论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系定位

林莉红，邓嘉咏,2

(1. 武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2. 武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072)

一、 问题的提出

《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)第十六条至第十八条对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之关系作了界定：(1) 在后者审理的过程中，若同一损害生态环境行为又被提起环境民事公益诉讼且符合起诉条件的，应由受理生态环境损害赔偿诉讼的法院受理并由同一审判组织审理；(2) 法院受理因同一损害生态环境行为提起的此两类诉讼时，应先中止民事公益诉讼的审理，待生态环境损害赔偿诉讼审理完毕后再就民事公益诉讼未被涵盖的诉求予以裁判；(3) 当两类诉讼之一的裁判生效后，就同一损害生态环境行为提起的另一类诉讼若涉及前诉审理时未发现之损害的，仍可提起，其中，第十八条基于特定生态环境损害是否被前诉判决所涵盖而决定后诉能否被受理，意味着针对同一损害而先后进行的上述两类诉讼存在判决既判力上的牵连。根据既判力原理，可推知两类诉讼具有同质性。然而，在《若干规定》出台后，最高人民法院相关负责人持不同观点，认为“生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型”[1]，但其未从正面回答此类诉讼之本质属性。该属性究竟为何？生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是否必须截然分开？如何处理二者之关系以便实现环境诉讼体系内的制度自洽与环境保护目的？本文拟对生态环境损害赔偿诉讼本质属性之论争予以评析，秉持其环境民事公益诉讼之立场，并以此为基础对两类诉讼予以规范整合，以期助力生态环境救济之开展，为环境诉讼体系的发展提供参考。

二、 生态环境损害赔偿诉讼本质属性之论争及评析

关于生态环境损害赔偿诉讼之本质属性，我国学界尚未达成共识。目前，主要有“国益诉讼说”“私益诉讼说”“公益诉讼说”“混合诉讼说”“特殊的环境民事诉讼说”“特殊的环境民事公益诉讼说”等观点，基于学说的建立基础不同，可作出以下分类。

1. 基于自然资源国家所有权建立的学说

这类学说包括“国益诉讼说”“私益诉讼说”及“混合诉讼说”。“国益诉讼说”认为，生态环境损害赔偿诉讼有别于由检察院或社会组织提起的公益诉讼，乃是保护国家利益之诉讼；由于国家是自然资源的所有权人，而行政机关代表国家享有并行使自然资源所有权，故行政机关具备索赔权利人的资格[2]。“私益诉讼说”则认为，私益诉讼是个人为维护自身利益而提起，公益诉讼则是因维护不特定人之利益而发动；国家正是为了维护其所有的自然资源，才选择由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，故该诉讼应属私益诉讼[3]。质言之，自然资源国家所有权的私权属性决定了生态环境损害赔偿诉讼为私益诉讼[4]。“混合诉讼说”的立足点同样是自然资源国家所有权，但与前两种学说所不同，其认为自然资源国家所有权兼有私权与公权的双重属性，故生态环境损害赔偿诉讼“不单纯属于私益诉讼或者公益诉讼，而是一种公私交错的特殊类型的诉讼”[5]。

笔者不赞同以上观点。首先，自然资源并不能涵盖生态环境，相反，它只是生态环境的一部分。其次，自然资源国家所有权理论无法契合《若干规定》在生态环境损害赔偿诉讼原告上的二分立场。从国家整体看，自然资源的所有权当属整个国家；但从法律规范看，我国《宪法》第九条规定自然资源所有权分属国家与集体所有。生态环境损害赔偿诉讼的原告若以自然资源国家所有权理论作为诉权来源，则无法解释行政机关何以具有维护集体所有的自然资源之诉权。尽管自然资源国家所有权存在公法与私法性质相互交织的复杂样态(1)学界对自然资源国家所有权的性质有不同见解，大体形成了“特殊物权说”“公、私混合说”“非权利说”“国家所有者说”“双阶构造说”等观点。有学者认为，这些观点实则可以概括为公权说、私权说、公私权结合说。参见：童光法.自然资源国家所有权的另一种视角[J].江苏大学学报(社会科学版)，2016(5)：20-25.，但不管采取何种法理上的解释，均无法将“集体所有”纳入其中。最后，《若干规定》将“受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门”作为原告之一类，有其特殊的社会背景。在《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》出台后，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，将福建、江西和贵州作为国家生态文明试验区，并积极探索自然资源产权体系与自然资源资产管理体制。在试验区内，生态环境的资源管理与非试验区不同，故在损害赔偿的处理上“标新立异”乃正常之举。换言之，尽管在试验区内，索赔权利人看似以自然资源国家所有权为基础而起诉，但实则不是，其起诉同样是为了社会公共利益而履行自身保护生态环境的义务。

2. 基于国家环境保护义务建立的学说

这类观点的典型代表为“特殊的环境民事诉讼说”，该学说是在批判国益诉讼说、公益诉讼说与私益诉讼说之不足基础上提出的，其认为生态环境损害赔偿诉讼的原告为“国务院授权的省级、市地级地方政府及其指定的环保机关”，理论权源为“我国《宪法》第九条和第二十六条”，诉讼目的为“填补生态环境损害、维护环境公共利益”，故该诉讼具有特殊性，宜认定为“特殊的环境民事诉讼”[6]。

笔者认为，该学说从宪法的角度论证国家机关负有环境保护的义务，进而论证生态环境损害赔偿保护的是公共利益，但没有进一步解释生态环境损害赔偿诉讼属于环境民事公益诉讼，这恰是其不足的地方。

3. 基于诉讼目的建立的学说

这类观点有“公益诉讼说”和“特殊的环境民事公益诉讼说”。“公益诉讼说”认为，尽管自然资源国家所有权属于私法权利，但诉讼之本质属性应由诉讼目的加以判断；既然生态环境损害赔偿诉讼所保护的是环境公共利益，那么将其定位为公益诉讼便无不妥(2)参见：李挚萍于2018年5月31日在“第二届崇明世界级生态岛环境司法研讨会”上的发言，发言题目是“生态环境损害赔偿制度的司法适用”。。“特殊的环境民事公益诉讼说”建立在“公益诉讼说”的基础上，认为从诉讼目的、起诉原因、诉讼请求等方面看，两诉讼基本相同，只是生态环境损害赔偿诉讼的原告、适用范围及诉前程序异于环境民事公益诉讼，故宜将前者定性为特殊的环境民事公益诉讼[7]。

“公益诉讼说”承认生态环境损害赔偿诉讼之权源自于自然资源国家所有权，而这一点，笔者在前文已明确表示反对并陈述理由。相比而言，笔者更赞同“特殊的环境民事公益诉讼说”，主张生态环境损害赔偿诉讼是环境民事公益诉讼的子类型，二者于理论及制度上存在(或可以实现)同质性。理由如下：第一，将生态环境损害赔偿诉讼之提起主体解释为我国《民事诉讼法》第五十五条之“法律规定的机关”不存在理论障碍。尽管在当前，此类诉讼的提起主体是由司法解释和试点方案所规定的，尚缺乏法律层面的规范依据，但这并非无法克服。第二，根据《若干规定》可知，生态环境损害赔偿诉讼在受案范围上小于一般的环境民事公益诉讼，这恰恰说明提起后者可以解决前者所欲解决之问题。第三，诉前程序并非判断一类诉讼之本质属性的要件。当然，笔者认为，仅从以上方面便得出生态环境损害赔偿诉讼是特殊的环境民事公益诉讼仍非严谨。在应然层面上，生态环境损害赔偿诉讼的两造地位是否平等、被告能否为行政主体以及此类诉讼所保护的环境利益该如何定性、胜诉利益如何归属等，都应作为考量因素纳入到分析中。

三、 本质属性：环境民事公益诉讼的子类型

生态环境损害赔偿诉讼在海洋自然资源领域已有明确的法律规定(3)全国性的规范有《中华人民共和国海洋环境保护法》(2017年修正)和《渤海生物资源养护规定》(2010年修订)。地方性的规范有《天津市海洋环境保护条例》(2018年修正)、《浙江省海洋环境保护条例》(2015年修正)、《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》(2015年修正)、《厦门市海洋环境保护若干规定》(2016年修正)、《宁波市渔山列岛国家级海洋生态特别保护区管理办法》(2012年)以及《广东省海洋特别保护区管理规定》(2012年)。，并从1985年开始实践多年。有最高人民法院的法官将海洋领域的此类诉讼性质界定为民事公益诉讼[8]。海洋生态(环境)损害赔偿诉讼针对的海洋生态环境要素与生态环境损害赔偿诉讼所针对的环境要素、生物要素具有同质性。通过比较两类诉讼所保护的客体，亦可知二者均为环境民事公益诉讼。即便仅从生态环境损害赔偿诉讼的两造地位、保护的利益、胜诉利益之归属进行分析，笔者依然认为，其乃环境民事公益诉讼的子类型。

1. 从诉讼双方当事人的地位看，原、被告地位平等且被告不能为行政主体

就原告而言，行政机关作为生态环境损害赔偿诉讼的原告，仅扮演普通民事主体角色。行政机关的起诉既非国家机关以私人地位从事私法行为，亦非纯粹公法上的国家行为，而是国家以私人地位所从事的维护社会公共利益的行为。2018年修正后的我国《宪法》在“序言”中新增“生态文明”的要求，从而形成“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明”五位一体的总布局。与此同时，最新的宪法修正案将“生态文明建设”纳入《宪法》第八十九条规定的“国务院行使的职权”之范畴，其意义在于明确生态环境保护并非严格的法律保留事项，国务院及其各部委可依《立法法》进行相关行政立法[9]。作为国家目标之一，《宪法》“序言”中的“生态文明”不仅具有政策宣示的作用，也表明生态环境保护构成国家的一项重要的客观法义务。据此，其对各类国家权力都有约束作用，也即立法机关、行政机关、司法机关在有关环境保护方面的行为均需符合宪法的约束与引导。生态环境损害赔偿诉讼的原告之一是行政机关，其所肩负的是宪法规范所明确的生态环境保护义务，其提起诉讼便是履行义务之体现。但在此过程中，行政机关并未运用公权力，其地位与被告平等。

就被告而言，《若干规定》明确生态环境损害赔偿诉讼的被告只能为私法上的“自然人、法人或者其他组织”，而不能是行政主体。2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》发布，随后有12个省市也出台了相关主题的规则(4)这12个省市分别是内蒙古自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、青海省、山东省、四川省、浙江省、海南省、吉林省、杭州市、南宁市、常德市。。尽管这些规则的内容反映了政府机关的不作为、违法作为、不当作为均可能引发生态环境损害，但对于那些在生态环境保护领域负有法定监管职责的行政机关而言，其本该运用行政处罚、行政强制等方式迫使损害生态环境的主体恢复生态或赔偿损害。怠于运用行政权意味着放弃履行职责，此时行政机关将承担行政法律责任，并主要借助环境行政公益诉讼来追究(5)行政机关是公共利益的首要维护者。当公共利益遭受侵害时，应仰赖行政机关履行职责，同时辅以对违法或怠于履行职责的行政机关提起行政公益诉讼的制度设计。参见：林莉红.论检察机关提起民事公益诉讼的制度空间[J].行政法学研究，2018(6)：55-66.，而没必要新增生态环境损害赔偿诉讼来实现，其中，环境行政公益诉讼是指现行法所规定的检察机关开展公益诉讼的系列活动，其诉讼程序应包括诉前程序、起诉与受理程序、审理程序和执行程序[10]。此外，假设行政机关可作为生态环境损害赔偿诉讼的被告，而《若干规定》中关于被告责任的承担方式主要为货币赔偿与行为修复，那么，行政机关的货币赔偿就面临以下“怪象”：该笔费用从国库支出又回到国库，似乎多此一举。综上，行政机关不宜作为生态环境损害赔偿诉讼的被告。

2. 从诉讼保护的利益看，生态环境利益是一种公共利益

只有正确理解个人利益、公共利益与国家利益，我们才能更好地定性生态环境利益。法律上的“个人”指涉作为私主体的公民、法人或其他组织，个人利益即私主体享有的自身利益，其具有封闭性、排他性、独享性。公共利益即社会公共利益，“是一种具备由社会成员共同消费之可能性的利益诉求”[11]、一种为不特定的多数人(社会公众)所认可、共享且必需的价值体[12]。国家利益是政治范畴的概念，包括国际政治范畴中的国家利益和国内政治上的国家利益[13]。个人利益、公共利益与国家利益三者虽有区别，但彼此也存在密切联系。公共利益以个人利益为依归，但其摒弃了个人利益中的任意性、偶然性和特殊性[14]。国家作为一个整体，在对外职能上所保护的利益与公共利益相一致；但在对内行使职能时，国家利益与公共利益则非一致，前者关涉政治范畴上的利益，这一点与后者有着明显差异。

生态环境损害赔偿诉讼建立之目的在于实现生态正义，落实“损害担责”，也即通过惩罚加害者而达到保护生态环境、使生态环境利益为社会公众所共享的目的。生态环境利益不涉及政治范畴，其为社会公众所共享，具有广泛性、共享性、非排他性与开放性等特征，故与国家利益和个人利益均有别，应纳入公共利益的范畴。相应地，生态环境损害赔偿诉讼是一种旨在维护公共利益的诉讼。

3. 从胜诉利益之归属看，该利益由全民共享

生态环境损害赔偿诉讼的赔偿方式有两种：一是生态环境可修复的，由加害方修复或委托第三方修复，费用由加害方承担。二是生态环境无法修复的，加害方的赔偿资金将作为政府非税收入而全额上缴同级国库，并纳入预算管理；同时，赔偿资金的使用必须按照《政府非税收入管理办法》进行，且使用目的限于保护生态环境。关于生态环境损害赔偿金，部分地方已出台相关细则。例如，《厦门市生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》对这类赔偿金的资金来源、使用范围、使用程序、监督管理均作了规定，该办法第十五条便指出，“某一生态环境损害事件的赔偿资金应用于该事件的生态环境修复；不可修复或者无修复必要的，可优先用于损害结果发生地的其他污染治理和生态环境修复”。对生态环境的追求属于对公行政目的之追求，修复生态环境反映了对公行政任务之履行。生态环境损害赔偿金之使用目的是为大众提供美好的生态环境，故胜诉之利益最终由全民共享，原告对该利益没有处分权。

四、 生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之规范整合

通过上文的分析，生态环境损害赔偿诉讼本质上属于环境民事公益诉讼，故二者具有可融合性。基于此，通过完善环境民事公益诉讼的相关制度便可实现维护生态环境之目的，亦即实现了生态环境损害赔偿诉讼的建立目的。目前，《若干规定》第二十二条作为兜底性条款，规定生态环境损害赔偿诉讼在《若干规定》之外可参照适用《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关司法解释的规定。然而，由于规则的现实性与时代背景，上述列举的两个司法解释并不具有很好的可适用性。在实践中，《解释》规定的一些责任方式本就极少获得环境民事公益诉讼的司法应用，生态环境损害赔偿诉讼对此的应用亦然。例如，有学者通过对裁判文书的数据统计发现，“恢复原状”这一责任方式呈现出原告诉请率低与裁判适用率低的“双低”现象[15]。再者，当前的生态环境损害赔偿由于沿用民事损害赔偿中“填补损害”之逻辑而呈现出“追求完全赔偿、舍弃惩罚性赔偿、生态修复与金钱赔偿相结合”的特征，这致使司法实践出现困境，无法实现规制损害生态环境行为的制度功能[16]。

笔者认为，通过整合并完善相关法律规范，形成一套新的环境公益诉讼规范，可将生态环境损害囊括进环境民事公益诉讼的救济范围之中，进而有助于推动环境诉讼体系内的制度自洽。限于篇幅，下文仅围绕起诉资格、审判机构、证据规则与责任承担这四个最核心的问题展开。

1. 起诉资格

在环境保护领域，从我国现有的法律文本看，环境民事公益诉讼的起诉主体有两类：一是《民事诉讼法》(2012年)第五十五条规定的“法律规定的机关和有关组织”，随后的《环境保护法》(2014年)第五十八条与《解释》第二条至第五条先后对生态环境保护领域的“有关组织”作出限定、对限定条件加以解释(6)依据《环境保护法》第五十八条可推知，有权提起环境民事公益诉讼的“有关组织”是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。《解释》第二条至第五条分别对上述第五十八条中的“社会组织”“设区的市级以上人民政府民政部门”“专门从事环境保护公益活动”“无违法记录”进行了解释。；二是《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》(2017年)新增的“人民检察院”。相比而言，生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体至今缺乏法律、法规层面的规范依据，仅停留在《解释》对“原告”以及《生态环境损害赔偿制度改革方案》(2017年)(以下简称《改革方案》)对“赔偿权利人”的规定。未来，应借助立法的方式明确此类诉讼的起诉资格问题。当然，在立法方式上究竟宜采环境单行法还是以生态环境损害赔偿为中心进行全面综合立法，仍待进一步考察。

在笔者看来，生态环境损害赔偿诉讼作为一种环境民事公益诉讼，其构建自然无法脱离民事诉讼原理。无论是环境民事公益诉讼抑或生态环境损害赔偿诉讼，其原告地位之获取均以法定诉讼担当理论为基础。借助立法方式明确生态环境损害赔偿诉讼中的原告范围(即何人享有起诉资格)，便可将此类诉讼的原告解释为《民事诉讼法》第五十五条(民事公益诉讼起诉资格条款)中的“法律规定的机关”，由此在规范层面上有助于理顺两类诉讼的关系。同时，这也为生态环境损害赔偿诉讼营造了适用法定诉讼担当理论的条件。

由于生态环境损害赔偿诉讼本质上是环境民事公益诉讼的子类型，当通过立法使行政机关成为有法律依据的生态环境损害赔偿诉讼之原告时，便意味着该诉讼的适格原告为行政机关、符合条件的社会组织以及检察机关，三类原告的起诉顺位应根据不同的案件类型予以确定。在我国现有的环境保护法律规范中，“生态环境损害”概念尚告阙如，而国内学者对此概念的学理探究亦未起步[17]。目前，囿于前述情况，根据生态环境损害应有的内涵来对案件类型加以细致划分并非易事，但《若干规定》针对行政机关提起诉讼的案件范围之立场仍可为我们确定三类原告起诉顺位的标准提供一些启示。笔者认为，从《若干规定》第一条(7)《若干规定》第一条：“具有下列情形之一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼：(一) 发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；(二) 在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；(三) 发生其他严重影响生态环境后果的。前款规定的市地级人民政府包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。”有关行政机关起诉的范围来看，生态环境损害的严重程度可作为三类原告起诉顺位的标准。危害涉及面广、结果严重程度高、情况复杂的案件，应采取“行政机关优先，社会组织次之，检察机关补充”的顺位；而损害轻微、影响不大的案件，可采取“行政机关、社会组织不分次序，检察机关补充”的模式。两种模式的区别在于面对不同情况时，行政机关与社会组织何者发挥优先作用；而共性则在于由检察机关提起的民事公益诉讼总是处于补充地位。但有种特殊情况需注意：在前述第一类案件中，由于案件的严重性，诉讼往往伴随检察机关对行为人之刑事责任的追究，当检察机关决定追究行为人之刑事责任时，由检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼应优先适用。

2. 审判机构

在审判机构方面，《若干规定》吸收了2014年以来的环境资源司法体制改革成果，这是2015年实施的《解释》所欠缺的。由于最高人民法院于2014年设立环境资源审判庭以及各地法院陆续设立独立的环境资源审判机构，环境资源审判在审判机构专门化、审判人员专业化、审判程序制度化等方面发展迅速[18]，因此，对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼进行规范整合、形成新一套生态环境救济规范时，需要在这方面进行完善，以弥补《解释》的不足。详言之，除生态环境损害赔偿诉讼案件已被《若干规定》第三条第四款明确规定由人民法院环境资源审判庭或指定的专门法庭审理外，应考虑其余的环境民事公益诉讼案件是否均由上述专门机构审理。

3. 证据规则

与《解释》相比，《若干规定》在证据规则方面更完善。《若干规定》明确了已生效刑事裁判确认之事实与未确认之事实各自所起的作用，而《解释》对此未作规定。但鉴于环境民事公益诉讼建立在民事诉讼的基础上，故《解释》的上述空白可借助《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》来填补。值得注意的是，依照《若干规定》第九条，负环保监管职责的部门或其委托机构在行政执法过程中形成的一系列报告、数据等，在满足一定条件后可具备证据能力；而《民事诉讼法》与《解释》无类似规定。至于《若干规定》第九条能否解读为《解释》第十一条的延伸(8)《解释》第十一条：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”，并为第十一条所囊括，仍需进一步探讨。行政执法阶段所形成的执法资料具有直接性和时效性，能够较为全面地反映案件的事实。赋予执法过程中依法制作或获取的文件以证据能力，可提高诉讼效率，避免因诉讼程序迟延所带来的不良后果。总之，两诉讼制度之整合完善，需要对行政机关在执法过程中收集的证据、制作的报告等材料之证据能力作出规定，以适应办案的需要。

4. 责任承担

在责任承担方面，与作为政策性文件的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)《改革方案》相比，《若干规定》之内容更为细致详尽。《试点方案》与《改革方案》仅就开展修复生态环境工作以及承担相应费用两类责任形式进行了规定，而《若干规定》则在上述两文件的基础上将责任承担方式扩展至“停止类”责任形式(如停止侵害、排除妨碍、消除危险等)，甚至还包括赔礼道歉。停止侵害、排除妨碍、消除危险三类责任形式可谓“预防性民事责任”，设立此三者契合生态环境损害赔偿诉讼作为环境民事公益诉讼子类型的本质属性。这三种责任形式依次是由法院判令停止侵害、排除侵害行为所导致的实现公益之妨碍以及消除行为对环境利益构成的潜在危险，它们“可以直接预防和减少对环境本身的损害”[19]。另外，在《若干规定》中增设“赔礼道歉”这一责任形式，实则与环境民事公益诉讼所树立的精神与意旨相一致。“赔礼道歉”要求侵害人就侵害行为向社会大众公开道歉，这既可使行为人切身感受自身行为所带来的“羞耻性”，也可对社会公众起到警示和教育作用。相关研究表明，该责任形式在我国的环境民事公益诉讼中备受法院的青睐(9)有学者曾就环境民事公益诉讼中赔礼道歉请求的支持情况进行统计分析，在114件提出赔礼道歉请求的案件中，有113件的该项请求获得法院支持，支持率达99%。参见：阙占文.赔礼道歉在民事公益诉讼中的适用及其限制[J].政法论坛，2019(4)：119-128.。

从整体上看，《若干规定》与《解释》的责任形式近乎一致。《解释》第十八条和《若干规定》第十一条均规定了六种民事责任，二者的细微区别仅在于前者规定的“恢复原状”在后者中被表述为“修复生态环境”。有学者认为，《解释》中存在把“恢复原状”等同于“修复生态环境”的错误观念，“恢复原状”与“修复生态环境”并不能画上等号[20]。从环境科学的角度看，“修复生态环境”无疑比“恢复原状”更精确，也更能体现环境的生态价值与生态利益。

有关“责任承担”问题的规范整合，可从以下方面着手。首先，纠正《解释》中把“恢复原状”等同于“修复生态环境”的错误观念，采用“修复生态环境”这一更具有科学性的概念，合理界定生态环境修复标准。由于生态环境的原状往往难以确定，故而在设置生态环境修复标准时，应考虑“环境破坏的特点、现有的科学技术、人体的健康等因素”[21]。其次，完善修复生态环境的具体方式。这些方式可分为直接修复和替代性修复两类，通常情况下，应优先适用直接修复，而替代性修复则作为补充[20]。直接修复是指在生态环境损害发生后，侵害人采取有效措施将生态环境修复到损害发生前的状态；而替代性修复则是采取包括以异地补植林木等方式进行环境容量或生态功能的修复、在侵害人无法修复或明确表示不履行修复时对生态环境修复费用的支付[22]。现有司法解释对此的规定过于简单，有待完善。最后，明确生态环境损害的赔偿范围。从《解释》与《若干规定》的条文内容看，除了“恢复原状”与“修复生态环境”的用语存在差异外，二者对生态环境损害赔偿范围的规定也不完全相同(见表1)，其中，对于“《解释》有而《若干规定》无”的赔偿费用种类，可根据《若干规定》第二十二条，参照适用《解释》；而对于“《解释》无而《若干规定》有”的赔偿费用种类，则可能是因为生态环境损害赔偿诉讼存在特殊程序环节或是作为新事物在考虑问题上更为周全。前者如磋商前置程序的设置，即“经磋商未达成一致或者无法进行磋商的”，方可提起生态环境损害赔偿诉讼，而一般的环境民事公益诉讼则无此项要求，因而也就不存在磋商支出；后者则如永久性功能损害造成的损失、合理的应急处理费用。应当说，有些费用种类不同是必要的(如磋商支出)，但有些费用种类其实都需要，如其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的必要费用。

表1 生态环境损害赔偿范围

在学理上，通常认为生态环境损害是一种“新的损害类型，它是生态环境本身的损害，体现出人的环境利益和环境自身价值尤其是生态价值的同时减损”[23]。生态环境损害赔偿的实质是通过将使用环境公共资源所产生的外部不经济性进行内部化，由造成损害者承担治理、修复和赔偿生态环境损害的责任。生态环境损害的赔偿范围，应包括防范措施费用、清除措施费用、修复措施费用、附带损失和象征性损失等五类，其中，附带损失包括生态环境损害的评估、检测、监测费用，以及修复计划所需科研费用与其他合理的行政管理费用。象征性损失则是在生态环境无法修复时，在充分考虑物种稀缺性等生态环境损害特殊性的前提下，对上述前四类费用进行估算的总和[24]。规范整合需要结合以上学理进行。

五、 结语

生态环境损害赔偿诉讼是政策制定者在“目的—手段”的思考模式下，为保护生态环境、实现可持续发展而推行的带有政策导向性的诉讼，其实质是环境民事公益诉讼的子类型。目前，“我国法律对于生态环境保护诉讼的立法基本定型，也相对完备，对于解决现实问题大有裨益，立法的完善为相关诉讼活动的进步奠定了良好的法律基础”[25]。完善对生态环境损害的救济，可通过整合生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼进行，其中，最为重要的便是对起诉资格、审判机构、证据规则、责任承担等核心问题的相关法律规范进行整合。在政策导向下，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼是一种具有“运动式”色彩的诉讼。在环境保护的过程中，我们需要警惕因新制度之兴起而忘却对既有制度之运用的心理，应在既有制度的基础上“物尽其用”、谋求新旧制度衔接以形成功能上的合力，而不是毫无意义的“另起炉灶”或夸大新制度的功能。