中美抗击重大疫情的国家治理体系与治理能力比较

宋鸣艳

摘    要：中美两国有着截然不同的国家治理体系，特别是政党体制、国家体制、政治运行机制的不同，使得两国在面对重大疫情时表现出了不同治理能力。对中美抗击重大疫情的国家治理体系与治理能力进行比较研究，对于理解中国国家治理体系的制度优势具有重大意义。

关键词：国家治理体系;决策能力;执行能力;动员能力

国家治理体系是由执政党对国家进行治理所依托的一系列制度构成的。中美两国作为当今世界上社会主义与资本主义最重要的大国，二者有着截然不同的国家治理体系，特别是在政党体制、国家体制、政治运行机制上的不同，使得两国在抗击重大疫情的严峻挑战时，表现出了不同的决策能力、执行能力、社会资源整合能力以及社会动员组织能力。

一、中美抗击重大疫情中的决策能力比较

中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党作為执政党，是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。这种政党制度的重要特征在于党的集中统一领导，能保证总揽全局、协调各方，着眼国家长远利益，对重大项目进行谋划和布局，尤其是面对重大突发事件，能够迅速做出反应，做出决断。

在这次中国与新型冠状病毒肺炎疫情的大规模战斗中，中国共产党在以习近平同志为核心的党中央的领导下，临危不惧，处变不惊，运筹帷幄;准确研判疫情，迅速作出重大战略决策部署，彰显了高效的决策能力。疫情发生后，习近平总书记高度重视并多次开会部署，指出“把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓”。一是迅速对疫情作出科学定位，提出要“坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战”，为打赢这场战争指明方向;二是及时做出战略部署，实行联防联控、群防群治，防控疫情不单纯是卫生健康部门的事情，中央要求各部门要通力合作，协同作战;三是在具体疫情防控中，坚持“四早”、“四集中”原则，即早发现、早报告、早隔离、早治疗;集中患者、集中专家、集中资源、集中救治。同时，要求提高收治率、治愈率，降低感染率、病死率。由于中央迅速决策，快速部署，为疫情防控工作争取了主动，赢得了时间，有效控制住了疫情蔓延的态势，当前，我国疫情防控工作已取得阶段性胜利，这是我国政党制度优势带来的治理效能。

美国的政党制度是总统制下的两党制，即民主党和共和党轮流执政。这种政党制度的优点在于，两党轮流执政，互相监督，形成对公共权力运行的一种制约机制。其缺点是政党内部组织结构松散，权力分散，意识形态色彩淡薄，原则上只是一部“选举机器”;民主党与共和党为了各自的利益容易出现政见分歧，相互掣肘、相互倾轧，形不成统一意志，且其决策程序复杂，两党的政见分歧往往导致决策效率低下，尤其是在应对突发紧急事件时更难以迅速做出决定，甚至出现治理失灵。

2009年3月底，美国曾暴发甲型H1N1流感全球性传染病，导致美国本土6080万人感染，27.4万人住院治疗，1.25万人死亡。然而，当时执政的民主党政府拖延了6个月才宣布全国进入紧急状态，此后也没有采取措施来减缓流感的传播，最终导致全球超3000万人感染，造成超过28万人死亡。自2018年新年之际，美国再次爆发乙型Victoria系流感病毒和甲型H1N1流感，疫情蔓延至今，美国已有2200万人感染，超2.5万人死亡，对此，当政的共和党政府也没有采取任何举措。与此同时，新冠肺炎于2020年2月在美国暴发，美国总统特朗普竟发表讲话声称新冠肺炎对美国公众没有威胁，直至3月13日才正式宣布“国家紧急状态”。但此时美国已经错过遏制疫情的机会窗口，当前确认感染人数已达18万之多，感染人数仍在上升。由此可见，不管2009年执政的民主党，还是当前执政的共和党，都不能对重大疫情采取果断决策，也不能对疫情蔓延采取强有力的措施，而针对疫情的出现，共和党和民主党竟忙于政治口水战，总统特朗普担心影响自己的政治前途，不仅将责任推卸给上任政府，更声称不会对此次疫情负责。

二、中美抗击重大疫情中的执行能力比较

中国的国家体制是单一制，即实行中央统一集权，地方政府的权力由中央政府授予，接受中央政府的统一领导，整个政府实行层级控制，对地方政府不适当的行政行为，中央政府有权撤销。这种国家体制为国家统一和社会稳定提供了法理基础，决定了中央政府对地方的控制能力，更有利于形成整个政权内部上下一致的合力。

在此次疫情中，中央一声号令，各部门、地方各级党组织雷厉风行、闻令而动，执行中央统一部署。从国务院成立应对疫情工作领导小组，领导、统筹全国疫情防控工作，到建立中央疫情联防联控机制，指导各部门防控行动，迅速落实到位，从地方各级政府一级响应或二级响应机制，成立疫情防控指挥部，指挥地方防控工作，到建立对口支援机制，以一省包一市的方式，全力支持湖北省加强病人的救治工作;从延长春节假期，取消春节庆祝活动，到暂时停止或推迟聚餐、会议等人群密集型活动，再到推迟各类学校开学时间和学生返校时间，以及遍布广大农村和社区各种付诸于有乡土特色的“硬核”实招，都有力迟滞了疫情蔓延。世界卫生组织总干事谭德赛评价：“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见。”

美国的国家体制是联邦制，其是相对独立的五十个州所组成的联邦制国家，联邦政府根据宪法规定享有征税、举债、铸币、维持军队、主持外交等权力，不经宪法列举的其他权力除非宪法明文禁止各州行使外一概归各州保留，各州几乎处于各自为政局面。这种体制在平时有优越性，但在灾难动员、政策执行方面，甚至是简单的数据互通方面，都存在很大的掣肘。肺炎疫情的发生，打破了美国各州平时各自为政的局面，无论从上到下，还是从下到上，都出现了大量自相矛盾的做法，最明显就是美国疾控中心（CDC）绝对权下的迟缓和无能+救灾体系的完全分离割裂。在从第一例新冠肺炎患者确诊开始的一个多月的时间内，美国各级政府都没有拿出一个有效的解决方案。此前，美国政府包机接回钻石公主号邮轮上的公民，其中30余人回国后确诊新冠肺炎，美国政府打算将患者安置在阿拉巴马州和加利福尼亚州一些已经腾好的联邦和州立医院，但是这两个州政府明确表示不同意，对此美国联邦政府没有任何办法，只能另做安排。而疫情之下的美国已经开始掀起“囤积枪支热”，这正是对美国政府掌控疫情局面能力的不信任。

三、中美抗击重大疫情中的动员能力比较

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度能够有效整合社会资源，凝聚全国共识，集中各方面力量、各方面的资源办大事。在此次疫情中，在协调全国医疗资源配置、人员物资调配、交通运输管理、民众日常生活供给、经济发展需要以及社会秩序维护等方面，表现出超强的社会组织动员能力。

新冠肺炎疫情发生后，在以习近平同志為核心的党中央坚强领导下，全国上下，举国动员，各团体，各群体，各阶层，人人参与疫情防控阻击战。全国各省各地领导干部坚守岗位、靠前指挥，做到守土有责、守土担责、守土尽责;全国各地3万多医务人员义无反顾奔赴抗“疫”战场，成为当代最美“逆行者”;志愿者义不容辞支援抗“疫”前线，有钱出钱，没钱出力;全国各地踊跃向湖北捐款、捐赠医用物资;全国多部门联合攻关疾病诊治、疫苗药物研发;全国人民责无旁贷参加抗“疫”战争，广大人民群众积极配合、听从指挥，自觉落实各项防控措施，自发地同党和国家站在同一战线、并肩作战。世界卫生组织总干事谭德赛评价中国抗“疫”：“我一生中从未见过这样的动员。”

美国的两党制不能使两党之间放下各自利益为全国全民利益而战，而松散的国家体制，又造就了一个“松散的美国”，美国民众自我意识强，国家观念意识相对淡薄。

疫情发生后，美国在防控疫情上，更多的是在国家层面进行，自特朗普总统宣布“全国的紧急状态”后，新冠疫情的控制主要是由美国的卫生和公共服务部——相当于中国的卫健委来主要负责，协同的政府部门是联邦救灾管理局。从这一点看，美国的疫情防控主要依托卫生和公共服务部及救灾管理局，并没有形成国家层面各个部门的联动;在联邦政府层面，主要是由副总统彭斯负责的一个领导小组，对整个疫情防控进行指导。可是由于美国松散的体制，各州政府在防治疾病方面具有相对独立的权力，联邦政府对于各州的全面控制难以实现，因而由副总统负责的领导小组的有效性实际上相当弱，这也使得美国政府难以有效的动员各州共同抗“疫”。从国民层面看，美国也难以有效动员民众，做到防控疫情的彻底到位。美国民众没有戴口罩的意识。西方近几十年来重视医疗保健，没有大规模瘟疫，美国民众自身有一种“健康自信”，在其常识教育中，“戴口罩的人都有病”。同时，在很多人看来，强制民众戴口罩有悖于美国人对自由和个人主义的信仰。因而在疫情发生后，即便美国政府强制要求戴口罩，在国民层面也会阻碍重重，1918年的“西班牙流感”曾给美国带来巨大损失，当时美国政府强制民众戴口罩，结果遭遇巨大的反对声。从其他方面看，截止到目前，美国仅有六个州出动了国民警卫队，约400名国民警卫队员为防控新冠肺炎疫情的传播提供协助，力量十分微弱。而就算“全民动员”做起来后，美国松散的国家体制、两党制等也会使各种政策在执行上步履维艰，若真能执行下去，起到成效，估计还要一到两个月的时间。