农村人居环境整治中PPP模式与传统模式孰优孰劣？——基于农村生活垃圾处理案例的分析

杜焱强，刘瀚斌，陈利根

(1. 南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095；2. 复旦大学 环境经济研究中心，上海 200433)

一、 问题提出

乡村振兴是我国当前及未来发展的主战略，而农村人居环境整治是乡村振兴的“一块难啃但必须啃下的硬骨头”。种种迹象表明，我国农村环境形势严峻，问题依然突出，譬如，目前仅有30%的建制村存在污水处理设施；2017年环保督查发现“农村环境污染十分突出”是全国共性问题；与此同时，我国农村人居环境整治模式主要依靠政府传统的行政力量，面临投入资金缺口大、责任分工不明确和治理措施不具体等治理困境，农村环境治理市场化机制亟待建立[1]。

我国农村人居环境整治市场化探索经历了自发实践(垃圾清运等单环节外包)、民营化浪潮(“服务外包+政府采购”等方式)和PPP模式3个阶段[2]，其中政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP)作为一种公私合作关系，通过市场化的运营方式，更高质量、更有效率地为公众提供公共产品和服务，当前在国内备受热捧且呈冷热交替式发展。一方面，中央政府及地方政府在推进PPP快速发展方面不遗余力，截至2019年10月底，全国PPP入库项目9 299个，总投资额达14.2万亿元，其中环境保护PPP项目数量占10%；另一方面，PPP异化、“政热企冷”以及落地率不高等乱象频发，进而引起国家各部委高度重视并指出要强化PPP项目全过程管理及有效性评估。在推动国家治理体系和治理能力现代化以及美丽中国建设等大背景下，追求政策有效性是服务型政府改革的内在要义及PPP项目实践效果的必然要求，即优质的有效性有助于PPP的稳定运行；反之，盲目或过度推进PPP项目将可能对农村经济结构转型及培育市场化体系带来灾难性后果[3]。

由此，在经济发展新常态的形势下，怎样识别一种“花钱少、实效高”的农村人居环境整治模式？在打好污染防治攻坚战和实施乡村振兴战略等要求下，如何提高农村人居环境整治的服务质量并保障供给的有效性？换而言之，学界亟须探究农村人居环境整治中PPP模式与传统的政府治理孰优孰劣？这既是探索新时代农村环境长效治理路径的理论议题，更是PPP模式正本清源和稳妥推进的现实问题。鉴于此，本文系统梳理PPP模式有效性及其评价内容，选取两个农村生活垃圾处理案例，从成本、阶段等方面对比分析PPP模式与传统的政府治理模式。

二、 文献梳理与回顾

1. 制造还是购买:传统模式与PPP模式的比较分析

政府购买公共服务是我国行政领域中的重大制度转型，而PPP作为政府购买服务的方式之一[4]，其过程极为复杂且周期长，对采购部门和私人竞标者等有着严格的要求[5]。传统的政府治理模式主要是指政府直接生产公共服务或公共产品，而PPP模式是指政府和市场之间为提供公共产品及服务所建立的合作关系，两者在主体参与、介入手段及运作目标等方面有较大区别：前者主要以政府为单一权威主体，后者利用政府与市场的合作方式；在介入手段上，前者采用单打独斗或大包大揽等行政手段，后者利用准入竞争及合同管理等契约与市场手段；在运作目标上，前者侧重公平及过程取向，后者更多关注提高效率和节约成本等结果导向[6]。

部分学者认为PPP比传统的政府治理模式更有效率，即PPP模式不但可提升公共物品供给效率、更好实现公共价值，还可缓解公共部门的财政压力及节约公共部门的行政成本：①PPP有助于政府释放财政资金，既可使政府提供基础设施又不必提高税负，对于资金需求量大、政府财政供给不足的项目而言是利好消息。譬如，在政府付费或按绩效购买服务情况下，PPP至少存在提高管理运营效率而降低生命周期成本的动机。②PPP本身可带来较大的效率收益，由于项目资金来自于社会资本或私人资金，企业往往会遵循逐利和金融市场规则，而政府治理模式更多来自于科层体制的运作机制(服务质量低和成本高)。③由于将基础设施的建设、运营和维护捆绑打包，内在激励机制促使PPP项目注重全过程和效率，即激励孕育着持续的后续维护而不是间歇式的管护。④通过招投标方式选择更具高效率的公共物品供给方，类似一个模拟的竞争性市场，会形成有效价格并消除提供者的经济租金[7-8]。

另一部分学者认为PPP模式并不优于传统的政府治理模式，其理由如下：①PPP的财政影响与传统的政府治理模式的提供方式相同，都不会缓解预算资金约束。从表面上看，PPP项目能缓解政府紧张的预算和解决地方财政赤字，但实际上，PPP相当于折现期内没有净收益的远期负债，依旧会约束政府的跨期预算，甚至是将当前的财政压力转嫁给未来的政府和公众。所谓减少财政预算不过是政府或者资本和政治联盟体发明的语言游戏和政策工具。②PPP效率与资金来源无关，并非来自社会资本就会意味着高效率的市场机制。PPP通过使用者付费、补贴运营或政府购买服务等形式付费，政府同样与使用者付费不相冲突，选择PPP还是政府治理的提供方式主要是相对生产力和分配效率问题。③捆绑可以催生有效率行为的产生，然而并非所有的质量都可以合同化。当服务质量无法合同化时，权衡节约成本与服务质量问题凸显，但既降低成本又不降低服务质量并非符合社会资本的最佳利益，因此在政府投入数量给定情形下，企业选择节约成本和降低质量是最好的投资组合。④PPP模式虽可引入市场竞争，但政府(政治家)在有限理性、信息不对称、未具备较高的治理能力等因素干扰下，其策略选择未必符合最优的社会资本，另外项目前期流程复杂及耗时长，所要求的文件比传统模式多出好几倍，会造成高昂的时间成本而抵消其竞争优势[9]。

2. PPP模式有效性评价要素与方法

PPP模式有效性评价是学界关注的焦点之一，从已有研究来看，诸多学者基于不同视角(经济或社会、责任整合、风险控制和缔约不完全等)，采取各样研究方法(成本收益、AHP和DEA等)，分析PPP模式的治理绩效、物有所值和项目有效性[10-12]。具体而言，PPP涉及工程、经济、会计和公共政策等多学科，不完全契约、项目区分、委托代理、公共产品和全生命周期等理论都为分析PPP提供了理论原型。譬如，工程学强调项目管理及合同缔约，经济学关注成本收益等效率问题，金融学更加侧重项目融资及风险，会计学指向资产负债表等，公共政策研究中政府和社会资本的主体关系及制度安排，等等。Hart在不完全合同理论范围内强调了建设和运营的效率问题[13]；Martimort基于委托代理理论考虑激励成本问题且项目的外部不确定性较大之时会导致风险过高进而降低PPP项目效率[14]；Hoppe结合项目区分理论将PPP项目划分为2个阶段，并论证了PPP模式会增加社会成本问题[15]。实际上，PPP项目实施之前都会采取物有所值(Value For Money，VFM)评价模型测算该项目是否值得投资建设、是否更节约成本等，但国内大多关于PPP项目物有所值的研究还处于探索阶段，研究采用定性评价方法较多。

总之，PPP模式有效性评价已在基础理论、分析框架和评价方法等方面取得突破，但主要适用于城市基础建设、轨道交通等领域(这也是国内外PPP应用比较典型的领域)，专门针对农村环境治理领域的PPP模式有效性研究十分匮乏。为此，本研究尝试性地从成本有效性角度以及不同阶段(效率、竞争和灵活性等)方面分析对比PPP模式与传统的政府治理模式，这在一定程度上具有创新性。

3. 环保领域PPP模式的认识误区

毋庸置疑，提高供给效率是PPP模式的核心优势[16]。在英国、瑞典和意大利等国家，PPP模式常常被认为是提高农村治理合法性、持续性的重要解决方案。目前国内农村人居环境治理模式研究主要聚焦政府主导或公众参与，抑或所演化出整体性治理、多中心治理或乡村共同体等模式，而关于公私合作模式的研究尚少，更没有研究对比分析PPP模式与传统的政府治理模式的成本效益等问题[2]。

正因为PPP模式有效性争议较大，PPP模式介入环境治理领域的绩效也存在诸多误解或认识不系统等问题。首先，误以为“政府低效率、市场高效率”，将PPP模式视为环境污染治理的“灵丹妙药”。无论是城市环境治理还是农村环境治理，都不可能存在两个完全相同的PPP项目，不同的项目属性、介入类型、主体合作和配套制度等对其有效性影响程度各不相同。其次，误以为农村环境治理就是简单的环保问题。农村环境治理不仅具有公益性和滞后性等环保属性，而且其污染源分散、面广量小，与农业生产、农民生活和农村生态等因素相关[17]，尤其是农村环境污染与当地发展和百姓生计等问题交织在一起，关系复杂、利益多元，治理任务极为艰巨[18]。再次，误将PPP模式的短期有效性等同于长期有效性。譬如，PPP项目周期较长，诸多PPP项目仅考虑建设期间成本有效性，而忽略其数十年左右的生命周期问题，且在诸多研究中普遍存在以当前的有效性代替长期有效性的问题，导致结果出现较大的误差[19]。

三、 PPP模式与传统的政府治理模式的有效性比较分析

1. 农村人居环境整治中传统的政府治理模式与PPP模式

当前农村生态环境领域依旧以传统的政府治理模式为主。以农村生活垃圾处理为例，政府虽然将农村垃圾收运环节承包给社会，但诸多承包机构由传统的环卫系统改造而成，人员为改制后遗留的老员工或其他部门改制的员工，运作方式依旧采用行政化手段，抑或由村委会聘用(工资从村财政支出，且由老人或低保户等人员构成)。在生活污水处理方面，由于专业能力限制及施工要求，政府将基础设施承包给企业或政府成立的项目公司，虽然按照PPP模式细分可以属于外包服务，但是在传统的政府治理模式下，生活污水处理设施的建设基本都由政府的规划及思路所决定，企业在该阶段属于被动的执行者，在建设成本、区域选择甚至工艺选择等方面只有较少的话语权。然而，PPP模式中外包服务的社会资本在建设阶段作为主体，对区域施工、工艺选择等具有主导权，而政府只是对建设项目标准及质量加以验收并支付相应的费用。

2. 案例选取与介绍

当前我国农村环境污染源多样，其中生活垃圾问题较为突出。虽然农村生活垃圾处理率高达100%等报道屡见不鲜，但现实中诸多农村因无力支付农村垃圾处理过高的运营、管理成本，导致垃圾清理率低、处理简单甚至沦落为形象工程[20]。基于此，本文将选择农村生活垃圾处理作为典型案例，案例数据获取来源于半结构访谈和相关合同。针对农村生活垃圾处理项目中的政府机构主要采取座谈会形式，其他利益相关方采取半结构访谈形式，并利用“滚雪球”方法找到项目的关键人物；部分数据来自PPP项目合同、年度报告等纸质资料。

案例1：传统的政府治理模式。Z镇地处上海郊区，下辖8个行政村和1个居民委员会，总人口9.4万(其中户籍人口2.4万，外来人口7万)，该镇财政收入高达5.17亿元(2016年统计数据)。Z镇的农村生活垃圾处理于1995年开始实施，且覆盖整个镇域，后续结合“村收—镇运—区处理”模式将生活垃圾运输环节外包给企业运行，但该企业依旧由传统环卫系统改造组建而成，日处理生活垃圾量为60吨(见表1)。

表1 传统的政府治理模式下农村生活垃圾处理的成本情况

案例2：PPP模式。安徽Q县是国内第一个采用PPP模式进行农村生活垃圾处理的地区，该县农村人口38万，下辖10个镇、106个行政村和2 439个村民组，农民人均年可支配收入11 207元(2016年统计数据)。为彻底解决农村生活垃圾污染问题，Q县于2014年通过竞争性磋商积极引进社会资本，实现全县农村生活垃圾治理全覆盖，项目建设规模为日垃圾处理量110吨，项目总投资额为35 000万元，服务承包期为10年，该项目被列入财政部PPP项目综合信息库，在农村垃圾治理PPP项目中具有示范与领头作用，该项目在不同阶段的成本分析与各环节运营模式情况见杜焱强等的研究成果[19]。

3. 两种模式各阶段成本及优劣势的比较

(1)平均成本比较

在农村生活垃圾处理成本方面，PPP模式中的农村生活垃圾处理平均成本为372元/吨，传统的政府治理模式中的农村生活垃圾处理平均成本为499元/吨，两者相差127元。由此可见，在处理成本方面PPP模式略胜传统的政府治理模式，这与企业控制成本及技术创新、管理创新有一定关系，但两类模式的成本差距并不大：一方面，受社会经济发展水平的影响，上海和安徽的经济社会发展水平存在较大差异，尤其是在农村劳动力价格方面。譬如，Z镇一个村级保洁员的工资最高达到2万元/年，平均工资水平为1.2万元/年，而Q县保洁员工资人均在9 600元/年。另一方面，在成本构成方面，Z镇的垃圾焚烧费用占比较大，而Q县人工支出占比加大，可能的解释是Z镇处于一线城市郊区，因为土地成本、监管成本等因素导致其垃圾焚烧单位成本较高(分为180元/吨、380元/吨、480元/吨3个档次)，而Q县处于中部地区，垃圾焚烧厂的建设和运营成本相对要低得多(45元/吨)。因为焚烧环节并非PPP模式中社会资本职责范围，若剥离这部分成本的影响，其每吨生活垃圾处理成本的差异也将大幅度缩小。

(2) 不同阶段成本比较

在Z镇和Q县的调研发现(见表2)，两个案例中，农村生活垃圾处理PPP模式的建设成本在总成本中占比(29.86%)明显高于传统的政府治理模式，两者之间差额为16.61%。上述差额在一定程度上表明，在前期建设阶段中，PPP模式投入占比远超过传统的政府治理方式，PPP模式推动社会资本加大前期建设投资，提高基础设施质量以便降低后续运营成本，尤其是PPP模式具备将建设、运营和管理捆绑在一起的优势，在政府通过治污绩效购买服务的情况下，PPP模式能通过“专业的人干专业的事”提高治污运营效率并增加企业利润,该结论与Jamal Ouenniche一致[21]。对于农村生活垃圾处理的设备投入，企业和政府的选择存在很大差异，即在传统的政府治理模式下建设环节会按照政府投入预算或设计特点尽量降低成本；而PPP模式中企业要降低包括建设、运营和维护在内的生命周期成本，尽管有可能会带来较高的建设成本(1)需要注意的是，如果PPP模式中存在固定的投资回报率，则企业在建设期的高投入主张的目的就更为复杂，除了有利于降低管理维护成本之外，还可能是通过做大投资总量而获得更高的回报。。

表2 PPP模式与政府主导方式的成本对比

(3) 不同阶段优劣的比较

高效及专业的管理方式是影响项目成功的关键因素，也是政府引入PPP模式“让专业的人干专业的事”的初衷。笔者依据“户分类，村收集，乡镇转运，县市处理”等实施环节，将农村生活垃圾处理分为四个部分，结果发现各模式在不同阶段具备其自身优势或缺陷(见表3)。由此可知，这两种模式各自并非具有绝对优势，而只是在不同环节中其自身优势和适用范围各不相同。

①在源头分类上，PPP模式处于劣势。垃圾事小，源头一乱，便“方寸大乱”，甚至会给后续运输及焚烧带来诸多麻烦。例如，由于社会资本经营范围主要为农村生活垃圾的收运及处理，工业垃圾尚不在服务之列，而工业垃圾偷倒乱倒现象十分严重，极大影响了农村生活垃圾的收集转运工作正常运行，甚至还存在多次偷盗垃圾桶的现象。传统的政府治理模式可以利用“村民自治”方式[22]建立垃圾分类分拣和收运志愿者队伍，实现处理全程自治，提高村民“自己家园自己建，自己家园自己管”的积极性。

②在保洁员管理上，劳动力供给是否充分比采取何种模式更为重要。无论选择哪种处理模式，保洁员等劳动力是否充足影响垃圾处理效率，再加上农村生活垃圾处理并非完全竞争市场，保洁员基本来自本村农户且工资水平也低于打临时工或附近工厂上班工资。由于Z镇属于人口导入区，村民年均收入较为可观，劳动力充足且保洁员自我管理较好，乐意参与村庄美洁等公共服务，甚至部分党员不计报酬而自愿参与，而Q县农村人口流动性强且空心化严重，保洁员年龄较大且还要考虑农民就业或精准扶贫问题，两个案例中，各片区都有专门负责人和保洁小组长，采取日常和随机的考核方式进行管理。

③在收运阶段，PPP模式专业化程度更高。传统的政府治理模式下政府所选择企业属于改制或环卫脱钩性企业，并且员工依旧享受事业编等待遇，“人浮于事”现象较为突出，而且设施设备老化严重。PPP模式下的企业通过公开招投标，能够最大化地降低成本、提高效率。例如，Q县PPP模式中企业自主开发了远程定位系统和实时监控系统，可在集团总部、项目公司等地方随时掌握转运车辆、收集垃圾的电动三轮车的位置信息和运动轨迹，通过数据平台的优化，可以计算出转运车辆最优的收集路线和收集频率，还可以监督保洁员是否准时上岗、是否迟到早退、是否公车私用等诸多管理难题。企业还为每个垃圾中转站配置了传感设备，当垃圾达到一定数量时自动报警，以保证及时清运。

④在末端处理上，PPP模式比传统的政府治理模式更具灵活性。PPP模式在处理方式、处理地点及处理价格等方面会更加注重成本收益和服务质量，也具有较强的能动性；而传统的政府治理模式中处理方式并不存在竞争性，再加上政府力量一贯强势的路径依赖等因素，导致末端处理效益并不乐观。例如，Z镇并未考虑农村垃圾就地处理问题，照搬城市的末端处理方式，不仅成本无效，且示范点和非示范点边界较为模糊，造成绩效评价、政府监管的难度很大，结果往往是示范点达标，而其边缘部分生活垃圾的脏乱问题依然突出，甚至会进一步恶化，百姓反映强烈。Q县PPP模式中企业依据各区域特点实行“一村一策”，尤其是距离远的村落采取堆肥方式，并考虑部分村落处于山区，大量居民往外迁移甚至部分村落沦为“空心村”，企业采取的措施是建设一个稍微大一些的村落垃圾中转站，然后根据垃圾产生量定期增派卡车前往收集运走，有效地降低了固定设施的投入强度。

表3 PPP模式与传统政府治理模式的比较

来源：依据调研整理而成

4. 案例总结与理论要义

公共物品供给主体的界定是一个成本收益权衡过程。从已有案例来看，PPP模式的介入并未大幅度降低农村环境治理的成本，反而对外在环境稳定及制度配套等具有高度依赖性，但在一定程度上能够保障服务质量，具有较强的创新性与灵活性。上述现象与引入PPP模式的初衷存在一定差距，即将市场竞争机制引入政府实践，以期达到提高服务质量和降低服务成本的目标。与此同时，在城乡要素快速流动过程中农村人口、资本和技术等方面的变化给PPP模式带来了不确定性，政府面对众多群体及个体存在较高的交易成本，且政府行政式僵化的投入和管理机制与农村人居环境整治很难适应。因此，如何选择一种更加灵活且有效的农村人居环境整治模式是我国农村环境治理面临的重要挑战。

具体而言，农村环境治理PPP模式与传统的政府治理模式各有利弊，治理的有效性更依赖于执行过程，且对政府的治理能力提出了更高的要求。无论是基于理论还是基于实践，两种模式孰优孰劣难以盖棺定论，实施过程及效率需结合不同案例及情景加以差异性的区别对待。从更深层次理解，PPP模式本身并不存在高或低的效率，不能简单或机械地以好与坏、非此即彼的方式去概括，任何一项公共物品都存在着有利于或不利于PPP模式的条件，如何激发社会资本、农民和村集体等利益相关主体的积极性，实现多元共治，考验着政府的治理智慧以及制度创新的能力。

在英国等欧美国家，不少研究发现在长时间内许多公共服务的PPP模式实际上只是减轻了政府的财政压力，而对公共服务的供给效率、供给质量等方面的改善非常有限。进一步而言，农村人居环境整治并不存在“万能模式”，在城乡要素快速流动的现实情境下需区别对待各种环境整治模式，尤其是将PPP模式引入农村环境治理领域，无疑既是一个存在风险的争议性举措，同时也是一种在当前政府供给不足、农村发展现实需求及经济增长的宏观环境等条件下的积极举措。一方面，虽然PPP项目备受热捧，但要注意正本清源和行稳致远，特别是在农村环境治理领域，由于人口居住分散、农村污染源面广量大，再加上以农村的城镇化、农业的技术化和农民的流动性或市民化为基础内容的农村社会变迁所带来的农村社会市场化、信息化的提高和农民的生产及生活空间逐渐扩大，使得农村人居环境整治PPP模式面临着巨大挑战。另一方面，在政府财政有限和管理能力不足的情况下，政府单一供给模式愈发难以解决公共产品供给及效率问题，PPP模式逐渐成为政府解决公共服务的一种新的治理途径，农村环境治理也囊括在内。总之，PPP模式只能作为环境治理一种新的制度安排，其有效性不能一言概之。

四、 结论与讨论

面对基层公共物品供给不足、农村发展现实需求等现实情形，PPP模式到底是提高公共物品供给效率的“灵丹妙药”还是“美丽的谎言”？农村人居环境整治中PPP模式与传统的政府治理模式孰优孰劣？本文系统梳理了PPP模式有效性及其评价内容，选取两个农村生活垃圾处理案例对比分析了PPP模式与传统的政府治理模式，研究发现两者的总成本差异并不大，整体效率还比较低，但PPP模式更加注重建设环节的投入以确保质量而降低全生命周期成本；在不同阶段中各模式具备其自身的优势或缺陷，尤其是在市场机制的驱动下企业具有较强的灵活性与能动性，而政府具有较强的社会动员性与社会公平性。

总之，农村人居环境整治并不存在“万能模式”，也难以判断哪种模式更为适合，尤其是在城乡要素快速流动的现实情境下需区别对待。一方面，在公共资源短缺、环境治理需求日益剧增及农村社会转型等多重背景下，PPP模式可作为一种灵活机制介入我国农村环境治理领域，进而以治理为核心实现政府、市场与社会的多元协同供给；另一方面，我国农村社会发展的非均衡性及农村人居环境整治的公平性必然要求政府提高应有的公共产品及服务，尤其是考虑公共服务中所内嵌的公共性及与之对应的公共部门价值取向。简而言之，农村环境治理理论、制度与模式不仅需要实践探索及经验总结，也需要制度创新及理念本土化，这些都是乡村振兴战略中有待研究的学术命题。