对全面实施预算绩效管理的调查与思考

刘 颖/文

预算绩效管理是指在预算管理中融入绩效理念，围绕预算管理的主要内容和环节，以支出结果为导向，突出效率和责任，在预算资金的分配和使用过程中更加关注预算资金的产出和结果。通俗地讲，就是让取之于民的财政资金更好地用之于民，把有限的财政资金用在刀刃上。

一、全面实施预算绩效管理的要点

党的十九大报告提出全面实施预算绩效管理，并将其上升至国家战略高度。在此背景下，探索以绩效为核心的政府预算制度改革，是当前财政管理的发展趋势。“三全一体”是全面实施预算绩效管理的要点所在。

（一）在空间格局上做到“全方位”。“全方位”是指对预算绩效管理的实施对象进行拓展，将政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全部纳入绩效管理。具体而言，在政府预算绩效管理方面，要稳步推进，着力提高质量；在部门和单位整体预算绩效管理方面，要重点增强预算协调能力；在政策和项目与预算绩效管理方面，实施全周期跟踪。

（二）在时间维度上做到“全过程”。“全过程”旨在将绩效评价思想和方法深入到预算编制、执行和监督的各个环节，让预算和绩效管理真正挂钩，形成全过程预算管理监督系统。例如对于重大政策和项目的事前绩效评估，实施过程中的跟踪监控管理，事后的绩效评价，并且形成反馈机制，以便改善预算管理，优化资源配置。

（三）在管理范围上做到“全覆盖”。“全覆盖”指管理者从增强预算的整体性和协调性出发，将一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算一并纳入管理范围。除此之外，政府的投融资活动以及政府债务也将被纳入预算绩效管理范围。

（四）在目标形态上实现“一体化”。“一体化”意味着将预算管理和绩效管理融为一体，在机制层面将“花钱”和“办事”统一起来，形成协同效应，解决一直以来预算、绩效“两张皮”的问题。在共同目标引导下，使预算资金用到实处，绩效管理管到实处，真正把资金用好，把事情干好。

二、全面实施预算绩效管理的难点

（一）绩效文化不足。全面实施预算绩效管理需要部门全体人员统一思想，将绩效理念融入预算管理、编制、执行和监督全过程，相互协调、合作、监督。笔者向对各类机关事业单位发放纸质问卷和电子问卷，共采集有效问卷656份，其中包括中央驻深圳单位303份、地方行政单位209份和事业单位144份。

附表 受访人员对预算绩效管理的认知程度（单位：人）

由附表可知，各单位内部人员对预算绩效管理的认识和重视程度有待提高，在理解上片面地将预算绩效评价等同于预算绩效管理，存在“重预算，轻绩效”“重进度，轻监控”的问题，在一定程度上制约了全面实施预算绩效管理的推进。

（二）制度建设较弱。我国的预算绩效管理通过十几年的发展，从中央到地方出台了不少有关预算绩效管理的规章制度，取得了明显成效，但仍未形成一整套完整的制度体系，有关政策要求分散在不同的文件中，缺乏长效机制和统一规划。如新《预算法》虽多次提到预算绩效管理，但并未对具体工作开展作出明确规定。部门整体支出绩效管理相关制度尚未建立，配套办法和细则亟待出台。预算绩效管理的组织架构和运作机制需进一步明确和细化。

（三）广度深度不够。目前我国大部分行政事业单位仍处于全面实施预算绩效管理的初期，地区和部门之间发展不平衡，管理的广度和深度有待拓展。例如，部门整体支出的预算绩效管理仍未实现。一是在基本支出方面，暂未纳入预算绩效管理，主要关注经费使用合规性和预算执行进度。二是在项目支出方面，重点项目预算绩效管理闭环基本形成，但仍存在项目支出预算绩效评价试点面偏小、范围偏窄等问题。而以上存在的问题，影响到了全面实施预算绩效管理作用的真正发挥。

（四）质量有待提高。实际工作中，部分单位随意申报绩效目标，绩效目标设置过于抽象，难以评估；有的绩效目标缺乏充分论证和科学测算；有的目标设定过于简单，目标容易实现，纯粹为了评价而评价。此外，有的单位不认真开展事中绩效监控，事后绩效自我评价也流于形式，评价报告内容简单空洞，回避关键问题，缺乏深度，不能全面反映项目绩效和存在的问题，直接影响了预算绩效管理的质量。

（五）结果运用不足。部分单位形成绩效评价结果后，仅停留在反应情况和问题的层面，并没有将评价结果作为下年度预算安排等决策的参考依据，也没有将其与规范预算管理、提高资金使用效率等相衔接，评价结果流于形式，绩效评价考核机制无法发挥指导应用的作用。

附图 建立下一年度预算安排与绩效考核结果相关联制度的单位数

笔者通过对各位机关事业单位发放纸质和电子调查问卷，共有65家各类机关事业单位填写调查问卷，包括有7家中央驻深圳单位、45家行政单位、13家事业单位。其中，相对应分别有4家、25家和3家单位，尝试建立了当年绩效考核结果与下一年预算安排相关的关联制度，分别占比57%、55%和23.08%。

三、推进全面实施预算绩效管理的对策建议

（一）深入宣传普及预算绩效管理理念。预算管理者应从绩效文化着眼，努力通过传统媒体和新媒体等渠道，以信息公开和业务培训为载体，大力宣传预算绩效管理，营造预算绩效舆论环境，引导公众、职工和干部积极参与其中，真正做到入脑入心、知行合一。同时，要积极探索“以干代训”，提升预算管理工作者的专业素养，掌握工作方法和程序，培养一批高素质的预算绩效管理人才，确保全面实施预算绩效管理工作有序推进。

（二）加强预算绩效管理制度化建设。一是要持续优化预算管理流程，研究制定预算支出事前、事中、事后相配套的制度，注重制度的相互衔接。二是要建立健全预算绩效管理制度体系，进一步明确预算绩效管理的组织架构和运作机制，做实做细各方预算绩效管理职责，动态界定各方面权责边界，将预算绩效制度嵌入到单位经济活动的全流程。三是要结合部门、行业特点，抓紧建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标和标准体系，做好指标库的基础建设工作，使预算绩效管理有规可循。

（三）提高预算绩效目标的管理质量。以绩效目标为预算绩效管理的基础和核心，着眼于绩效管理的前端。一是编制预算时，要将所有入库项目都设置预算绩效目标，并增强编制绩效目标的明确度，要求目标设置必须具体、全面、合理、可测量。对于部分难以量化的目标，则要提高指标描述或者解释的清晰度，细化任务。二是强化目标审核的规范性，建立绩效目标审核责任制，明确单位内部责任分工，努力形成绩效目标审核和资金下达的联动机制。例如可以采取短时间集中会审、多方联合审核和纸质书面审核等方式，对被管理部门的各专项资金绩效逐项检查，尤其是对未按要求设定绩效目标或审核未通过的项目，管理部门可以考虑暂时不予预算安排，从而提高预算绩效管理的权威性，把预算绩效管理的导向性“立起来”。

（四）全面构建预算绩效监控管理体系。将绩效监控融入资金日常进度管理工作中，对绩效目标实现程度进行监控，做到资金到哪里，监控到哪里。依托信息化平台，创新绩效监控手段，将绩效监控规则和要求嵌入信息化系统中，通过系统提示、自动推送、流程控制等信息化手段，实现预算管理全流程的有效监控，数据的交互共享，工作流程的自动控制和风险特征的识别应对。使用定量和定性分析相结合的方式，运用因素分析法、目标比较法、标杆管理法等对相关监控信息进行科学分析和预警，及时发现问题和异常，并进行有效干预和处置。确保预算执行进度，落实支出责任，更好地实现绩效目标。

（五）完善预算绩效结果反馈与整改机制。坚持以结果为导向，坚持以问题为导向，及时反馈考核结果，让绩效管理对象认真整改，从而促进预算绩效管理目标的实现。一是要坚持结果导向，评估单位要及时将绩效考评结果反馈至被考评单位，对工作成效明显的预算部门或单位给予表扬，对工作推进不是很好的单位进行谈话，帮助被考评单位了解考评结果、存在问题和改进空间，并责令限期整改。二是要加强对绩效评价的结果应用，落实绩效责任。各部门是预算绩效管理的责任主体，考评单位一把手要做好“第一责任人”，对项目预算绩效负责。对上年度绩效评估成绩突出的单位给予优先支持，对绩效评估结果不佳的单位则严格控制，减少分配的资金总量。

十九届四中全会提出，在不远的将来，我国要努力实现国家治理能力和治理体系的现代化。预算资金的使用效率与绩效管理结合的好坏，一定程度上影响着这一宏伟目标的实现。要坚持用财问效导向，全面推进实施预算绩效管理，为提升政府行政效能奠定坚实基础。