基层政府治理的碎片化困境及其消解

金祖睿　金太军

摘要：在国家治理体系和治理能力现代化进程中，基层政府治理现代化作为其基石应该发挥基础性、支撑性的独特功能。但在当前中国深化调整和转型发展的现实情境中，基层利益关系多元变动、治理问题纷繁复杂，基层政府治理愈發显现出诸种碎片化治理困境，表现在内部横向联动性差、府际纵向衔接性差、人力资源稳定性差、政社关系互动性差等方面。消解基层政府碎片化治理困境，应基于基层治理现代化的分析视角和建构逻辑，针对自利性思维桎梏、协同性制度缺失、附属性功能缺陷、责任性主体乏力等诱致性根源，在构造协同化组织体系、创新精准化管理制度、培植互动化基层生态等方面探索具体实践进路。

关键词：基层政府;治理;碎片化;治理现代化

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用研究”（19JZD027）;高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金项目（教育部人文社会科学研究专项任务项目）“加强国家审计监督研究”（18JF214）

中图分类号：D63    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2020）01-0048-06

一、问题的提出

在现代国家治理中，政府治理因其所具有的参与主体多元化、过程法制化、执行高效化与服务多样化等独特功能和优势而成为治理体系的核心构成之一。随着治理重心的下移，基层政府作为政府体系的基石，理应在推动国家治理现代化进程中发挥不可或缺的基础性和支撑性作用。然而，真实的情况却不容乐观。近年来，基层政府治理不同程度上受制于传统体制的影响和既定路径的依赖，特别是作为政府神经末梢的乡镇政府，面对愈发复杂的基层现实需求，其治理进入一种封闭状态，不断重复再生，勉强维持，结构创新难以实现，功能障碍难以突破，导致条块分割的基层政府内部碎片化现象更为突出，严重影响了基层治理的整体效能，可以说碎片化的困境已成为掣肘基层治理现代化的最大梗阻。

实践中存在的问题必然要求理论研究作出回应，基层政府治理碎片化问题近年来已成为相关学科研究的一个热点领域。现有研究主要聚焦于基层政府内部部门关系及目标价值、责任界定等方面，研究者们认为碎片化是一种部门壁垒造成的低效的行政状态，表现为政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割①，或治理主体彼此独立、治理方式相互排斥、治理行为难以互动②，或因职能界定的不清导致政府治理边界不明，各公共主体之间责任模糊化，难以形成合力③，其基本特征就是各种治理组织均拥有独立的领域、目标、价值与行为规范④。总体而言，学术界对基层政府治理碎片化问题的研究成果丰硕，但仍存在着可以继续深入挖掘的空间：一方面，对于基层政府治理碎片化所造成的困境及其深层次原因缺少系统化的归类阐述，同时对于纵向府际关系所造成的碎片化问题涉及甚少;另一方面，过度聚焦于基层政府内部，而忽视基层行政权力对社会公共领域的过度干预而造成的治理碎片化现象，并且多是就碎片化谈碎片化，鲜少从治理现代化角度研究碎片化问题。

鉴于此，本文将结合基层政府治理现代化的要求，分析基层政府治理碎片化的表征及内在根源，着眼于政府职能转变、行政效率提升、制度设计完善以及政社关系重塑等层面探索基层政府治理现代化的实践进路。

二、基层政府治理碎片化困境的表征

以乡镇政府为代表的基层政府虽在行政建制上属于一级政府，但实际上却受制于科层制行政组织体系，不能完整行使单独一级政府权力，进而造成内部职能部门职责不顺、多头管理屡见不鲜、人员编制“二元”对立等现象;同时，基层政府行政权力对于基层社会则普遍存在过度干预现象。具体表现如下：

（一）内部横向联动性差，结构功能碎片化

现代化的治理要求作为基层政府的乡镇政府提升其行政效率，但基层政府机械化的横向部门分工，项目化的运作思路，造成基层政府内部行为主体间联动能力微弱，进而发展成基层政府碎片化的组织结构格局。一方面，基层政府领导班子成员按个人权责划分部门分工，例如由于基层政府领导暂缺，由基层党委中的纪委书记同时分管政府民政工作，下属专职纪检干部同时负责办理民政业务，这种“按人头”的块状划分方式直接导致横向部门间职能分工不科学，权责归属不清晰，更造成了职能重叠、壁垒横生等治理乱象。特别是基层政府领导班子调整时通常伴随着新一轮的部门微调，严重影响了基层政府治理思路的延续性。另一方面，基层政府各职能部门间过分强调部门本位利益，以本部门绩效考核为行政目标导向，缺少协同性工作机制。这种狭隘、块状、碎片化的部门利益与政府治理的公共性价值格格不入，严重妨碍了基层治理目标的实现。

（二）府际纵向衔接性差，条线对接碎片化

府际纵向互动关系的规范性和持续性不足也是基层政府治理碎片化的一个表现维度。在我国政府纵向组织架构体系中，传统及主流的权力运行方式是“自上而下”与“上下分治”⑤。中央政府通过“治”地方政府来间接治理基层社会，在此种权力运行方式中基层政府饱受上级区县政府及其职能部门层级任务下压之苦，上面“千线”需穿基层“一眼”，各条线大量行政性事务下压基层并将其纳入绩效考核，基层政府工作人员往往疲于应付上级任务，从而无暇顾及基层治理本职工作。除此以外，行政任务下压的路径往往是跟随基层领导分工而定，这样就忽视了部门职能⑥，从而会出现上下职能及组织衔接的碎片化。再者，在区县政府职能与基层政府职能权限方面存在大量重叠，这就大大压缩了基层政府治理的自由裁量权限，使其治理效能大打折扣。同时，基层政府会把一部分事务“二手”传导下压至基层群众自治组织，使之承担超量行政事务，造成其自治能力下降。

（三）人力资源稳定性差，编制配比碎片化

在传统政府治理模式中，基层政府亦会试图通过人力资源的扩充来提升行政效率，然而却受制于人力资源配置的成本因素与实现公共利益最大化的矛盾，从而加剧了基层政府组织结构的碎片化程度。基层政府人员编制扩充力度与基层政府机构调整、职能转变所带来的事务复杂化、多样化程度严重不符，造成了人权与事权的不匹配。为了弥补工作人员编制短缺所带来的行政效率低下，基层政府往往会通过划拨财政收入招聘合同工的方式吸纳基层工作人员，以此扩充基层人员配置，但这些编外人员在编制身份、工资待遇、工作性质上与在编公务人员（包括事业编制）大相径庭，形成了人力资源上的“二元”结构。虽然招收编外人员在短期内能够在一定程度上缓解工作压力，然而其自身存在稳定性差、素质参差不齐、难以约束管理等问题，会造成基层政府人力资源“隐形膨胀”⑦ 的窘境，进而加剧基层政府组织架构的内卷化与碎片化趋势。

（四）政社关系互动性差，自治效果碎片化

治理效果碎片化反映在基层政府与村、社区之间互动不畅，缺少“共振”，影响基层自治组织成长发育方面。基层政府作为国家与基层社会联系的“最后一公里”，本应承担服务基层、引领基层自治的功能，而现阶段对于基层自治的管控权大量渗透于基层群众自治组织之中，许多自治组织受制于上级行政部门拨款，未实现政社分离，行政化色彩浓郁。社会组织专业服务效率低下，工作时间被大量行政性事务挤占，既影响了自治组织社会服务的效果，又不利于自治社工服务理念的推广。这种单向性的行政垂直强制干涉严重影响了基层社会的培育与成长，使之成为完成基层政府行政任务的附属机构，从而造成基层社会自治功能的退化，群众自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督功能难以发挥，边缘化趋势严重。此外，对于社会自治组织的外部监督力量也相对薄弱，相关规章制度不健全不完善。

三、基层政府治理碎片化困境的内生根源

当前基层政府治理陷入碎片化困境，并在价值取向、结构功能、人事编制、制度衔接、自治功能、职能权责等方面具体表现出与基层治理现代化要求的悖反性。就生发逻辑而言，这既源于转型调整时期现实情境的复杂性、多元化、多质态等对高质量政府治理的迫切要求，更是由基层政府内部部门職能、人员权责重叠交叉和外部参与方式单一且制度衔接性差所造成的信息资源不对称、目标价值不一致、权力配置分散等问题所致。具体来说，导致基层政府治理碎片化的原因主要有以下方面：

（一）自利性思维桎梏

所谓自利性思维是指基层政府以部门本位为代表的治理思维导向。近年来，随着深化改革逐步向基层延伸，上级政府不断放权于基层，从而为基层政府整合地方资源、发展地方经济、维护基层社会和谐稳定创设了空间，也提供了条件。然而，由于社会转型期面临的相关制度不完善，法律不健全，在权力下行的过程中基层政府及其部门仍然扮演着“掌舵者”的角色。在治理活动中，基层政府与上级、同级政府之间的关系以及内部不同部门之间的关系难以调适。在以目标考核为导向的利益冲突中，不同部门、不同单位所形成的本位性部门文化，外在显现为自利性趋势。李克强总理曾撰文指出，“如果被部门和局部利益牵着走，不仅损害全局，从长远看对部门也是不利的。”⑧ 显然，部门本位的思想与制度设计层面“政府各部门应该是实现社会整体利益的工具”⑨ 是完全相悖的。在基层治理实践中，各单位、各部门从自身利益出发，只注重个体而忽视全局，造成个体利益追逐取代了整体利益为上。受自利性思维桎梏，基层政府官员也会主动寻求行政权力的利益化兑现甚而滋生权力寻租现象，严重破坏政府公信力，影响政府形象。此种狭隘的自利性思维不仅割裂了局部与整体的协调统一关系，而且还会造成资源浪费，是基层政府治理碎片化的重要原因。

（二）协同性制度缺失

基层政府治理碎片化的形成和加剧还与协同制度的缺失密切相关。面对绩效考核排名的巨大压力而必然产生的严重的部门碎片化趋势，在基层政府治理实践中却未形成跨部门或平行化的协同性制度保障，相关制度规章无法达成责任权力分配的对等化，迫使协同性跨部门合作停留于“光打雷不下雨”阶段。正是由于协同性制度保障的缺失，必然加剧基层政府各单位对于跨部门协作问责的忧虑：一方面，跨部门协作的成果是所有参与者共享的，但一旦出现问题，对于风险的承担往往会由于制度设计的缺失而导致权责不清，最终致使协作流产。另一方面，现行跨部门协同在实际运作中主要依靠领导个人力量整合，并非通过正式制度化约束，当基层政府部门分管党政领导调整时，临时性的合作将面临停止，这种领导个人“粘合”的方式无疑削弱了政策的延续效应。

（三）附属性功能缺陷

基层政府治理碎片化问题在一定程度上源于基层政府对于上级政府的附属性特征。衡量政府间关系的一个重要指标是不同层级间政府权限的重叠程度。⑩ 尽管基层政府依法享有相对独立的一级行政权力，但实际上基层政府受到区县级政府及其部门的过度管控，加之大量区县级政府派出机构、办事处的设立，更使基层政权缺少自主性，这一点与区县及以上级政府完全不同。然而，基层政府又承担本辖区经济建设、资源配置、社会治理等方面的职能，所谓“守土有责”，于是基层政府为了完成其职责，不可避免地出现了脱离上级政府及其行政控制的倾向，从而造成政府纵向结构功能的衔接运转不畅。

（四）责任性主体乏力

基层政府单向性行政管控手段与现今基层多元化利益格局之间的矛盾也是造成碎片化困境的一大原因。由于基层多元利益主体间责任划分的制度设计缺失，造成基层治理实践中缺乏社会各主体的有效参与与互动。而基层政府过度依赖其行政化手段，从而激化了诸如上文提到的行政事务下压造成的基层群众自治“空心化”问题。基层社会结构的多元化格局变迁、利益主体之间的分化及社会公权力的分散，使得基层政府治理与社会自治之间界限模糊，同时基层政府治理结构功能中并未体现出多元化主体参与方式下的民主自治理念，造成了基层政府在社会自治领域的越位、错位等现象。基层政府行政权力与基层社会自治权之间的矛盾、自治组织工作者多重身份的角色冲突等问题的出现，使得基层政府主导的行政性治理格局已经无法适应基层社会自治空间扩大化的趋势。社会利益主体的多元分化，基层公共参与的日益加强，使基层政府治理的合法性与行政职权的合规性受到挑战，从而影响到基层政府的公信力及行政效率。

四、消解基层政府治理碎片化困境的路径选择

基层治理现代化既是基层政府提升治理技术与治理能力的价值目标，也是其改变传统治理机制及治理逻辑，建立并实践现代化治理理念，回应社会实际需求，实现向有限政府、高效政府与服务型政府转变的动态调整过程。同时，面对着多元化利益主体与多样化利益需求带来的现实挑战{11}，在具体治理实践中基层政府与基层社会建立有效的互动机制成为基层政府治理完成现代化转变的核心要件。

为消解基层政府治理的碎片化困境，促进基层政府治理的制度化、科学化与高效化，有两个关键因素不可忽视：一是基层政府内部的协同制度建设，二是基层政府与外部社会的共建机制构建。前者主要表现为基层政府权责关系、府际关系、管理制度与机构设置的现代化;后者主要指通过积极寻求多元社会治理主体有序参与公共事务，促进基层政府与基层社会关系的现代化。具体而言，结合我国基层政府治理实践，通过架设协同化组织体系、构造精准化管理制度、培植互动化基层生态的三位一体治理路径，将能从思维理念、制度设计、结构功能、行为主体等多维度消解基层政府治理的碎片化，从而推动基层政府治理的现代化。

（一）架设协同化组织体系

应以协同理念革新基层政府组织体系，通过制定整体共同的组织目标推动部门间的多元良性互动，设置协同化的工作小组打破部门间的壁垒，优化固有的部门架构，理顺与上级部门的条线对接，达到协同化的治理效果。

第一，塑造协同理念。理念是实践的指导，新的理念塑造是改革与创新的前提和必要条件。在唯绩效目标考核、部门主义盛行的基层政府行政体系中，协同性治理理念的植入无疑成为我国基层政府治理碎片化问题的解决之道，对培育现代基层政府行政文化有着重要意义。基层政府及其部门在既有组织体系中带有的自利性与公共治理中的公共性相冲突，且这种自利性在基层政府自主权力的支配下日趋膨胀，而协同性治理理念以公共治理理论作为其理论基础，强调治理行为主体身份地位平等，以公正的行政价值取向对公共事务进行合作治理，并追求共同的治理效果。首先，在基层政府及其部门间形成跨部门的协同性治理理念，将整体利益及整体与部门间联系的有效度视为价值追求的最终目标从而取代部门本位思想，“协作性公共管理是多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决的问题。其基本特征是横向和纵向活动的复杂结合”{12}。其次，在基层政府工作人员中根植协同性思想，以强烈的自主意識与多重身份增强工作使命感和社会责任感，以此消解既有的固化任性分工和领导调整所带来的影响。当然，塑造协同性治理理念并不意味完全打破传统的基层政府组织架构，它所强调的是以协同性的价值导向来打破基层政府及其部门间自利性的部门主义藩篱。

第二，优化机构设置。基层政府内部组织的调整与协同，对于其治理的整体效应而言极为重要。应积极稳妥地优化基层政府内部部门设置，致力于跳出原有机构设置窠臼，针对权责交叉、人为随意分工等问题，依据相应的规章制度将功能类似的部门进行整合，并健全相应的部门管理责任，探索搭建一套灵活且高效，能够打破原有部门壁垒且促进基层政府资源整合的管理框架。应厘清基层政府行政管理的边界，强化社会治理的功能，同时在基层政府设立上级垂直部门派出机构及便民服务窗口，做好社会事业方面的工作，打破碎片化治理格局，协同推进基层政府治理工作。

第三，设置协调“中枢”。为确保基层政府各部门及上下各条线多元主体参与的有效性和有序性，应建立一个综合协调机构，以宏观把控基层政府治理，促使各个分散的部门形成一致性的目标任务并有序开展治理。具体而言，可以根据实际的需求，由党政部门牵头，联合成立共同性工作任务小组，并严格保证机构的规范性与系统性，使小组成员在合作型平台上形成长期的资源共享及共同目标意识，充分发挥协调机构的协同效应，使基层政府的力量从破碎走向粘合、从局部走向整体，从而实现整体性治理，即“排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务”{13}。

第四，搭建共享平台。信息共享平台的搭建对于基层政府碎片化治理问题而言无疑是一剂良药，同时也是现代基层政府必备的信息化手段。应借助网络信息共享平台，实现基层政府内部各部门及与上级政府和各村、社区之间有效的信息共享。一是在基层政府内部搭建OA信息共享平台，实现内部信息数据的互联互惠，使各部门间沟通与信息共享无间隔，用技术手段打破部门主义带来的“孤岛效应”，为打造协同性组织体系提供技术支持。二是打造基层政府与上级政府和基层社会间的共享平台，运用平台及时收发共享政务信息，提高信息对接的有效性，以此破解碎片化的条线衔接困局，达到基层政府治理技术现代化的标准。

（二）构造精准化管理制度

鉴于基层政府内部细碎的横向权力分化、对于上级政府强烈的附庸关系及非制度化倾向所造成的碎片化结果，有针对性的制度创新无疑是治本之策。正如亨廷顿所说，“组织和程序与其制度化水平呈正比例关系”{14}。换言之，实现基层政府治理现代化需要规避粗糙管理问题，而精准治理是中国场景下政府治理范式的进化{15}。较之于传统的基层政府治理，精准治理的制度构建有利于更好地提升基层政府的行政效率。

第一，精准配置人事编制。配足基层政府公务员及事业单位工作人员以适应现代型组织体系架构的需求，是解决基层政府治理碎片化问题的重要条件。关于人事编制的配置，总体原则是把编制配备给最需要的部门，以解决其最需要解决的问题，同时分层分类，精细化、区别化配置编制队伍。具体而言，首先是要摸排各基层政府辖区内经济、人口规模，科学制定定编标准，准确上报定编数量，在总量不变的前提下动态调整，解决好管理缺位或人权事权不对等问题。其次，对于基层政府领导班子调整所带来的政策变动、分工断层、衔接不畅现象，理应制定长期的工作目标。继而，对于组织机构的隐形膨胀问题，应加强监督管控，严格控制非编人员准入门槛，工资按比例绩效化发放以提高其工作积极性与专注度，逐步收紧非编人员占比并多方位多渠道消解，例如按专业给基层社会自治组织提供人力资源，以增强基层治理活力。

第二，精准匹配权责关系。在基层政府中建立权力与责任互相匹配的行政管理体制对于消解碎片化而言尤为重要。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和人民政府组织法》的规定，凡涉及上级政府及其部门管辖的事务，上级政府及其部门要承担相应责任，而由乡镇政府所负责的事务，上级政府也应下放相应的管理权力并承担相应的责任。由此可以看出，在厘清基层政府应承担的职责后，理应为其配备相应的权力。要实现从“对上负责”到“上下互动”，在完成上级政府交办的任务的同时，也应注意基层治理中普遍存在的责任大、职权小的问题，对于基层难以处理的问题应及时向上级反馈，以寻求化解之道。此外，对于基层政府日常工作中面临的大量非制度化任务的随意下放，应遵循依法行政的原则，推进制度化建设，做到权责对等。

第三，精准控制准入标准。上文提到的任务随意下压以及“二手转”问题，是基层政府治理碎片化的一个表现维度，也是因为基层政府结构功能独立性缺失造成的。为有效规避此类连锁下压问题，应尽早制定区县级政府行政性事务下放基层的条件，并配套行政性事务进入村、社区的准入条件，规范区县级政府及其职能部门行政性事务下放的程序及类型，从而最大限度地控制行政事务下放的随意性。要严格规定凡是不属于村、社区自治相关的职能任务坚决不允许随意下压，为基层社会治理的发展提供健康的环境和有力的制度保障。

第四，精准建构考核制度。要解决碎片化治理问题，就必须设置符合基层政府治理现代化要求的管理体制，从根本上整合资源、凝聚力量，而精准化的考核制度则是其保障。精准化考核制度主要表现在其科学性、民主性与专业化上。要保证其科学性就必须分层分类设置专业化的绩效考核目标并设置整体化的考核任务，由上级部门组织成立专门的考核小组，并匹配相应人员和职权，入驻各基层政府，长期化动态化跟踪考核，督促基层政府整合资源并防止任务下压。所谓民主性，就是在考核小组成员中引入人大、政协、基层群众、社会组织等多元主体，提升考核的客观性和各方监督的力度，以此加强基层政府与社会群体间的互动。专业化则应贯穿于考核指标的设计与全过程的监督执行中，对基层政府的各项考核指标都应由专业机构量身设计，以强烈的责任意识与标准化过程性监督机制保证考核制度的高效运行。

（三）培植互动化基层生态

治理是一个过程而非一整套规则或运动，这一过程基于协调而非控制，并以持续的互动取代正式的制度。{16} 当前中国乡村社区自治模式尚不成熟，需建立政府主导与乡村社区自治的有效衔接与互动机制。{17} 欲实现有效的基层政社互动，推进基层政府治理的现代化，还需在基层政社关系实践中转变政府职能，建立以人为本，服务优先，多元、平等化的互动型基层生态，以此告别基层治理的碎片化狀态。

第一，加强党的领导。在推进基层治理现代化进程中，随着治理重心的下移，应不断加强党在基层治理中的核心地位和作用。要强化党组织在各类基层组织中的领导核心地位，把党在基层的政治、组织优势转化为治理、服务优势，带领引导社会各方力量积极有序地参与基层治理活动，形成强大的治理合力。要强化基层党组织的战斗堡垒作用，更好地发挥其服务群众、协调邻里、凝聚民心的功能，团结各类社会群体，整合各方有效资源，促进多元主体在社会治理中互动合作。

第二，厘清权责界限。村、社区自治组织在实际治理中充当着基层政府的下级行政单位，但基层政府与村、社区的关系是指导与被指导关系，并非上下级的行政隶属关系，很大程度上可以说是两者之间权责界限的模糊造成了基层政府治理碎片化的结果。因此，有必要通过制定相关责任及权力清单明确基层政府与村、社区自治组织各自的工作范畴，明确基层政府行政干预的合规性，保证基层自治组织不脱离基层政府的管理，同时保障自治组织的合法权益。简而言之，要通过建章立制，使基层政府与村、社区在明晰各自权责的前提下把各自该做的事情做好，形成相互依赖相互补充的工作氛围，实现基层政府职能转变并加强基层自治功能。

第三，培育社会组织。如今多元化的基层社会生态，决定基层政府行政总览已无法适应其治理要求，达不到优质化的治理效果。通过签订合约把部分服务让渡于社会组织，是杜绝基层政府治理碎片化的重要手段，符合基层政府治理现代化的要求。应“合理划定其权力边界、职能范围与责任清单，并建构配套的赋权分责机制、支持培育机制以及问责追究机制，有序促进社会组织成长并最大限度释放协同正效应”{18}。社会组织应嵌入基层治理政治架构，通过其承接公共服务、协调社会关系、整合社会资源，同时也可以带动基层剩余劳动力的消化，引导基层政府中非编人员的流向。通过引入第三方机构，可以平衡和缓解基层政府与社会自治组织的压力，弥补基层个体利益诉求表达的不畅。基层政府在引入社会组织参与治理的同时也要注意引导与监督，对于社会组织的人员、资金、经营状况应提前做好调研考察工作，并利用政策、资源等手段扶持其健康发展。

第四，保障平行互动。实现基层政社互动，前提是政社之间的互信。通过引入双向评估办法使两个行为主体趋于平行位置，可以更好地实现政社之间的互动。即基层政府对村、社区的工作进行评估，同时村、社区对基层政府部门的指导工作进行评估。应通过这种双向互评机制的建立实现政社之间的有效沟通，进而达成良性互动与互信，为政社互动的实施提供制度的保障，避免基层治理主体一元化带来的公众参与度低下。

注释：

① 谭海波、蔡立辉：《论“碎片化”政府管理模式及其改革路径》，《社会科学》2010年第8期。

② 陈文：《城市社会碎片化治理的生成机理与消解逻辑》，《经济社会体制比较》2017年第3期。

③ 李德：《从“碎片化”到“整体性”：创新我国基层社会治理运行机制研究》，《吉林大学社会科学学报》2016年第9期。

④⑨ 胡海、殷焕举：《协同化治理：社会治理创新的现实选择》，《学术界》2015年第9期。

⑤ 曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。

⑥ 例如扶贫工作在区级层面是农业局负责，而在街道层面由于缺少单独的农业部门，因而由分管农业的领导直接委派给水利站负责。

⑦ 胡晓东：《我国政府编外人员隐形膨胀研究》，《甘肃行政学院学报》2017年第2期。

⑧ 李克强：《全面履行政府职责 努力实现民之所望》，《人民日报》2013年3月22日。

⑩ 李慧凤：《制度结构、行为主体与基层政府治理》，《南京社会科学》2014年第2期。

{11} 周庆智：《论中国基层政府治理现代化》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2016年第3期。

{12} 罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，李玲玲等译，北京大学出版社2007年版。

{13} Christopher Pollitt， Joined-Up Government： A Survey， Political Studies Review， 2003， 1， pp.34-49.

{14} 萨缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，生活·读书·新知三联书店1989年版。

{15} 李大宇、张昌平、许鹿：《精准治理：中国场景下的政府治理范式转换》，《公共管理学报》2017年第1期。

{16} 俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。

{17} 金太军、张振波：《乡村社区治理路径研究：基于苏南、苏中、苏北的比较分析》，北京大学出版社2016年版。

{18} 张振波：《论协同治理的生成逻辑与建构路径》，《中国行政管理》2015年第1期。

作者简介：金祖睿，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，江苏苏州，215123;金太军，教育部长江学者特聘教授，南京审计大学国家治理与国家审计研究院院长、教授、博士生导师，江苏南京，211815。

（责任编辑  刘龙伏）