乡村振兴视角下奈曼旗城乡融合发展问题研究

王 伟，修长百，孔繁利

（1.内蒙古民族大学 经济学院，内蒙古 通辽028043；2.内蒙古自治区农牧业科学研究院，内蒙古 呼和浩特010031）

中国城乡之间的不平衡性由来已久，早期形成的重工业优先发展战略和城乡二元制度，通过价格剪刀差实现农村的资源持续向城市部门单向流动，造成农村地区严重“失血”。为破解“三农”问题、缩小城乡差距，针对当时特定的发展现状，中国陆续实施了城乡统筹发展、新农村建设、乡村振兴等战略和政策，不同的政策具有时代性特点，随着对城乡关系认识的不断加深，城乡关系由二元分割走向融合发展。

从地域范围来看，县域经济一般包括县城、乡镇、农村三个层次，作为宏观体系的基础性单元，县域内具有完备的政府组织结构和市场交易平台，一切与经济相关的生产、消费等活动都在县域内进行，实施乡村振兴战略，构建城乡融合发展的体制机制，实现经济高质量发展，县域是基础也是难点。奈曼旗属于民族地区、国家级贫困地区、荒漠区、农牧交错区，我们研究奈曼旗的城乡融合发展，对其他类似地区具有重要的借鉴意义。

一、县域城乡融合理论的构建

历史的因素和国家偏向性政策的影响，人口、土地、资本流动出现障碍，城乡二元结构不断固化。城乡发展失衡，一方面会导致乡村的衰落，表现为乡村发展面临“五化”难题，分别是资源从农业部门大量流出导致的生产要素非农化，青壮年劳动力大量外流导致的农业人口老弱化和农村房屋日益空废化，环保意识较弱和污染处理不当导致的环境污损化，农民收入较低和增收渠道单一导致的乡村贫困化。另一方面，城市规模迅速膨胀，城市部门与房地产行业跑马圈地，使很多周边农村区域转变为城镇，大量农村户籍人口直接变为城镇户籍人口，由于社会公共服务体系不够完善，缺乏谋生技能的农村人口无法找到适合的工作岗位。这部分农村人口只转变了身份，没有享受到与城市居民同等的福利待遇和公共服务；丧失原有土地和生活来源的人员涌入城市，会带来拥堵问题和犯罪问题。此外，城乡分割的惯性思维限制了当前阶段的城乡建设，片面强调乡村的发展会导致城市的集聚作用难以有效发挥；经济效率下降，片面强调城市的发展，又会导致乡村衰落，与城市的差距越来越大。由此可知，打破城乡二元结构必须综合考虑乡村振兴战略和新型城镇化战略。

克服城乡二元体制的路径依赖，首先要打破体制机制障碍，把城乡作为一个有机整体，置于开放的、公平的、公正的发展环境中，统筹考虑城乡发展规划编制，多规合一，解决规划方面城乡脱节、重城市轻乡村的问题。此外，县域城乡融合发展不仅涉及经济建设方面，而且是一个较为综合的系统性工程，涵盖城乡经济社会发展等众多层面，城乡融合要以城市化、工业化、信息化、农业现代化的良好发展为基本前提。改革开放以来，随着市场化程度的不断提高和法律法规的完善，区域之间的市场分割现象不断弱化，城乡之间的双向要素流动变得更加容易，城市对资源的集聚作用能够有效发挥，城市化为信息化提供了基础和平台[1]。信息化作为工业化发展的延伸，新型通信技术和互联网的进步加快了信息和技术的流动速度，为工业化迈入更高水平的阶段奠定了基础。工业化积累的科技力量能够带动农业全要素生产率大幅提升，最终促进农业现代化水平的提高。农业现代化使大量农业人口不再被土地束缚，使解除束缚的农业人口向其他产业转移，为工业化和城市化提供基础性支持。这意味着中国的工业化、城市化、农业现代化、信息化发展恰好在时点上交汇起来。在“四化”同步发展中，工业化是动力，信息化是核心，城市化是载体，农业现代化是基础，几个因素共同促进城乡融合水平的不断提高。

城乡融合的本质就是在缩小城乡差距的基础上构建良性互动的城乡融合体[2]，使城市居民和农村居民都能够平等享受到改革开放带来的红利。

首先，城乡融合改变了城乡之间要素单向流动的固有模式，在政策和制度因素的作用下，人口、金钱、土地、科技、信息等各类要素在城乡之间进行双向流动，在城乡内部的不同领域之间进行重新配置，各类生产要素被重新配置得到的效率提升成为调动经济增长的新动能。通过打破城乡之间要素自由流动的障碍，实现城乡基本公共服务的协调发展，均衡配置城乡基础设施，平衡城乡之间产业体系，合理安排城乡收入分配，最终使城乡居民同等享受现代文明成果。

其次，城乡融合发展要确立县域经济可持续发展理念，在资源约束趋紧和环保意识提高的背景下，放弃单一追求数量的粗放型增长模式，强调绿色技术和绿色生活方式的普及，实现绿色产业链延伸、价值链提升、功能范围拓展，进而满足城乡居民对健康产品的需求，这些都影响着县域经济的发展方式、产业结构升级转型的方向、新型城乡关系的确立。

城乡融合发展不仅要使城乡居民在福利待遇等方面均等化，而且要实现城市和乡村生活的有机融合和共同发展。受计划经济模式的影响，二元体制的存在仍然决定着城乡未来的发展轨迹，通过这些不平等的资源和福利分配，人为扩大城乡居民在身份、利益、福利供给方面的差距，在政治、经济、社会等层面固化了城乡差距，导致城乡发展不均衡。

打破二元体制的核心就是要使资源和福利在城乡之间均衡分配：第一，实现社会管理制度的一致性，加快户籍制度改革，剥离附加在户籍上的教育、医疗、社保、就业等相关优惠；第二，完善城乡公共服务均等化的体制机制，优化财政支出结构和支持能力，加强基本公共品的供给，不仅要加强融合能力，还要提高融合动力，发挥农牧民自身能动性，增强城乡产业融合，建立相关配套的基础设施网络体系，发挥城市的辐射带动作用，促进城市基础设施和公共服务向农村延伸，形成产业互补、交通一体、资源共享的城乡融合圈[3]。

由城乡融合的内涵继续引申出具体外延，应当包括城乡在经济、社会、空间等各方面的融合。结合县域经济的特点，在构建评价城乡融合指标体系中应当包括人口的流动、土地的流转、资金的流动几个主要方面；为实现城乡要素的双向流动，城乡基本公共服务和福利方面无实质差异，评价指标中应当涵盖“人的融合”“地的融合”“资本融合”三个主要方面。

县域城乡融合理论框架，见图1。

二、奈曼旗县域经济发展现状

县一级是承上启下的关键环节，是实现乡村振兴战略和新型城镇化战略的基础。奈曼旗政府一直重视经济发展，下文从经济水平、产业结构、城乡收入水平等几个方面，对奈曼旗县域经济状况展开具体分析。

（一）经济水平显著增强

县域经济的发展影响整个国民经济的平稳有序运行，对县域经济发展问题的研究成为当前的热点，我们以内蒙古东部地区的奈曼旗为例进行分析。奈曼旗国民生产总值变化，见图2。

奈曼旗的经济发展的两个特点如下。

第一个特点是经济增长持续提高，从1994年的5.73亿元增加到2016年的157.84亿元，增加了26.5倍，人均生产总值也从1994年的1394元增加到2016年的38908元，增加了26.9倍。按照世界银行的标准，当人均GDP跨过3000美元的门槛时，就进入了中上等收入行列，根据人民币兑换美元的平均汇率进行折算，奈曼旗的人均GDP从2010年开始超过3000美元。

第二个特点是增长速度在不同阶段表现不同。受益于内蒙古整体经济腾飞的带动，在1994年至2003年，奈曼旗经济增长速度较快，年均增长率为15.61%。随着基础设施的不断完善，奈曼旗工业园区开始建设，大批企业持续入驻，地区产业链条延长，产品附加值提高，生产由小而散的粗放型模式向专而精的集约型模型转型，奈曼旗的经济增长进入了黄金期。2004年至2012年，奈曼旗经济增长大幅提升，年均增长率达到23.98%；2012年之后，产能过剩问题开始显现，中国经济进入了“三期叠加”的新常态阶段，奈曼旗的经济增长速度也有所放缓，2013年至2016年，奈曼旗经济年均增长率仅为4.37%。值得我们注意的是，由于环境保护政策逐渐趋严，大量不符合环保要求的高污染企业从本地区撤出，在一定程度上降低了奈曼旗的经济增长速度。

（二）产业结构趋于合理

奈曼旗各产业变化情况，见图3。

随着城镇化、工业化、信息化、农业现代化水平的持续提高，“四化”的同步发展促进奈曼旗的产业结构从初始的第一产业独大向三个产业均衡化发展转型。1994年的数据显示，三个产业占GDP的比重分别为63%、11%、26%。此后，第二产业、第三产业占GDP的比重稳步上升，第一产业的比重下降较快，2016年，三个产业占GDP的比重分别为19%、44%、37%。奈曼旗属于农牧交错带，农业产业以种养业为主，缺乏精深加工项目，大多停留在初级水平，三个产业的融合程度不足，产业链条短，加工转化率低，产品附加值和产出效益不高，制约着特色产业的持久快速发展。

（三）城乡收入比持续降低

城乡收入比，是衡量城乡之间发展差距和城乡居民生活幸福感的一个重要指标。奈曼旗城乡收入比的变化，见图4。

我们由图4可知，城乡收入比呈现倒U型发展趋势，1994年至2002年，城乡收入比持续提高。人们对城乡之间关系的认识存在一个过程，在城乡二元体制思维的影响下，城市部门是发展的核心，农村部门往往被置于次要的位置，这一时期城市部门发展较快，城镇化水平持续提高，农村的落后尚未引起足够的重视，三农问题十分突出，奈曼旗作为国家级贫困旗，城乡之间的差距越来越大。2003年至2016年，城乡收入比不断下降，随着城乡统筹发展、乡村振兴等战略的陆续实施，奈曼旗通过构建“一村一品、一乡一业”产业布局，推广“企业+合作社+基地+农户”的产业发展模式，加强了城乡之间的联系，使农村的生产要素得以释放，农村活力得以激发，城乡关系逐步由分割走向融合。

（四）城乡融合水平不断提升

对城乡融合发展水平的测算是一个综合的系统，需要结合城乡融合的内涵和外延。城乡融合发展的核心就是要实现城乡之间要素的双向流动，缩小城乡之间的发展差距，使“人”“地”“财”在城乡之间更好地融合[4]，逐渐补齐农村人居环境和公共服务短板。本文所指“人”的融合与城乡经济总量、城乡居民收入有关，“地”的融合与空间集聚、城乡流动、土地配置有关，资本融合与产业结构、医疗教育等情况有关。结合县域经济的特点，本文在既有的研究基础之上，构建“人的融合”“地的融合”“资本融合”三项一级指标，将三项一级指标扩展为十个二级指标和十四个三级指标。

城乡融合发展指标体系，见表1。

表1 城乡融合发展指标体系

主成分分析方法（Principal Component Analysis，PCA）的原理是通过求协方差矩阵或者相关系数矩阵特征值和特征根，从n个原始数据集中抽取m（m

本文采用SPSS软件进行数量分析，根据各指标在选取主成分上的载荷计算指标的权重。根据计算出的指标权重和无量纲处理的指标数据计算城乡经济、空间集聚、城乡流通、土地配置、技术进步、产业结构、医疗教育等情况，最后计算不同年份的城乡融合指数得分。

公因子方差，见表2。

表2 公因子方差

表2数据显示，初始的共同度是指每个变量要考虑到所有因素的方差估计，主成分分析方法得到的初始共同度都为1，验证了模型的解释性较好，从每个原始变量中提取的信息量能够包含绝大部分信息，最小的公因子方差为0.809，结果均在0.8以上，最高一项人均GDP占比达到0.985，说明主成分对变量的解释程度较高，能够提取较多的信息量，可信度较高。

我们对指标体系中几个主成分的总方差进行分析可知，前三个主成分的特征值分别是9.718、1.728、1.111，第一个主成分解释了原始变量总方差的69.414%，第二个主成分为12.346%，第三个主成分为7.937%，三个主成分累计贡献率为89.697%。

我们运用SPSS 软件将不同指标进行旋转，能够得到相关成分矩阵。结果显示，第一个主成分中人均GDP、二元对比系数、人均医疗保障的因子载荷较高，第二个主成分中耕地面积比、家畜总数量的因子载荷较高，第三个主成分中非国有资本比重、家畜总数量、非农产值比重的因子载荷较高。

成分得分系数，见表3。

表3是最终得出的成分得分系数表。我们由成分1的得分结果可知，“人均医疗保障”“粮食单产”“二元对比系数”的得分较高，说明“资本融合”在成分1中发挥了主要作用；从成分2的结果可知，“耕地面积比”“家畜总数量”的得分较高，说明“地的融合”和“资本融合”在成分2中发挥了主要作用；从成分3的结果可知，“非国有资本比重”“家畜总数量”“城市化水平”的得分较高，说明“人的融合”和“资本融合”在成分3中发挥了主要作用。

我们通过对总方差的分析可以得到前三个主成分的初始特征值方差百分比，进而构造出能够反映不同年份城乡融合情况的总得分值，最终权重公式为：

F=（69.414%/89.697%）*F1+（12.346%/89.697%）*F2+（7.937%/89.697%）*F3

F1=0.119X1+0.010X2-0.019X3-0.154X4+0.126X5+0.041X6-0.078X7+0.122X8+0.155X9+0.095X10+0.182X11+0.181X12-0.168X13-0.136X14

F2=-0.034X1+0.088X2-0.170X3-0.195X4+0.044X5+0.026X6+0.536X7-0.147X8-0.032X9+0.066X10-0.087X11-0.240X12+0.279X13-0.157X14

F3=0.018X1+0.185X2-0.074X3+0.345X4-0.090X5+0.153X6-0.178X7+0.090X8-0.096 X9-0.028X10-0.119X11-0.023X12+0.348X13+0.649X14

城乡融合指数，见表4。

表3 成分得分系数

表4 城乡融合指数

我们由表4的结果可知：在研究期间，城乡融合指数得分处于小幅度波动之中一直保持上升的趋势。2003年至2016年，城乡融合指数得分从1.384升至3.161，增加了2.3倍，说明奈曼旗城乡融合情况不断优化，这与多种因素有关：在城镇体系建设方面，奈曼旗不同城镇的发展方向和职能划分明确，形成了“中心城镇—重点镇—一般乡镇”的三级城镇等级结构体系，有利于城乡间要素的自由流动和有效配置；在基础设施建设方面，实施城关镇“北延东扩”战略，形成十横六纵城区路网框架，新建小型水库1座，塘坝等水源工程44处，新建改造66千伏变电站9座，建成标准化卫生院9座，新建改造学校245所，基础设施的发展对城乡融合具有重大的推进作用；在“人”的融合方面，按照规模结构和乡镇定位进行人口集聚规划，有益于农村人口的合理流动，中心城镇人口规模为20万人，重点镇人口为2万人到5万人，一般乡镇人口规模为1万人到2万人，在“资本”融合方面，将不同乡镇进行功能划分，有效发挥城镇的规模效益和带动作用，旗域城镇职能类型分为综合性（大沁他拉）、工贸型（青龙山、土城子）、商贸型（八仙筒镇、新镇）、农贸型（明仁、东明、治安等）和旅游型（白音他拉）五种类型；在“地”的融合方面，采取不同种类的土地流转模式，例如：互利村将土地经营权入股发展，由村政府带头牵动，鼓励农民将土地作为股权资产投入到村集体或者大型公司中，让土地变股权、农民当股东，使土地要素变为重要的增收资产。

三、奈曼旗城乡融合情况的预测

有关经济预测的模型种类较多，不同模型的优缺点和适用范围有较大的差异，灰色GM（1，1）模型不需要提供过多的信息，具有中短期预测精准的优势，所以采用灰色GM（1，1）模型对奈曼旗城乡融合指标的变化情况进行预测和分析是较好的选择[5]。

（一）灰色理论模型GM（1，1）

基于静态分析方法建立的模型对非平稳数据的预测精度较差，由于置信区间较大，在统计学中经常出现不显著的现象，灰色理论模型将已知的数据按照某种规则生成动态的序列，从随机的原始序列中寻找内在运行规律，再运用数量经济学的方法构建模型，进而预测未来数值。

建立灰色GM（1，1）模型的相关结果，见表5。

表5 建立灰色GM（1，1）模型

（二）利用灰色GM（1，1）模型对奈曼旗未来城乡融合情况预测

我们基于灰色GM（1，1）模型对奈曼旗的城乡融合情况进行预测，可以得到奈曼旗未来十五年城乡融合变化情况。

城乡融合预测值，见表6。

表6 城乡融合预测值

如表6所示，未来十五年的奈曼旗城乡融合得分始终处于上升趋势，增长速度较快，从短期来看，2025年城乡融合预测值为6.6789；从中期来看，2035年城乡融合预测值增加到14.7825。从检验的结果来看，预测结果的可信度较高。城乡融合受到诸如科技发展水平、基础设施质量情况、产业结构、教育医疗资源拥有量、国家政策等诸多因素的影响，长期预测会出现较大的误差，预测效果不好。

四、促进奈曼旗城乡融合发展的对策分析

城乡发展会受制度和政策等诸多因素的影响而失衡，构建奈曼旗城乡融合发展的体制机制，需要借助乡村振兴，推动城乡融合发展。实现这一目标，需要拓宽城乡要素流动渠道，促进“人”“地”“财”在城乡之间相互流动，优化资源配置。我们基于上述的分析，提出如下对策建议。

第一，以县域为单元进行基础规划，包括国土、城镇、产业、旅游等，实现多规合一，以统筹县域内城乡发展空间[6]。目前实施的《内蒙古自治区主体功能区规划》和《通辽市城市总体规划》都是从全局角度出发制定的相关规划政策，可以作为奈曼旗发展的宏观指导，但是缺乏针对性；既有的《奈曼旗城市总体规划》和相关领域的专业规划，由于关注的侧重点不同，出现不同规划之间存在割裂的现象，无法形成一致的目标。借助“十四五规划”制定的契机，奈曼旗要“整合不同专项规划和强化县域空间规划的指导作用，科学安排县域乡村布局、资源开发利用、城乡公共基础设施建设，推动村庄规划管理全覆盖，使不同规划之间形成合力”。

第二，优化农村土地流转制度，整合农村土地资源，提高土地资源使用效率，优化配置农村土地和劳动资源，吸引青壮年劳动力扎根农村发展，解决农业人口老弱化和农村房屋日益空废化等问题，以多种方式促进农业生产要素的集聚，为发展现代农业创造条件。例如：奈曼旗青龙山镇的互利村的特色产业是甘薯产业，全村近一半农户参与甘薯加工，制作手工粉条。奈曼旗青龙山镇互利村通过将农户土地经营权作为股权投入到公司中，用“以地入股，联合经营，按股分红”的方式，盘活农村土地要素，发挥土地效益，节约种植成本，增强市场竞争力，使当地群众通过股权入股的方式，获得更多的收入。

第三，着力打造农村基础设施体系和社会化服务体系。前者包括户外村内基础设施建设、村庄环境整治、厕所改造、农田机耕道水利建设、解决土地细碎化问题等，后者包括农技推广、农机服务、文化建设等。近年来，奈曼旗实行政府农村基础设施建设投资与财政收入挂钩的政策，拓宽资金筹措渠道，引入市场机制，确保一批重大项目顺利开展，主要包括农村电网改造工程：新建及改造66千伏线路68.95公里，10千伏线路467.49公里，低压线路743.88公里；交通基础设施工程：新建通村沥青水泥路700公里，四级公路100公里；厕所革命项目：在各苏木乡镇人口密集区建设公共厕所1200座，投资额6亿；农村垃圾治理项目：新增固定式生活垃圾转运站14处，移动式垃圾站21处，生活垃圾处理厂2处。在社会化服务方面，奈曼旗设有农机服务、农牧业技术服务、农产品市场流通和农牧业信息网络等机构，采取“政府引导+企业牵头+农户参与”的模式，发挥龙头企业带动作用，建立全旗、乡两级农业技术服务网络体系，为农户提供技术示范和技术培训，提高科学种植水平。

第四，不断强化城乡生态治理，优化城乡人居环境，生态环境要做到城乡融合。

首先，加强畜禽养殖环境污染防治，提升畜禽养殖废弃物处理技术，在现行经济激励政策基础上，加大污染防治扶持力度及补贴比例。

其次，发展生态农业，大力推广农作物秸秆和清洁能源的应用，尽量减少化肥、农药、塑料薄膜等农业资料对生态环境的破坏；加快农业经济结构调整，以第一产业为依托，发展第二产业和三产业，实现三产融合[7]。

再次，以地球日、科技活动周为契机开展科普活动，大力宣传环保知识，提高奈曼旗全旗环保意识，树立山水林田湖草是生命共同体的大理念，宣传森林、土地、水、环保等法律法规、规章、制度、乡规民约等，使居民自觉投身环境保护建设中。

第五，建立健全财政、金融、社会资本保障机制，城乡融合发展是一个长期的系统性综合工程，户籍制度、土地制度的改革，城乡公共服务均等化的推进以及土地收益的再分配，都需要大量财力支持。因此，我们在全面推进户籍制度改革、深化土地制度改革的同时，还应该建立健全与之配套的财政、金融、社会资本保障机制。