测评价的指标体系，主要提出了六个维度的评价指标或原则：一是教育决策科学民主，主要是评价政府部门在教育决策过程中运用智库，以及相关利益群体的参与度;二是教育法治，主要考察教育制度体系的法制化程度，关注制度体系的执行情况;三是教育公共事务透明度，主要评价利益相关者的参与权、知情权和监督权情况，考察教育政务信息、学校信息公开透明程度;四是教育政务效能，主要是评价教育法律法规和政策制度的可操作性，考量建立行政裁量权基准制度，以及政策绩效、政策目标达成情况;五是教育监督质量，即落实教育“管办评分离”情况、教育督导实效，以及社会参与教育评价情况;六是教育清廉程度，主要考察对教育腐败的控制能力和程度。上述指标体系重点建构了教育治理现代化监测评价的一级指标，或者是评价的一些基本维度和方面。进一步建立和优化教育治理现代化评价的指标体系，提高教育治理现代化评价的可靠性，还需要进一步思考和探索。

学校治理现代化的评价指标、方法与工具。现代学校制度建设是教育治理现代化的重要内容，也是决定我国基础教育改革和发展、推动教育领域综合改革的重要中介和载体。甚至可以说，现代学校制度建设得怎么样，直接决定了我国基础教育改革的进程。那么，如何评估现代学校制度建设的状况？有哪些指标可以反映现代化学校建设的方向呢？我们研制出了“5E”的现代学校标准。“5E”即公平（Equality）、赋权（Empower）、效能（Effciency）、生态（Ecology）、优质（Excellence）。具体而言，公平包括学校内部尤其是教育过程中教师对学生的平等对待和差异对待（包括学生的公平体验），赋权是指学校内部治理中的愿景、分权、放权、权力监督与问责，效能包括学校的育人成效和个人效能感，生态包括校内关系氛围的融洽及学校与家庭和社会的协作共生。最终的目标是办成优质学校，谋求学校、教师、学生的可持续发展。

具体到指标体系的内容，“5E”也可以细分为可以测量的指标。公平维度主要从教育机会、教育过程和教育成就三个方面考察，赋权维度主要从结构、责任和激励三个方面考察，效能维度主要从目标达成、效率水平和增值效应三个方面考察，生态维度主要从伙伴协作、文化和可持续性三个方面考察，最后的优质维度，则是在上述四个E的基础上，形成基础保障、过程发展、多元特色、合作共享的现代化优质学校。

总之，推进教育现代化的进程和教育治理现代化的深入，应该着重从制度和机制层面出发进行改革。要进一步健全教育治理现代化的法治基础，进一步规范教育公共权力运行机制，优化以政府为核心的互动、有序的教育治理结构，着力提升教育治理主体的能动性。无论是教育现代化指标体系还是教育治理现代化的指标体系，都应该坚持发挥“以评促建”的功能，从而为教育现代化和教育治理现代化提供充分的依据。