城市相对贫困人口立体化社会救助体系研究*——以H市为例

梅晓静

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

一、问题提出与相关研究

十九届四中全会提出要建立解决相对贫困的长效机制，促进相对贫困的问题解决。中国的扶贫将进入下个阶段：由绝对贫困转向相对贫困。有学者认为城市贫困是相对贫困，解决城市贫困、建立长效救助体系至关重要。在城市贫困概念方面，1992年，李强通过“中国城镇居民贫困问题研究”的报告对城市贫困的概念进行界定，提出：“贫困一般是指物质生活贫困，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于苦难境地。”[1]西方学者通过能力贫困、权利贫困和文化贫困三个视角对贫困进行划分和分析，我国的学者在对西方学者提出的视角上进行进一步总结，提出将贫困分为绝对贫困、基本贫困和相对贫困[2]。另外，陈宗胜等学者对中国城镇贫困线、贫困率问题进行了探讨，认为我国政府从未明确划定过城市贫困线[3]。近几年，又出现新概念“城市新贫困”，暴向平等学者认为城市新贫困主要有：伴随着社会经济转型，城市出现大量在岗低收入职工、离退休人员、下岗失业人口、“三无”人员、外来流动人口、应届毕业生等[4]；陈云认为城市新贫困主要包括三类群体，一类是下岗职工和“4050”人员，第二类是因城乡二元结构导致的权利不平等而贫困的在城农民工，第三类是自身能力缺失的新失业群体[5]，城市新贫困群体成为如今城市贫困的主要救助对象。学者杨舸从社会排斥和相对剥夺的角度来论述城市有一部分流动人口，特别是农民工群体增加了城市相对贫困发生的可能性几率[6]。大部分学者探讨了城市贫困群体产生的原因，主要从政策因素、经济因素、社会保障因素、收入分配因素方面进行。在从相对贫困角度进行社会救助体系建设方面的研究较少，部分学者也只是研究社会救助体系中的一小部分，例如：城乡低保制度存在的问题、医疗救助体系存在的问题、社会救助主体问题等。

党的十九大报告提出要按照兜底线、织密网的要求加强社会保障体系建设，通过涵盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障合理、可持续发展建设多层次的社会保障体系[7]。2020年过后，相对贫困的治理将成为重中之重。合肥市作为“长三角”经济带发展地区之一，通过对其社会救助体系的研究，现阶段合肥市针对城市相对贫困人口社会救助体系的建设虽取得较大成果，但还存在亟待解决的问题，本研究在发现问题的基础上提出相关对策，以加快合肥市民生工作融入“长三角”地区的步伐。

二、合肥市构建立体化社会救助体系建设现状

近年来，合肥市紧紧围绕社会救助的“兜底”作用，积极开展城市相对贫困人口生活保障工作。自20世纪90年代开始，陆续实施了城乡居民最低生活保障、特困人员救助供养、就业救助等社会救助制度，从“点、线、面”上系统发力，逐步形成城乡统筹下的立体化社会救助格局，基本构建了以“8+1”社会救助体系为基础的民政保障网。本研究利用调查问卷和访谈相结合的方式，了解合肥市城市相对贫困人口现状及立体化社会救助体系建设情况。分别在合肥市瑶海区、蜀山区、包河区等地展开问卷调查，共发放问卷290份，回收问卷287份，其中有效问卷240份，有效回收率82.7%。

(一)城市相对贫困人口生存现状

1.基本情况。根据调查显示，被调查者中受救助对象男性居多，且年龄大多数在35～60岁之间，以城市本地户口为主。合肥市城市相对贫困人口多为劳动能力丧失或部分劳动能力丧失的人群(表1)，大部分人口因身体残疾或精神残疾丧失自理能力和劳动能力，患慢性病者由于需要长期服药也被纳入受救助范围内。另外，部分有劳动能力的对象，主要从事清洁服务、建筑工地工人等职业。

表1 您目前的劳动能力状况

2.经济现状。家庭状况较差、收入低是城市相对贫困群体的主要特征。根据马斯洛需求原理，生理需求为最低级，生理需求首先要满足衣、食、住、行。调查中，城市相对贫困人口衣和食的问题基本得到解决，由于城市房价过高，大部分人口只能靠租住房屋或政府提供廉租房解决住房问题，但居住环境和家中陈设较简陋。在对出行工具进行调查时，被调查者表示“我们很少出门，出去就坐公交车，我们有老年卡，不要钱的。”出行工具较为单一，以步行和公交车为主。这类家庭主要收入31.5%的人选择政府补助，仅22%的人靠工作收入(表2)。

表2 家庭主要收入

3.心理现状。城市相对贫困群体处于快速发展的城市化进程中，与周边人群形成对比，以及社会救助政策的公平性等都对这类群体心理产生影响。访谈过程中，一位患慢性病无法进行正常工作的父亲介绍道：“我的小女儿去年考上大学了，高兴地很啊！以后就靠她自己咯，肯定会生活的比我们好啊，起码不用靠政府吃饭。”大部分的被调查者都呈现积极向上乐观的态度，在对“是否认为有背景、有关系的人更容易申请社会救助”进行调查时，多数对象选择不同意此类说法(表3)。

表3 是否认为有背景、有关系的人更容易申请社会救助

(二)立体化社会救助体系建设现状

1.“面”上兜全底。一是完善专项救助制度。近年来，出台、修订了《合肥市特困供养对象长期医疗护理保障制度实施方案》《合肥市城乡特困人员供养及机构运行维护实施办法》《合肥市城乡特困供养资金管理暂行办法》《关于进一步完善临时救助工作的通知》等文件，完善合肥市社会救助制度保障体系。二是健全社会救助工作机制。推进全市乡镇(街道)设立社会救助受理服务中心，实行“一门受理、协同办理”，建立合肥市社会救助网上综合服务平台和救助对象资产核对系统、“困难群体数据库”等，不断利用互联网技术为贫困人口提供便利。

2.“线”上兜实底。一是不断提高保障标准。合肥市城区低保标准一直领先于安徽省内其他地区，城区为户月人均639元，县域为户月人均602元。2015年以来，合肥市共保障城乡低保对象1200余万人次，支出保障资金约36亿元。将低收入群体以及支出型贫困家庭纳入保障范围，实现了动态管理下的应保尽保[8]。二是建立临时价格补贴机制。为确保贫困人口的基本生活水平不会受物价上涨的影响，当消费价格和生活消费支出出现大幅度上升时，通过发放价格临时补贴的形式，给予贫困人口一定物质帮助。

3.“点”上兜准底。一是建立困难群众数据库。合肥市民政局在2019年通过收集各地区的社会救助对象信息，并且通过基层社区工作人员发现“边缘人群”进行系统录入，建成合肥市困难群众数据库。据统计，系统共录入困难群众315911人，约占全市户籍人口的4.3%[9]。二是救助服务多样化。出台《关于推行政府购买社会救助服务加强基层经办服务能力的实施意见》，通过政府购买第三方服务的方式，引入社会工作，形成“政企”合作项目化的模式，不断出现“乐助常青”“瑶海益家”等优秀的社会救助服务项目。

三、合肥市城市相对贫困人口立体化社会救助体系建设存在的问题

(一)专项救助效能不佳

1.医疗救助的范围较窄。按照《安徽省城乡医疗救助实施办法》规定，只有最低生活保障对象、特困供养对象两类人员不设病种限制，对于低收入医疗对象、因病致贫家庭重病患者和当地政府规定的其他特殊困难人口实施医疗救助，必须是大病或重症慢性病，对这类救助对象仍设置医疗救助起付线，造成许多贫困人员“小病不看”进而演变成“大病”，加重了贫困人群的生活负担。

2.就业救助效果不明显。就业救助主要救助对象为“4050人员”、国企下岗人员和非国有企业中的失业人员。就业培训时，没有根据就业市场缺口进行人员针对性培训，另外，这些人员大多存在年纪偏大，劳动技能单一，文化素质不高，身体素质不够等特点，难以满足现在就业市场的要求[10]。

3.教育救助准确性不足。教育救助多数由贫困生所在学校具体实施，对贫困学生的认定是依据生源地出示的证明材料进行评选，而部分地区存在“人情证明”，造成助学金无法真正落实到需要的人身上。

(二)救助水平仍需提高

合肥市在不断提高社会救助水平，但是救助标准依旧难以维持基本生活。从绝对标准看，现在的每个月低保金额只能保证“不挨饿，不受冻”的基本生存条件，与提高生活质量和维护人格尊严的水准相比还有一定差距。调查结果显示，社会救助对象每月家庭收入来源大部分来自于低保等政府补助。受助对象大部分是“老弱病残”弱势群体，他们基本丧失劳动能力，依靠每月的救助金生活。在“现在的社会救助金能否满足您的生活需求”的填答中，选择“不太够”和“远远不够”的人占到52.5%。当困难群体突发疾病时，还会加深贫困程度(表4)。

表4 您认为现在的社会救助金能否满足您的生活所需

(三)工作机制有待完善

1.存在多头管理问题。社会救助处主管的社会救助内容有城乡居民最低生活保障、特困人员供养和临时救助，仅仅涉及社会救助体系中的三个部分，残疾人救助一部分由残疾人联合会负责，流浪乞讨人员由社会事务处负责，其他救助由教育部门、卫生部门等分管，社会救助主体的不同部门极为关注自己所负责的救助专项，缺乏全局观念，部门间衔接不够，无法形成社会救助合力。

2.社会救助资产核对系统存在缺陷。数据库系统不统一，各个部门之间缺乏协调和统一规划，信息不通畅导致受救助家庭经济状况核对工作难以有效开展[11]，合肥市资产核对系统存在三个月的信息更新滞后期，系统信息更新不及时影响了民政部门工作的效率和质量，可能会出现和申请人之间的矛盾。另外，数据库中资产信息没有实现与银行系统及支付宝、微信软件的对接，省外的房产信息也无法查询，无法判断救助申请人真正的资产状况，导致社会救助的不公正，影响政府的公信力。

3.贫困预警机制建立不完善。虽已建立困难群众数据库，但对救助线以上的贫困群体关注较少，这部分人可能因为生病或者上学等问题致贫，一旦没有及时发现这类群体的情况，会导致救助不及时，救助效果大打折扣。

(四)队伍建设不够规范

1.缺乏专业社会救助工作人员。大部分的基层社区都没有配备专业社会救助工作人员，都是由社区所有的基层工作者进行分配，每个人负责不同的社会救助项目，但是同时也要兼顾其他的工作事宜。这不仅加重了基层工作者的工作负担，更分散他们的精力，无法保证社会救助工作的顺利进行。

2.基层工作人员对政策掌握不够。合肥市民政局要求各个社区都要建立“一门受理、协同办理”的通窗窗口，由于基层工作者每个人负责的社会救助专项不同，只了解自己负责的部分，对其他部分了解甚少，导致通窗窗口工作人员的选拔存在问题。在调查过程中发现，部分基层工作人员没有经过专业的政策培训，社会救助体系中具体包含的部分也了解甚少。

3.专业社工人员流动性较大。政府购买第三方服务项目进行社会救助，项目成效显著。但是专业社工人员的流动性大是制约发展的一个重要因素。根据调查得知，影响专业社工人员稳定性的一个重要因素是福利待遇不够高，由于专业社工人员大部分是青年人，不高的工资待遇无法满足他们日常生活的需求，有的在培训完成后仍选择离职。

(五)资金来源较为单一

近些年来，合肥市公共财政中80%的资金都用于民生保障，2017年合肥市民政局社会保障和就业支出共计45881.86万元，每年在民生工作中的投入逐渐增多[12]。社会救助专项资金的来源主要是依靠中央、省级、市级的财政拨款，社会救助资金来源较为单一，存在以下几点问题：

1.专项救助基金建设不完善。没有设立单独的“合肥市社会救助基金会”来接收社会各组织、个人的专项捐款，造成很多个人、单位想要通过官方社会救助部门进行专项捐款没有合适的途径。

2.个人、单位捐款发动不够。现有通过税收减免等政策对企业参与救助进行激励，企业单位基本都与所在社区的社会救助慈善项目对接，但是事业单位组织、政府部门和个人的作用还未充分发挥。除每年的“慈善一日捐”活动外，缺少相关宣传以发动单位、个人进行捐款。

3.县区救助资金压力大。社会救助资金不足的部分全部由县区兜底，无形中对县区的财政造成压力。经济发展较好的县区可以继续较好的贯彻“应保尽保”的政策，但是，对于那些经济发展较落后的县区，经济压力增大会让地方通过“想办法”缩减救助人数等举措缓解财政负担，从而导致城市相对贫困问题进一步加剧，社会不平等现象显著。

四、构建城市相对贫困立体化社会救助长效机制

针对城市相对贫困立体化社会救助体系中存在的问题，不仅需要政府部门作为社会支持网络的主体进行改善，更要发挥社会组织和社会大众力量参与。为有效地保障困难群众的权益，需要从救助理念以及工作机制、队伍建设等方面进行建设。

(一)牢固树立“大救助”理念

1.加强三元主体协调合作意识。强化政府在社会救助中的主导作用，但不作为唯一的救助主体。发挥个人、社会组织的参与力度，加强个人参与社会救助的理念宣传，调动参与积极性。推动社会救助事业市场化，引进企业式社会救助机构参与救助，发挥市场在社会救助中的主体作用，形成“政府+社会+市场”的“大救助”格局。

2.扩展救助领域。“大救助”不仅体现在社会救助主体的大格局，还要对以往单一的救助形式、救助对象进行补充。不仅仅把目光聚焦在受助对象上，还应对社会救助“边缘人群”进行关注，及时给予帮助。另外，救助手段由传统的物质救助转变为多需求层次救助服务，利用“物质+关怀”的救助方式进行生活和心理上的慰藉。

3.营造“自助+互助”的社会救助文化氛围。推动救助对象形成自立自强的思想，形成自我发展的价值理念。要营造互帮互助的社会救助文化，尊重救助对象，保护救助对象的个人隐私和尊严，打造具有人文关怀的社会生存环境，促进人与社会、人与经济的和谐发展。

(二)完善社会救助工作机制

1.理顺社会救助管理问题。建立社会救助领导小组，任命救助小组组长，通过救助小组沟通各方面情况，掌握贫困人口的动态信息，在重大社会救助项目出台前，保证及时沟通信息，相互协同配合。另外，赋予民政部门对社会救助事务的综合协调权力。加强民政部门与司法部门的联系，由司法部门协助民政部门进行相关工作，有利于社会救助事务的开展。

2.完善社会救助资产核对系统。加快与银行，支付宝、微信等电子钱包软件的合作，大力推动与各银行的对接，实现对接后，社会救助申请者的银行资产将会更大透明化，保证社会救助更加公平。

3.建立前置、后置审批机制。前置审批由社会救助工作人员主动要求救助申请者提供相关家庭财产证明材料，包括银行流水及电子钱包软件资产截图，有关部门利用资产材料进行审核，结合其他家庭经济财产材料，进行综合考察是否符合申请条件，并在一定时间内给予反馈。另外，社会救助也可参照商业活动中的后置审批机制，为提高救助申请效率，促进社会救助举措及时开展，应对部分急需救助的申请者采取先登记而后进行审批的流程。审批结束后，对于不符合救助标准的对象停止救助，并根据该对象的具体情况，通过社会组织途径进行帮扶。

4.开展各项救助政策落实情况绩效考核。首先要科学制定评定指标，根据社会救助的特点，邀请专业人员制定可操作化、可量化的最终考核指标。其次是严格组织实施，建立专业评定队伍对指标内容进行严格考核。着力健全完善社会救助绩效评价考核机制，内容、方式和奖惩措施进行明确化，推动基层社会救助工作的实施和相关政策的落实。

(三)健全救助规范保障机制

1.落实社会救助表彰奖励政策。对社会救助工作中表现突出的个人或单位应当给予物质上的奖励，以此方法来承认单位或个人的贡献和工作。另外，可通过颁发证书、官网通告表扬等方式进行，通过对优秀单位或个人的表彰，对当地社会救助工作也起到提振精气神的作用。

2.建立社会救助诚信体系。对社会救助中不诚信、损害公众利益的对象，采取停止相对应的社会救助，同时对已经获得的救助资金、物资进行追回，并且给予一定的罚款，将其相关信息记入个人信用诚信记录系统中，纳入与司法公安部门联合建立的诚信“黑名单”中，进行公开处理。对于主动改正的可通过其它公益方式移除黑名单。

3.制定社会救助具体问责机制。追究责任与改进工作相结合，按照“谁主管、谁负责”的原则，对社会救助工作中出现违法违纪情况，追究有关人员的责任。并建立立体式监管模式，通过政府内部监督联合群众监督，保证社会救助工作的公平公正。

(四)重视社会救助队伍建设

1.培养专业社会救助工作人员。首先，加大对工作人员的培训，通过培训，增强专业技能，增加对社会救助政策的掌握程度，提升工作能力。其次，建立社会救助基层专岗，按照地区贫困人口数量，配备一定数量的工作人员，建立一支懂救助、专业的队伍。另外，要加强专业工作人员的道德素质，培养他们的耐心善心，更好地为贫困群众服务。

2.提高社会救助人员相关待遇。(1)提高社会救助工作人员的工资待遇，提高社会救助岗位的吸引力，吸引更多年轻、优秀的人才投身于社会救助事业中。(2)提供社会救助工作人员良好的发展前景。可根据一定条件，建立“合同工”转“在编”的制度，期满两年可通过考试成为“在编”人员。为社会救助工作人员创造良好的工作发展前景，也是留得住人的重要举措。

3.构建社会服务支持体系。发展社会力量参与，购买社会救助服务。建立健全社会救助组织机构和社会力量参与社会救助工作的相关信息对接，建立工作联系机制，对相关项目信息进行沟通，形成政府和社会力量的有机结合。另外，成立当地志愿者委员会，统一对志愿者队伍进行管理，联系需要志愿服务的单位，如养老机构等，充分发挥志愿者的作用。

(五)高效整合社会救助资源

1.加大财政投入。若地方政府的社会救助专项资金不足，上级政府应给与适当补助，缓解地方政府的财政负担。另外，要始终坚持救助水平与社会经济发展水平相适应的原则，以提供最低生活保障为底线，避免社会救助盲目地追求“高水平”“高提标”，加大社会救助资金使用的灵活性。

2.建立社会救助专项基金。加大社会救助基金工作培训力度，提高各成员单位对基金政策及操作流程的认识和解读，提升基金工作中各个环节经办人员的业务认知能力、业务操作能力和解决实际问题的综合能力。加大对社会救助基金的宣传力度，宣传社会救助基金的性质和作用、救助条件和范围以及申请程序。加快出台有操作性的社会救助基金实施办法及配套规定，从立法角度明确救助基金的管理机构和具体实施机构，明确各项职能、权力、义务和责任，限定社会救助基金针对的主要人群。建立有效的救助基金预付和报销机制，将社会救助基金的申请条件、程序、资料、审批进行明确规定，并加强个人捐款、企业捐款多方渠道进行基金筹集。

3.发动社会力量参与捐赠。充分调动企业、慈善组织和个人的力量，利用中国传统节日开展社会救助相关宣传。建立社会救助资金筹集平台，更广泛的发动个人进行线上捐赠。加强与慈善组织的对接，切实发挥“大救助”的有力作用，实现慈善组织的补充型救助功能，更好地推动社会救助的发展。

(六)宣扬家庭承担救助责任

1.宣扬家庭伦理责任的价值理念。中国传统社会具有以家庭为本位的伦理观念，这种家庭价值理念要求个人不可以为了自己个人的“私利”，而牺牲家庭的利益。在传统文化理念淡化的当下，这种家庭价值观正在受着经济理性的冲击。在有些家庭中，以家庭为本位的价值观，逐渐让位于或已经让位于以个人为本位的价值观，家庭关系己经发生了改变[13]，比如：很多老年人的贫困都是由于子女没有承担起赡养老人的义务，没有按时支付赡养费。

2.对家庭采取激励的方式，引导家庭参与扶助。如对于施助的个人或家庭，授予“道德先进个人”“模范家庭”等荣誉称号或者对其进行相应的现金奖励和税收优惠等方面的物质奖励，并通过电视媒体、网络媒体等宣传此类先进行为，鼓励更多的家庭或个人参与到社会救助事业中。

五、结语

合肥市积极加强民生工作建设，认真贯彻国家民政部、省民政厅颁布的各项条例，建立立体化社会救助格局，增强社会救助兜底保障功能，统筹城乡扶贫发展，为2020年全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献，让更多相对贫困人口实现物质脱贫的同时，实现精神脱贫。更是通过完善城市相对贫困社会救助体系建设，借鉴上海、杭州、南京地区的建设经验，保障相对贫困人口的基本生活，让经济发展成果惠及困难群众，推动合肥市融入“长三角”一体化发展。