贫困弱势儿童识别标准及评估工具研究——基于9家机构的调研分析

亓迪 史威琳 朱勤飞 康熙熙

一、引文

识别和认定贫困和弱势儿童是政府部门和社会组织开展儿童服务工作的前提和关键。实际工作中，各机构对于儿童贫困和脆弱性的理解可能存在偏差，识别贫困和弱势儿童的标准亦有所不同。如，国务院扶贫办主要以收入法识别认定建档立卡贫困户，建档立卡贫困户内的儿童为贫困儿童；民政部发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》以及《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》等文件，明确将困境儿童和留守儿童作为弱势儿童群体加以重点保护，突出识别方式的类型化；联合国儿童基金会中国办公室的儿童福利主任项目则将项目试点地区的所有儿童认定为服务对象，突出贫困地区儿童全覆盖，贫困儿童的地域特征被重点强调。以上表明实际工作过程中，各部门对于贫困或弱势儿童的识别方式存在差异，各识别方式有何优势、有何劣势，是需要我们通过实地调研进而理解、归纳并解决的重要问题。与此相关联的另一个重要问题是贫困及弱势儿童的需求如何被满足。针对此，各部门和机构又配置不同的儿童评估工具，以期细化贫困及弱势儿童的基本需求。各评估工具的优势、局限及存在何种不足也是本研究力图解决的问题。

总之，各机构不同的识别标准和评估工具存在各自的优势和局限，对它们进行梳理、对比和分析将有助于总结当前在识别和评估贫困弱势儿童方面存在的不足，有效规避目前所使用的识别标准和评估工具的风险，更好地保障贫困弱势儿童的基本权益和福利。因此，本文基于对政府和社会组织在内的9个部门和机构贫困弱势儿童识别标准和评估工具的梳理，讨论分析各机构识别认定贫困和弱势儿童的标准和方法的优缺点，总结识别标准和评估工具的主要风险和局限，并提出规避识别标准和评估工具风险的建议。

二、文献综述

目前，学术界对贫困弱势儿童的研究主要集中于儿童贫困的界定、测度及致贫机理三个维度。

（一）儿童贫困界定

1.分析单元

第一，以家庭作为分析单元，主要关注贫困的代际传播和长期性，聚焦家庭贫困对儿童贫困的影响，将贫困儿童界定为其家庭收入低于当地最低生活保障标准的所有儿童，并重点聚焦城乡低保家庭中的儿童、孤儿和受艾滋病影响的儿童（张时飞、唐钧，2009：42）；第二，以儿童个体作为分析单元，直接对儿童进行考察，主要关注儿童个体的生活状态，将未成年人贫困界定为未成年人群体在成长过程中遭遇的一切不利于健康成长、全面发展与权利实现的物质匮乏、教育缺失、参与局限及其他精神、情感等领域的不足（王作宝，2011:49）。

2.分析维度

第一，从单一维度界定贫困儿童，一般以家庭收入或消费等因素作为界定贫困儿童的指标，如上述张时飞、唐钧对贫困儿童的定义；第二，从多种维度综合衡量贫困儿童，主要指标有教育水平、健康状况、生活条件、个体成长（葛岩、吴海霞、陈利斯，2018：22）及联合国儿童基金会所采用的水和卫生设施、营养、健康、早期教育、保护、参与等（魏乾伟，王晓莉等，2018:205；Qi & Wu， 2014， 2015， 2016），依据这些指标将贫困儿童界定为一定年龄之内的孩子在其生活物质条件或非物质福利条件等多项指标方面没有达到当地社会公认的最低标准，那么其所表现出来的生活状态即为贫困（李晓明、杨文建，2018:96）。

（二）儿童贫困测量

1.测量方法

儿童贫困的测度方法，早期主要是以收入为主要衡量指标的单维度测度方法，如家庭基本需求预算法和货币分析法，但单维度测度方法以对贫困儿童家庭收入的测量为基础，往往忽略家庭缺失的儿童，并且忽视了影响和造成儿童贫困的其他因素(Boyden， Hardgrove， & Knowles， 2012; Chzhen， de Neubourg， Plavgo， & de Milliano， 2014; De Milliano & Plavgo， 2014; de Neubourg et al.， 2012; Roelen & Notten， 2011; Singh & Sarkar， 2014; UNICEF， 2011; Alkire & Roche， 2011)。伴随着学术界对传统单维测度方法的批判，学者们对儿童贫困问题的测度研究更多从多维度、多方面测度儿童贫困的基本状况（Qi、Wu， 2014， 2015， 2016），如联合国儿童基金会研究部开发的多重交叠剥夺分析法、模糊集方法等。

2.测量维度

根据研究目的和所得数据资料的不同，学者对于贫困儿童测度维度的设置和选取也有所不同，总体可以分为以地区贫困标准为测量维度及以及多维度测量，李晓明、杨文建将营养、健康、教育，保障度，文化贫困和社会交往贫困四个维度作为多维贫困儿童的主要测量维度（李晓明、杨文建，2018:98-99），Qi、Wu等通过营养状况、饮水、卫生条件、住房、健康、教育、参与和被保护八个维度测量分析儿童贫困状况（Qi、Wu， 2016）; 葛岩、吴海霞等将儿童贫困测量分为教育水平、健康状况、生活条件、个体成长4个维度（葛岩、吴海霞、陈利斯，2018：22）。

（三）儿童贫困致贫机理

第一，营养维度是影响儿童多维贫困的首要原因。在营养、保障、教育、健康、社会交往、贫困文化六个维度中，营养维度是导致儿童贫困的主要原因，中国目前营养不良的儿童数量超1000万，是威胁最脆弱的儿童群体的潜在因素，此外，儿童保障及文化贫困两个维度也是影响儿童多维贫困的重要原因（李晓明、杨文建，2018:101）；

第二，对6—16岁儿童长期多维贫困的致贫机理的研究发现，家庭的人口特征、社会资本、家庭资本、区位特征等因素会对儿童贫困产生不同程度的影响。儿童贫困的程度与家庭内的户主年龄、家庭可获得的外部支持力量、家庭资本（包括家庭房屋、财产及收入状况）呈负相关关系（葛岩、吴海霞、陈利斯，2018：27）；同样，Qi、Wu对中国城市儿童贫困及其影响因素的研究也表明，家庭结构性因素对儿童贫困产生重要影响，包括家庭户口、父母工作单位类型、父母教育水平、家庭结构和家庭收入等（Qi、Wu， 2016）。

第三，对重庆市武陵区3—6岁儿童多维贫困的研究表明，在受保护、教育、参与、生存和健康五个测量维度中，受保护维度是早期儿童多维贫困的首要致因，其次是教育维度，其余三个维度对早期儿童多维贫困的影响相对较小（杨晨晨、刘云艳，2019:63-64）。

对以往文献的梳理发现，在对儿童贫困的界定和测量上，我国儿童贫困的界定和测量经历了从单维向强调儿童视角的多维转变，但缺乏专业性，测量指标也多参照国际标准，缺乏本土化（宋亚萍、张克云，2014：76）；在对致贫机理的研究中，对不同年龄阶段的儿童、从不同视角出发发现的致贫原因也不同，甚至出现相互矛盾，缺乏权威性；此外，在研究方法上，对贫困儿童的研究多采用定量研究方法，缺乏质性研究，导致已有研究缺乏深度。这启发从中国儿童工作实际出发的重要性，有必要分析本土工作中贫困儿童是如何被识别出来，采用何种标准，可归纳为何种类型，实际工作中贫困儿童的需要如何被评估，有哪些工具被使用，有哪些局限和风险。

三、研究方法

依据方便抽样的原则，本研究筛选出9家机构，项目数据收集的主要方法为访谈法和文献研究法，其中7家机构采用访谈法、2家机构采用文献研究法。

本研究对南京市民政局及张家港市民政局、联合国儿童基金会中国办公室、国际救助儿童会（英国）北京代表处（以下简称：救助儿童会）、爱德基金会、南京同心未成年人保护与服务中心/益童基金会、北京和风社工事务所七家机构的有关项目负责人进行访谈，并梳理民政部和国务院扶贫办发布的相关发文，收集各机构贫困弱势儿童的识别、评估资料，表1列出了9家机构的类型和资料来源。

表1：研究对象及资料来源

四、各机构识别标准和评估工具对比分析

（一）识别标准的对比分析

从机构性质来看，贫困弱势儿童的识别认定标准可以划分为政府部门、国际组织和社会组织三大类，由于识别和评估目的的不同，每一类别的识别标准和评估工具都各不相同。

1.政府部门

政府部门识别标准可以分为两大类：

第一，收入识别法：以国务院扶贫办为代表，主要以家庭收入识别生活在贫困家庭中的弱势儿童。收入法识别主要以家庭为单位、识别标准集中在家庭层次，家庭收入是识别认定的主要指标，将建档立卡户的儿童认定为贫困和弱势儿童。

该识别方法的特点是一刀切，对照贫困线划定建档立卡的家庭和儿童可以获得政府的救助和保障服务。由于该方法以家庭而非儿童为单位，对儿童问题的敏感性不强，诸多贫困和脆弱性问题无法被有效识别出来。另外，虽然家庭收入与儿童贫困和脆弱性之间存在相关性，但并不完全相关，不在建档立卡贫困户的儿童，仍面临许多贫困和脆弱性的问题，但会被排斥在外，无法获得保障。

第二，类型识别法：这是目前政府识别认定贫困和弱势儿童的主流方法，民政部和各级民政部门多采用该方法对困境儿童进行分类认定。表2将中央和地方使用的识别困境儿童类型的标准进行了汇总。

该识别方法的特点是依照困境的类型进行多元化识别，相较于中央的识别分类，地方民政部门对困境儿童的类型划分更加多元和细化，识别分类的标准更为宽泛。困境类型大致分为儿童自身困境和家庭困境两大类型。儿童自身困境主要以重残重病儿童为主，家庭困境主要以父母的监护缺失或监护无力、家庭贫困的儿童为主。由此可见，家庭收入贫困的儿童也被纳入到困境儿童的范畴。同样，虽然留守儿童常被单列，但按照困境儿童的标准来看也属于困境的一种，主要是父母监护缺失或者不足的类型。

表2：中央和地方民政部门对困境儿童的类型化界定

困境儿童的类型越来越多元、包含的困境种类也十分全面，但类型法过分关注造成困境的成因、对于困境的结果及其表现关注不足，导致部分儿童被排斥的情况。例如，父母监护缺失或者监护不当是造成儿童人身受到威胁或者侵害的重要因素，两者之间有相关性，但又并非完全相关。父母监护不缺失的儿童也可能因制约性因素处于人身被侵害或者威胁的情境中，但这些儿童因不在认定的类型中，无法获得相应的保障和服务。家庭贫困容易造成儿童生活、就医和就学困难，但家庭不贫困的儿童也可能因各种制度限制面临生活、就医或就学困难的结果型贫困。

另外，还可能造成的排斥与部分类型识别困难有关。一部分弱势或困境类别的分类较为清晰明确，有客观的证明材料来确认，如儿童的身体和智力残疾证明、父母/监护人的智力残疾证明、最低生活保障家庭的儿童等材料。但还有部分类型的识别认定比较复杂，困难程度较高，如认定父母监护缺失或者监护不足，需要确认父母是否死亡、失踪、服刑在押或者强制戒毒等，这些证明资料不容易获得，会增加识别认定的难度。

2.国际组织

联合国儿童基金会、救助儿童会和爱德基金会识别认定贫困和弱势儿童的做法可以分为两类：

第一、地域识别法：以地域贫困的标准识别贫困弱势儿童，即将贫困地区生活的儿童认定为贫困弱势（或困境）儿童，联合国儿童基金会中国办公室支持的儿童福利主任项目和爱德基金会的孤儿助养项目都采用了地域贫困的识别标准。

该方法识别标准的门槛比较低，但凡贫困地区的儿童都作为服务对象纳入项目帮扶范围，对贫困地区儿童全覆盖。低门槛全覆盖的好处是节约准入成本（省去基于儿童或家庭层面的准入标准识别项目对象带来的人力、物力和财力成本）、试点内儿童遗漏/排挤率低（避免因单一贫困/弱势标准造成的排挤效应，如标准边缘儿童被排挤在外，故无法得到帮扶）；缺点是地域排挤性强（不属于试点范围的其他儿童全部被排挤在外）、识别不够精准（由于并非儿童或家庭层面的识别标准，可能造成‘地域穷人穷、地域穷人富、地域富人穷和地域富人富’四种情况，若出现‘地域穷人富’和‘地域富人穷’，则错位情况比较严重，精准度下降）。

第二、结果识别法：救助儿童会以结果型困境认定为标准，该种识别方式并没有从可能造成儿童被侵害的原因角度来认定，而是以造成的结果进行认定，如儿童遭受侵害、遭受家庭暴力等。这种方式的好处是可以最大化关注儿童，避免只关注困境成因而忽略结果所造成的排斥现象，一旦儿童被认定为受到侵害或者伤害，就可以获得服务和保护。

3.社会组织

国内社会组织对贫困和弱势儿童的识别以政府标准为主，原因是社会组织主要承接政府购买服务，以此弥补政府力所不能及的专业服务。该分类标准体现为类型识别法，通过确认困境儿童的类型、以困境成因作为划分类型的依据，造成部分结果型困境儿童被排挤的现象。

社会组织以政府识别认定的困境儿童为主要服务对象并为其提供评估和服务，被排挤的‘结果型困境儿童’无法获得相应的服务。例如存在社会融入困难但并不属于自身残疾的儿童，疑似被侵害但不属于缺乏父母监护的儿童。但社会组织会在实际工作中发现一些结果型困境儿童并将其纳入服务范围，一定程度上弥补了政府识别方法的不足，减少了对这类儿童的排斥。如和风机构会不时发现一些不属于政府认定的类型中，但也面临就学困难或疑似被侵害等问题的儿童，后期服务中会将这类儿童纳入，为其提供同样的服务和评估。

但是，由于目前识别认定方法以类型划分为主，‘结果型困境’的儿童无法被大范围精准筛查，只能被社会组织零星发现。减少结果型困境儿童被遗漏或者排斥，还需要政府扩大识别范围，将其纳入困境儿童中。

（二）评估工具对比分析

1.工具目标

9家机构的工具目标包含评估摸底、风险分级以及链接保障和服务三类。其中，9家机构设置工具的目的都包含评估摸底。除此之外，张家港市民政局、南京市民政局、同心未保中心、和风社工事务所都设置了风险分级工具，但这4家机构的风险分级又有不同，可以分为两类：

第一类依据困境儿童的类型，设置不同标准分级。南京市民政局、南京未保中心采用类型分级，依据困境儿童的不同类别，针对每种类型的困境儿童设置了相应的分级标准，分级标准更为细化、针对性更强。

第二类没有区分困境儿童类型，使用统一标准分级。张家港市民政局及和风机构使用统一标准对困境儿童进行分级，针对性较弱。每种类型儿童的困境或弱势情况都有较大差异，使用统一的分级标准无法有效分级困境儿童的困境或弱势风险，甚至会造成部分类型困境儿童在统一标尺分级中拿不到高的分数，形成因工具设计造成‘服务排斥’的问题。

除评估摸底、分级的目标之外，各机构的工具都包含链接保障和服务的目标。其中，张家港民政局又细化了服务导向的评估工具，服务工具更加细化和具体，从服务角度设置了服务导向的评估工具，服务类型和内容更加丰富多元。

2.工具内容及成效

因各机构评估摸底的程度有深有浅，工具内容的设计也有多又少。国务院扶贫办的《扶贫手册》、民政部《留守儿童基本情况调查表》、爱德基金会《孤儿评估表》三个机构的工具比较简化、内容较少。其他机构的评估表设计内容相对较多，如和风机构的美国三套表、张家港市的服务评估表和分级评估表、南京市民政局的分级评估表。操作难度最高的是和风机构翻译的美国三套评估表，该套表包含较多心理评估的内容，部分需要通过游戏作出评估，维度和指标的专业性较强，需要花费的时间较多、使用该工具完成评估的操作难度较高。

工具的评估内容通常包括儿童自身状况及家庭状况两大类。总结来看，各机构工具内容方面的设计出现的问题包括：

第一，因简化造成评估不足的问题。内容设置最为简化的机构是爱德基金会，虽然简化的评估工具方便非专业社工使用，且基金会并非以提供服务为目标，但过分简化的评估表会遗漏部分重要信息，不利于目标的有效达成。民政部的留守儿童评估表也有同样不足，因信息少，缺乏对留守儿童心理健康问题的评估，不利于提升留守儿童的心理健康和传递服务。

第二，指标内容设置不清晰的问题。如张家港民政局的分级指标中多次提到“身心障碍”、“主要照顾者的身心障碍”和“照顾者亲职能力弱”，但“身心障碍”的具体对象不明确，且与“主要照顾者的身心障碍”存在重叠，它们是否属于“照顾者亲职能力弱”也并不清晰。指标定义不清晰，会造成困境儿童评定分级不够精准，可能导致相应的服务错位或不匹配，如属于高风险等级的困境儿童无法获得高层次的服务，或属于一般风险等级的困境儿童获得更多的专业服务和资源。

第三，工具内容的重复性问题。以张家港市为例，其高风险儿童评估筛查工具和个案ABCD分级服务两套工具之间存在交叉重复，这无疑会增加实际工作中评估筛查的复杂性。

3.工具应用

各机构发展的评估工具主要由两类人群使用：

第一类由政府部门工作人员使用。国务院扶贫办的扶贫工具主要由地方扶贫/帮扶干部来使用。民政部的留守儿童评估表也主要由乡镇或街道一级的村民/居民委员会儿童福利工作人员使用。爱德基金会简化的工具主要由乡镇政府工作人员使用，用来协助爱德基金会在地方评估孤儿生活水平、筛选符合助养的孤儿。联合国儿童基金会简化的评估表也主要由地方的儿童福利主任使用。一般来说，由政府工作人员使用的评估工具在内容和形式上往往比较简化。

第二类由专职社工来使用。从政府部门来看，南京市民政局、张家港市民政局都委托社会组织的力量参与困境儿童服务，评估工具由受委托的机构社工使用。国际组织方面，救助儿童会的工具主要由本机构或委托其他本地机构的专职社工使用。和风机构和南京未保中心主要受政府委托进行专业评估和服务，评估工具由本机构社工使用。从特点上来说，由专职社工使用的工具从内容设置上都较为复杂，评估的内容比较丰富、多元、全面。专职社工相较于政府部门工作人员，具有更加专业的儿童服务经验，擅长与贫困和弱势儿童及其家庭建立联系和沟通，有更强的能力使用比较复杂的评估工具。

五、风险及局限性

通过对各机构的识别标准和评估工具的对比分析，可知各机构的识别标准和工具依然存在一些可能对部分儿童造成排斥的问题，可以分为以下几种类型：

第一，因识别标准造成排斥。收入识别法、类型识别法、地域识别法都会造成一定的排斥问题，三种方法识别共同特点是对造成贫困和弱势（或困境）的成因进行识别，而非对结果及其表现进行识别。9家机构的识别标准中只有救助儿童会的识别认定方式采用了结果型识别方法，其余都属于成因型识别。目前，困境儿童是政府保障的主要对象，因而针对困境儿童的分类识别法是主流，以民政部门的困境儿童分类为代表，分类识别的特点是困境的原因进行识别。但该方法的缺点和不足在前文已有重点探讨，主要表现在缺少对困境结果的关注，造成部分‘结果困境型’（或结果贫困型、结果弱势型）的儿童被排斥在外，无法获得相应的保障和服务。

第二，因识别困难造成排斥。因困境儿童的分类众多，导致各种类型之间在识别难度上存在差异。部分类型的困境儿童较容易识别确认，部分类型则较难确认。因识别认定的困难，造成识别不精准、识别遗漏的问题也会发生，产生一定的排斥效应。困境儿童的识别，主要由村/居委员会的儿童福利工作人员进行核实确认。虽然政策文件中已有明确的识别标准，但基层工作人员的专业能力不强，对于较难识别的类型，评判过程具有随意性，会造成潜在困境儿童对象没有被识别出来，从而造成‘应被纳入、未能被纳入’的儿童无法获得保障和服务。

第三，因工具指标设置不清晰造成排斥或错位。虽然识别认定工作是最关键的一步，将符合条件的困境儿童识别出来，接下来的福利保障和专业服务会造成排斥和遗漏的可能性较低。但梳理各机构的评估工具会发现，由于评估工具本身指标界定的不清晰，也会造成服务的排斥和错位。这类情况主要出现在分级评估工具的使用上，如果分级的标准不清晰、不明确，增加了评估分级的随意性，会造成部分儿童分值过高、部分儿童分值过低，由于分值不同的儿童所获得的服务也有所不同，进而造成所获服务的错位。

第四，因工具分级标准统一造成排斥或错位。困境儿童的类型多元复杂，工具统一化使得无法兼顾到不同类型困境的特殊性，部分类型的儿童会被归类为较低风险的困境儿童，从而无法获得较高层次的服务或保障。

第五，因工具过分简化造成排斥。过分简化的评估工具无法全面评估儿童状况，进而造成后续服务的脱节。例如，民政部留守儿童的评估表只收集家庭基本信息及父母监护情况，缺少对儿童其他方面的评估内容，评估内容不全面，无法了解到儿童其他方面如心理情感等需求，导致为留守儿童提供的服务较为有限。另外，爱德基金会的孤儿评估表，缺少孤儿获得的基本保障等信息，这些信息是评估孤儿是否符合助养的重要参考之一。过分简化的工具不利于评估儿童需求，实现工具应有的目标。

六、结论及启示

从识别方式来说，相较于收入识别法、类型识别法、地域识别法，结果识别法能够直接识别出生活于贫困或有弱势特征的儿童，该方法以儿童为中心，而非家庭、父母或地域特征，直接关注儿童的困境或弱势特征，能最大程度减少对贫困弱势儿童识别方面的遗漏或偏差，是最有效的识别方法。本文研究也发现，部分社会组织实际工作中常常发现一些“结果型困境”儿童但未被纳入政策范围获得福利保障，造成排斥情况。因而未来应当增加结果识别方法的应用，加强对贫困弱势儿童结果的识别认定。儿童困境的结果包括那些面临康复、照料、护理、社会融入困难的儿童，生活、就医、就学困难的儿童，以及人身安全受到威胁或侵害的儿童。对于以上面临困难的儿童，可以进一步分类设计具体的指标加以识别确认，如确认社会融入困难的标准、就学困难的标准、侵害或者被威胁的标准。另外，识别认定工作需要引入专业力量，由专业社工进行识别确认效果更好，避免因专业性不强造成遗漏或排斥情况的发生。针对个别较难识别的儿童案例，可以通过引入包括专家、社工和基层人员在内的多方力量共同确认个案是否符合标准。

评估工具方面，应当全面系统地评估儿童的基本情况，因而评估内容不宜过简。评估不单是物质层面，还有心理层面、精神层面、社会层面等。如英国儿童及家庭需求评估框架设置的原则之一，以生态视角看待儿童的问题，评估中要综合考虑儿童成长的环境要素，包括儿童原生家庭的特点、家庭成员包括父母、照料人和其他亲属的特点、社区环境特点演技儿童所生长的社会文化脉络，还有家庭、社区和文化等不同层次系统之间潜在的相互影响和作用关系。该框架要求评估儿童发展的需求，包括儿童健康、教育、精神和行为发展、自我认同、社交和自理能力；评估父母的照料能力、保护儿童安全能力、情感关怀能力、鼓励能力、引导和边界设置的能力等；还要评估家庭历史、家庭功能、住房、就业、收入、家庭融入和社区资源等情况（亓迪、张文静，2018）。另外，因贫困弱势儿童的类型不同、面临的困难不同，评估应当依据不同类型儿童设置相应的风险分级工具，提升分级工具的精准度和可靠性。评估工具设置的指标也应当清晰明确，增强分级工具的规范性和科学性。

总之，儿童是生命的起始阶段，贫困或弱势特征会严重影响儿童的身心发展，阻碍儿童和社会的人力资本积累。通过优化识别方法和评估工具，能够尽量减少遗漏或排斥，切实解决困难儿童的问题，更有效地传递相关的保障和服务，提升儿童和社会的福祉。