关于天津市生活垃圾处理财政支持政策的建议

◎文/刘钺 魏侠 韩冰 赵勇 郑强

关于天津市生活垃圾处理财政支持政策的建议

◎文/刘钺 魏侠 韩冰 赵勇 郑强

本文介绍了天津市生活垃圾处理现状，阐述了天津市生活垃圾处理财政支持政策情况，针对天津市生活垃圾处理及财政政策支持方面存在的问题，提出了相应的财政政策建议。

生活垃圾；处理；财政政策

近年来，随着城市经济的高速发展和市民生活水平的不断提高，天津市生活垃圾排放量迅速增加，垃圾成分种类发生很大变化，对生活垃圾处理设施的规划布局、处理工艺、处理能力及运行环保安全等方面提出了更高要求，垃圾收集、处理及设施运行等方面的财政支持政策的引导作用有待加强。为此，笔者认为应加强天津市生活垃圾处理财政支持方面的政策研究。

一、天津市生活垃圾清运与处理现状

（一）生活垃圾清运及处理量

据统计，天津市中心城区生活垃圾清运量由2011年的3680t/d增加到2015年的4376t/d，无害化处理量由2011年的 3680t/d增加到2015年的4251t/d，具体情况见表1。

从数据来看，中心城区生活垃圾清运量逐年增长，年平均增长率约4.4%，生活垃圾无害化处理量也随之增长。预计到2020年，中心城区生活垃圾清运量将达8641t/d，无害化处理率将达到100%。

（二）生活垃圾处理方式及处理现状

目前，天津市中心城区生活垃圾基本采取分片处理，处理方法以填埋和焚烧为主。生活垃圾处理设施共5座，其中填埋场2座，焚烧厂3座。随着各大焚烧厂的建成，垃圾填埋场实际处理量逐步减少，今后垃圾处理方式将由原来以填埋为主转变为以焚烧处理为主。各生活垃圾处理设施的设计规模、实际处理规模、处理工艺及运行情况详见表2。

结合表1、表2分析可知：天津市中心城区生活垃圾处理设施处理能力基本能满足目前生活垃圾处理的需求，垃圾处理设施相对完善。但随着生活垃圾清运量的逐年增长，“十三五”期间还需新增其它新的处理设施。

二、天津市生活垃圾处理财政政策支持情况

（一）垃圾收费情况

天津市于1996年出台《天津市城市生活垃圾处理收费管理办法》（津价费字[1996]第20号文件）。按照该文件规定，对天津市行政区域内的工商企业 （含外商投资企业）、事业单位、机关、团体、学校、部队、农贸摊群市场和个体工商户征收垃圾处理费，收费标准为每吨15元，按月征收。2001年，天津市市容委、市财政局、市物价局出台 《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》（津政发 [2001]36号文件），按照该办法对居民户开征生活垃圾处理费，该办法规定：未实行物业管理的居民每户每月征收5元，不再另外征收每户每月2元的居民保洁费；物业管理小区内的居民每月每户征收3元；暂住人口每人每月征收2元。自该办法实施以来，天津市一直是采用按户收费，收费标准较低，且收缴效果差，收缴率仅三成左右，远远不能满足垃圾处理所需费用的需求。

表1 中心城区生活垃圾清运量及无害化处理量现状

表2 中心城区生活垃圾处理设施现状情况表

（二）财政政策支持情况

为全面推进中心城区生活垃圾处理工作，市财政安排了生活垃圾处理专项资金，作为垃圾转运、处理设施的运行补贴费用。但目前天津市现有生活垃圾处理运行补贴单价为2011年核定价格，据此单价及各场垃圾处理量进行核算，市财政拨付中心城区的生活垃圾处理专项资金总额约为1.8亿元。

三、生活垃圾处理财政支持方面存在的问题

（一）生活垃圾处理专项资金与现实需求存在较大缺口

城市生活垃圾产生量的不断增长导致垃圾处理费用的不断增加，这给生活垃圾管理和国家财政造成很大压力。为此，国家实行了生活垃圾收费制度，来补偿垃圾处理费用，同时促进垃圾源头减量。而生活垃圾处理的总费用不仅包括垃圾收集、运输和无害化处理的费用，还包括处理设施的建设费用、作业机具费用等在内的其它费用。国内外城市垃圾处理收费现状表明：垃圾处理总费用不能完全依靠收费补偿，仍主要依靠政府给予一定的生活垃圾处理专项资金作为运行补贴费用。

目前，天津市用于生活垃圾处理设施的建设、运行和管理的经费不足，运行经费更是严重短缺，造成部分垃圾处理设施超负荷运转，处理工艺和质量也难以保证。若不加大生活垃圾处理专项资金投入，将阻碍现有生活垃圾处理设施的正常运行和无害化处理水平的提高，“十三五”期间即将新建的垃圾处理设施的运行资金也难以保障。由此可见，天津市财政拨付的生活垃圾处理专项资金与现实需求存在较大缺口。

造成生活垃圾处理设施运行维护费用缺口问题日益突出的主要原因包括以下几个方面：

1.生活垃圾清运量及处理量的持续增加，导致生活垃圾处理专项资金拨付额较实际需求的缺口越来越大。

近年来，随着天津市退村建镇政策的出台及农村收运体系的日渐完善，及定期开展的市容环境清洁整治运动，都一定程度上造成了垃圾处理量的增加。

目前生活垃圾处理运行补贴费用是根据生活垃圾处理量按照一定单价进行核算，随着城市生活垃圾处理总量的大幅增加，按照目前运行补贴单价进行核算，必然导致中心城区生活垃圾处理运行补贴费用的高速增长。因此，亟需出台相关财政政策，加大垃圾处理专项资金的支持力度，保证城市生活垃圾处理设施的正常运行。

2.生活垃圾处理成本增加，运行补贴单价面临调整，导致生活垃圾处理专项资金的需求加大。

建设垃圾处理设施容易，但保证其良好运行困难，为保证垃圾处理设施的良好运行，需政府给予一定的专项资金作为运行补贴。随着国家环保要求的提高，生活垃圾处理工艺的改进，造成生活垃圾处理成本的提高，垃圾处理运行补贴单价需随之调整，生活垃圾处理专项资金总额也应随之加大。

造成生活垃圾处理运行成本提高的原因主要有如下几方面：

一是由于部分生活垃圾处理设施建成时间较早、设施破损及设备老化问题突出，为保证生活垃圾处理设施的正常运行，有些处理场（厂/站）道路、围墙、建筑物等场内设施已经进行或者正在进行提升改造，运行成本较项目建成时将大幅提高。

二是随着国家对环境保护的重视，对生活垃圾处理的环保要求和标准也在逐步提高，这就导致垃圾处理成本的增加。例如，按照《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB 16889-2008）和《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485-2014）的要求，生活垃圾填埋场、焚烧厂均应建设独立的渗沥液处理设施，且排放浓度应满足 《生活垃圾填埋场污染控制标准》中的排放限值。而据调查，目前天津市生活垃圾填埋场及焚烧厂普遍渗沥液处理规模偏小，运行效果不好，渗沥液处理设施需进行改进，将加大垃圾处理成本。自天津市双口垃圾填埋场群体性阻拦事件发生后，为减少填埋场恶臭气体外逸，保证生活垃圾填埋场周围环境，目前，天津市垃圾填埋场均采用膜覆盖代替土覆盖，造成垃圾处理成本的增加。另外，填埋场填埋气收集发电设施的普及，也一定程度加大了填埋场的运行成本。

三是生活垃圾处理工艺的改进，导致垃圾处理成本的增加。据调查，“十三五”期间，天津市中心城区将新建几座新的生活垃圾焚烧厂，待“十三五”末，双口垃圾填埋场、大韩庄垃圾填埋场将关闭，生活垃圾处理方式改为以焚烧为主。而垃圾焚烧处理成本相对垃圾填埋成本要高，因此，将造成生活垃圾处理运行成本的提高。

四是人工工资及物价水平逐步上涨的趋势也客观要求补贴金额的提高。

（二）缺少应对生活垃圾处理突发事件的应急机制

生活垃圾在收集、运输、处理等任何一个环节发生突发事件，如暴雨、地震等自然灾害，群体性阻拦等，极易导致连锁反应。例如，由于垃圾渗沥液水质较为复杂，处理难度较大，且渗沥液处理系统通常只适宜稳定运行，若遭遇大雨或暴雨天气时，生活垃圾渗滤液会突然增加，水量骤增必然会导致处理系统的崩溃。一旦生活垃圾或渗沥液得不到及时处理，将会导致城市环境质量的恶化，甚至会影响公众的身体健康和生命财产安全。因此，有必要统筹各处理设施的资源配备，建立完善的生活垃圾处理突发事件应急处理机制；同时应设立应急机制配套资金，保证突发事件的及时、有效处理。

（三）缺少环境补偿机制

近年来，我国垃圾处理设施建设引发的争议越来越大，社会关注度不断上升，选址困难问题日益突出，各地民众和环保组织通过各种途径、方式与政府和垃圾处理行业进行着斗争。如何破解“邻避效应”已成为各地垃圾处理设施顺利建设乃至垃圾正常处理的一个重要瓶颈，其中缺乏有效的环境生态保护激励和补偿政策是造成这一问题的重要因素。

所谓环境补偿机制是指破坏环境造成生态影响的责任者应承担相应的经济损失，并给予生态环境保护者和生态环境质量下降的受害者一定的经济补偿的一种机制，作为一项环境经济政策，具有一定的经济激励作用，与“污染者付费”原则并存。

目前天津市中心城区的生活垃圾处理设施主要分布在环城四区，而天津市尚未建立生活垃圾处理生态补偿机制。随着群众环保意识的不断增强，生活垃圾转运、处理设施的建设和运营过程中可能会遭到周边居民的强烈反对，从而遇到种种阻碍，如果与周边群众的矛盾纠纷解决不力将会导致生活垃圾处理设施无法正常运行，甚至发生群体性上访等事件。因此，天津市应加快建立垃圾处理环境补偿机制，在一定程度上促进环境公平和环境正义，减少市民对生活垃圾处理危害性的误解，减少垃圾处理方面的环境冲突，缓解垃圾处理设施选址方面的困境。

四、加强天津市生活垃圾处理的财政政策建议

（一）建立生活垃圾处理专项资金正常增长机制

天津市生活垃圾处理运行补贴费用是根据生活垃圾处理量按一定单价进行核算，且目前运行补贴单价为 2011年核定价格，至今未进行调整，造成市财政拨付的生活垃圾处理专项资金与现实需求存在较大缺口。因此，为保障专项资金的有效投入，保证垃圾处理设施的良好运行，充分借鉴国内其他城市经验，笔者建议应在调研及充分分析天津市生活垃圾处理设施运行情况的基础上建立生活垃圾处理专项资金的正常增长机制，适时定期进行一次运行单价调整；同时，市财政应每年根据单价及垃圾处理总量核算所需专项资金总额度，并根据当年预算确定的垃圾处理设施专项资金的总量，制定专项资金使用计划，以充分发挥专项资金的引导激励作用。

（二）建立生活垃圾处理突发事件的应急机制

生活垃圾处理突发事件主要包括自然灾害、公共卫生事件、社会事件、事故灾难等几种，根据不同种类的突发事件及突发事件分级，分别制定预防和处理生活垃圾、处理突发事件的专项预案。

（三）建立生态环境补偿机制

1.加强生活垃圾处理环境补偿的立法工作

垃圾处理的环境补偿机制由补偿主体、补偿客体、补偿原则、补偿标准、补偿方式和补偿的运行模式等几方面组成，在环境补偿机制确立过程中，应体现环境公平和正义，只有这样才能有效缓解当地居民对处理设施的反感情绪，推进垃圾处理设施的选址建设和运行。

2.拓宽补偿资金的筹措渠道

为加大对垃圾处理设施周边居民的补偿力度，应积极拓宽补偿资金的筹措渠道，引导社会资金参与环境补偿。

3.建立环境补偿的横向财政转移支付制度

通过建立横向的财政转移支付制度，可以调整各区域之间的利益分配，实现垃圾排放区域对垃圾处理区域、受益区域对受损区域的环境补偿，从而实现区域之间的环境公平，缩小经济差距。

[1]吴菁，邓成.城市垃圾处理费征收现状与突破[J].环境卫生工程，2006，（6）：24-26.

[2]高亚梅，林楚娟，李彬辉.关于垃圾处理环境补偿机制的探讨 [J].四川环境，2016，（1）：131-135.

[3]石琼.武汉市生活垃圾收集与利用的财政政策研究[J].行政事业资产与财务，2014，（24）：2-3.

本课题为2016年度天津市财政学会重点调研课题，参与单位有：天津市财政局基本建设处、天津市市容和园林管理委员会计划处、天津市财政科学研究所、天津市市容环境工程设计研究所、天津市生活废弃物处理中心。

责任编辑：傅延怿曲宁

F812

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1006－1255－（2017）03－0034-05

刘 钺（1973—），天津市财政局副局长。邮编：300040

魏 侠（1960—），天津市市容和园林管理委员会副主任。邮编：300381

韩 冰（1978—），天津市财政局基本建设处处长。邮编：300040

赵 勇（1976—），天津市市容和园林管理委员会计划处处长。邮编：300381

郑 强（1983—），天津市财政局基本建设处。邮编：300040