疫情问责,如何不泛化？

南方周末记者 杜茂林 南方周末实习生 龚柔善

有的地方没有做到“问责一个，警醒一片”，而是问责“一大片”。

北京大学廉政研究中心副主任庄德水：疫情再次将精准问责、规范执纪的话题推到前台，“此种形势下，问责更需实事求是，绝不能让问责数量成为衡量监督力度的关键指标”。

2019年9月，新的《中国共产党问责条例》全文发布，新增了免于问责、从轻问责等条款，防止问责泛化、简单化。

2020年1月29日，对新冠疫情“防控不力”的杨文斌被停职检查，他是四川蓬安县鲜店乡乡长。

4天前，鲜店乡排查出一名武汉返乡人员，但乡卫生院未按要求及时对此人进行体检筛查，乡政府也未跟踪督办，导致对该返乡人员的居家监管脱节。杨文斌被停职的当天，乡卫生院院长也被免职。

四川省纪委公开通报这起案例后，在四川某地级市纪检部门工作的王伟（化名）感慨颇深——不断公开的问责案例，震慑了不同级别的官员，但也带来了一定的负面影响。

据王伟观察，笼而统之地问责，干部很难放开手脚做事，而且任务下派后，干部瞻前顾后地掂量后，会选那些问责风险低的事来做。

2月初，王伟感觉政策风向有了变化。原来，四川省纪委已发现了问题，为了避免问责过多过滥，决定对疫情问责提级审核把关，问责县处级以上干部由省纪委审核，对县处级以下干部问责，要报市（州）纪委审核。

“此种形势下，问责更需实事求是，绝不能让问责数量成为衡量监督力度的关键指标。”北京大学廉政研究中心副主任庄德水对南方周末记者说，疫情再次将精准问责、规范执纪的话题推到前台。

疫情期间，不仅是四川，内蒙古、陕西、山西、山东、广东等地，都出台了文件，探索建立防止问责泛化的机制，中纪委也多次下文强调精准规范执纪。

“疾风骤雨”

“每天都有，数量还不少。”王伟用“疾风骤雨”形容疫情初期问责的高压态势，他平常也看各区县上报的问责数据，但“以往没这么多，扶贫领域稍多一些”。

一个村“出事”了，往往会牵出几个干部被处理，轻则被批评，重则免职。王伟说，如此高密度地问责，自纪检监察制度改革以来较为少见。

高压之下，官员被问责的原因多种多样。

湖北黄冈市卫健委原主任唐志红，是疫情中因防控不力被问责的典型，2020年1月30日，中央指导组派出的督导组抵达黄冈，她作为卫健委主任，对当地疫情“一问三不知”，随后被免职。包括唐志红在内，截至2月1日，黄冈市因疫情处理处分党员干部337人，其中3人是正县级干部。

据媒体报道，唐志红被处理的当天，湖北省纪委书记王立山在黄冈检查工作，提出了五个“最严”：最严措施、最严作风、最严管理、最严监督、最严问责。

卫生部门是因疫情而被问责的“高风险”部门。唐志红被免之后，湖北省卫健委党组书记和主任双双去职。温州一度是湖北之外确诊人数最多的地级市，下辖的乐清市卫健局局长也因未及时上报疫情被免职。

瞒报家人出行史也被视为防控不力，是问责干部的另一常见原因。浙江温岭城南镇沙岙村党支部书记张夏友，因隐瞒儿子、儿媳妇、孙女、孙子从武汉返乡的事实，被免去职务。

攀煤集团花山煤矿机电运输部部长张天云，因隐瞒女儿从泰国曼谷回国受到免职处理。他也成为公开通报中，因隐瞒家人入境信息被免职的第一人。

因“疫”问责的原因还有诸如对疫情信息上报不及时、擅离职守，以及对群众聚众娱乐监督不到位等。但对被问责的干部来说，有一个原因多少有点“出乎意料”，就是通过微信发布疫情信息。

段骁是湖南省常宁市政府办公室副主任，因将尚未公开发布的疫情信息通过微信群传播，受到党内警告处分。

南方周末记者注意到，在已通报的案例中，身处防疫一线的基层干部，被问责的比例最高。

在内蒙古多伦县，因一确诊患者从出现症状到确诊过程中，和49人有密切接触，全县共有26人被问责。县中医院院长、确诊病例所在的诺尔镇镇长被免职，县委书记、县长、县纪委书记被责令向上级作出深刻检查，3名副县长分别受到党内警告和批评教育处理，多名乡镇、社区干部受到党内严重警告处分。

每次听到基层乡镇干部防控不力被问责的消息，肖鸣（化名）的心情都会变得复杂，他是四川仪陇县某乡镇党委委员。

“没做事被问责理所应当，但如果做了事，因为客观原因没注意到而被追责，还是觉得不公平。”肖鸣告诉南方周末记者，问责调动了干部的积极性，但也让干部心里有了“包袱”。

他常听到这样的议论：“我活干得多，如果有天办砸了怎么办？”“隔壁村的某某每天都在值守，但人手不够，照看不过来，还是遭了殃。”这时候，肖鸣就要去做干部们的思想工作，“本来村干部就少，他们停摆，就很难找到人干事。”

“逃过一劫”

纪委的工作人员也注意到了基层干部对“问责过度、泛化”的抱怨，“但没人向领导反映，防控的口子不敢松。”王伟表示，他们也无可奈何。

直到四川省纪委决定对疫情问责提级审核，情况才有所好转。截至3月中旬，四川省、市两级纪检机关已提级审核457次问责，涉及690人，纪委提出不予或免予问责的人员达139人，另有119人获得从轻或减轻问责。

通过提级审核，四川省市两级纪委还对21人提出了从重或加重追责问责的意见。可见，相比问责不力，问责过度、泛化的问题更加突出。

甘肃省纪委监委案件审理室副主任林恒春，在接受媒体采访时也指出“疫情问责”存在泛化、简单化的问题，有的地方没有做到“问责一个、警醒一片”，而是问责“一大片”，他提出要精准问责。

意识到问题后，不少地方都出台了政策，为问责泛化“踩刹车”，严防执纪粗放，问责畸轻畸重。

杭州在省会城市中较早提出了“不搞简单机械式问责”。杭州市纪委副书记朱华在接受采访时表示，疫情防控一环扣一环，管理中难免出现疏漏或者不足，特别是基层一线党员干部很辛苦，问责处理一定要审慎稳妥。

该市下城区东新园社区主任卜君杭因此“逃过一劫”。纪委暗访时发现，卜君杭负责社区疫情管理有疏漏，但考虑到事务繁杂，且没有造成严重后果被免责。

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南方周末记者 杜茂林 南方周末实习生 龚柔善

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★“包容点就是问责不力，严格点就是简单化、泛化。”就像一枚硬币的两面，平衡并不容易把握。

截至3月中旬，四川省、市两级纪检机关已提级审核457次问责，涉及690人，纪委提出不予或免予问责的人员达139人，另有119人获得从轻或减轻问责。

省一级纪委中，较早明确要求“审慎问责”的是内蒙古纪委。2020年2月15日，内蒙古自治区纪委监委印发了《关于立足疫情防控监督职责定位坚持依规依纪依法精准问责的通知》，明确提出防止问责泛化，分清全面领导责任、主要领导责任及重要领导责任。

因监狱出现重大疫情而引起全国关注的山东，在严肃问责的同时，也对问责程序作出了规定，要求启动问责必须“凡问四必”，不仅要听当事人叙述，还要听取当事人所在单位党组织、群众的意见和上级部门关于政策适用的意见，同时必须对问责效果进行评估。

山东省纪委还要求，省内各级纪检机关对查处的疫情防控问题的定性量纪处置，都要报省纪委逐一审核把关。这比四川实行省市两级纪委审核还要严格。

山西省纪委出台《疫情防控精准监督工作导则》之后，还特意选取了全省14个疫情防控的典型案例，从正反两方面为干部实施监督提供参考意见。

在中纪委、省级纪委精准问责的要求下，王伟所在的四川某市纪委也作出了决策方式的调整，过去该市纪委对某个干部的处理意见向分管副书记报告就行，但在疫情期间，加强了横向交流，常常是几个副书记一起讨论。

防止出现“家常便饭式”

事实上，问责简单化和泛化，并非在疫情期间才引起重视。“在较长时间内，这个问题就一直存在。”中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖对南方周末记者说。

公开报道显示，西南某地曾发生一起群体性事件，该追责的部门本已明确，但县领导觉得问责范围不够广，不足以体现问责的决心，于是把本无直接关系的部门也列入问责名单。

庄德水也发现，一些地方领导班子的所有成员都被问责过，问责情况多了，班子成员“轮流坐庄”，分担责任，大家也就习惯了，“慢慢有了一种无所谓的态度，也不太影响经济收入。”

2019年9月，新的《中国共产党问责条例》全文发布。毛昭晖注意到，修订后的条例，新增了免于问责、从轻问责等条款，防止问责泛化、简单化。“这应是为了回应基层长期以来希望中央部门牵头出台细化问责情形的呼声。”

在毛昭晖看来，问责简单化还会导致一个不正常的现象出现——越到基层，问责压力越大。

《中国纪检监察》杂志2019年刊载的一篇调研报告显示，2018年以来，华东某省全部地级市共查处问题6994起，问责7064人，问责人数占总数的98.47%，而该省省直单位、省属企业和省管高校仅查处问题89起，问责110人，平均每个单位被问责的还不到1人。属于典型的地方问责多，直属部门问责少。

庄德水注意到，为了防止“一拍脑袋式”“家常便饭式”问责，条例增加了很多程序性条款。这也是此次修订条数和内容增加最多的部分。

譬如，启动问责调查后，条例明确应当组成调查组，综合考虑主客观因素，正确区分执行不当、执行不力、不执行等不同情况，精准提出处理意见。

党内问责条例修订后，各地不少相关的文件中都确定了免责、从轻问责条款。

新冠疫情发生时，重灾区湖北孝感临空经济区太平山村党支部书记丁新明，成了一个被免予问责的“幸运儿”。

2月9日下午，丁新明接到村民甘某的电话，对方称自己头晕，经卫生院诊断需要去孝感城区继续治疗。但封村、封路后，无通行证明，不能前往孝感城区。

觉得事态紧急，丁新明回村后，直接将用于疫情防控工作的车辆通行证交给甘某女婿李某，让他驾驶私家车将甘某送医。

孝感市纪委监委立案调查后，认为丁新明违反了通行禁令，但确是在紧急状态下，为救助他人而违禁，最终对他免责处理。

“精准问责重要的原则就是区分。”庄德水说，区分得好，问责效果就会好，反之，则会误伤干部的积极性。

“实操难度很大”

要做到精准问责并不容易，主要在于难以区分。

不少纪检系统的官员表示，防止泛化和防止问责不力就像一枚硬币的两面，平衡并不容易把握。

“包容点就是问责不力，严格点就是简单化、泛化。”王伟有时也困惑，一个案子也许问题并不严重，但一旦有案外因素影响，顾虑会增多，尺度就不好拿捏。

庄德水调研时，也常听到纪检办案人员抱怨，遇到上级转下来的违纪线索，内心会惶恐，影响判断。

“现实生活里，纪委裁定的空间较大。要实现问责的效果，主要依赖于有关负责人政治管理的艺术以及敢于担当的程度。”庄德水说。

谈及怎么实现精准问责时，毛昭晖也觉得“精准”这个提法很好，但实操难度很大，单靠法条或者规范性文件有时很难实现。

“客观来讲，问责条例的某些条款还是有点模糊。”毛昭晖以第十七条为例，这条规定，对在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中出现的失误，为推动发展的无意过失，可以不予问责或免予问责。

“实操过程中，这些内容又很难界定。什么叫缺乏经验，什么叫探索性试验？”毛昭晖认为目前缺乏更为细化的问责清单，包括正面和负面的。

毛昭晖建议，可以考虑由中央相关部门牵头，出台一些指导性案例，以便基层有章可循、有据可依，而且这些案例应该更加公开透明，“现在公布的大多数案例，常常一句话就带过了，到底为什么问责，基于什么样的考量，依据是什么，并不清楚。”

容错纠错也是探索精准问责中常被提及的话题。在学者们看来，“精准”也包括确定哪些情形应该被容错免责，哪些情形问责后应该被纠正。

公开报道中，近年“容错免责”的案例很多，但被纠错的很少。安徽全椒县农村公路局副局长张伟，因下班后洗澡错过省脱贫攻坚巡查组的电话而被问责，尔后被纠正，是近年来少有的因纠错而受舆论关注的新闻人物。

也有学者和官员认为纠错很难实行。目前，各地决定容错纠错的认定机构，同时也是问责的实施机构，主要是纪委监委。浙江省某县组织部副部长对南方周末记者说，“自己犯了错要去纠正，放在任何人来讲都是一件难事。”

这位副部长的建议是，可以由党委来统筹，建立相应的认定机构，由纪检、组织部门、专业人士、利益相关方代表等组成，对争议事项进行裁决，“这样可以避免不愿纠正的情况”。

毛昭晖也较为认同这一建议。他认为问责时，应引入多元评价机制，从而实现科学精准。也有学者表示，精准问责的最终目的还是为了对干部负责，但目前的探讨，主要还是集中在技术层面如何改进问责手段。

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