制度变迁、规模结构与地方政府债务风险化解

张庆君　闵晓莹

摘要：政府债务是一把“双刃剑”，如果规范举债并有效使用可以促进地方经济的发展，有利于财政的可持续性;但是如果过度举债，政府债务管理机制不健全，将逐步酿成债务风险。建国以来，我国财政制度经历不断的深化改革，地方政府逐步自主举债融资，有效弥补了财政收支缺口，支持地方经济建设和社会发展。然而，由于地方政府举债模式越来越丰富，债务规模也在不断扩大化，地方政府债务所面临的风险问题也开始显现出来。现阶段各地方政府采取了一系列措施，筛查、清理地方政府融资平台债务，以地方政府债券置换方法为前提，对地方政府隐性债务进行显性化处理，有效规范了地方政府存量债务管理，但是在统计上报方面仍然存在疏漏和偏差，实际存量债务远远大于纳入置换的债务。实际上，只有将债务彻底剥离、取代和置换，才能真正降低地方政府的债务负担，化解地方政府债务风险。

关键词：地方政府债务;财政收支缺口;制度变迁;金融风险

基金项目：国家社会科学基金项目“市场决定背景下金融资源错配的微观基础及治理机制研究”（15BJL028）

中图分类号：F812    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2020）01-0024-07

我国建国以来，财政制度经历不断的深化改革，地方政府逐步自主举债融资，有效弥补了财政收支缺口，支持地方经济建设和社会发展。然而，由于地方政府举债模式越来越丰富，债务规模也在不断扩大化，地方政府债务所面临的风险问题也开始显现出来，如何厘清地方政府债务规模和结构特征，对债务风险进行有效控制，防范产生更严重的金融风险，成为当前需要解决的重要问题。

一、地方政府债务的制度变迁路径

（一）计划经济时期地方政府债务（1949—1978年）

改革开放以前，我国在计划经济体制下的财政管理体制实行“统收统支”，中央财政高度集权，地方财政没有独立的支配权，没有独立的举债权力，财政收支服从中央的安排和决定。如果地方政府出现了债务，中央一方面收回下放给地方的信贷资金和项目投资管理权限，另一方面对债务予以清理，地方政府债务实质上转变成为中央债务，然后通过中央向银行透支由全社会来承担。这一阶段，在中央政府的大力支持下，地方政府发行的公债共有两次，第一次是由东北人民政府于1950年发行，即为“东北生产建设折实公债”。为了促进东北地区的经济发展，1952年，东北人民政府正式发行了“东北生产建设折实公债”，主要特征为公债的募集以及还本付息在进行计算时均采用了实物为标准，所采用的单位是“分”。本次公债共发行3629万分，发行对象为东北地区职工、农民、工商界和市民，发行期限为5年，分五次偿还，利率为年息五厘，每年付息一次①。第二次是20世纪50年代末60年代初发行的“地方经济建设公债”。各地方急需筹集建设资金，中央对地方债券管理赋予了较大的自主权，各地方政府根据当地人民生产与生活的现实需要和购买公债的能力来安排是否发行债券和发行的数量，满足生产和消费的需要，调动了地方政府的积极性。1958年4月2日中共中央作出了《关于发行地方公债的决定》，并于1958年6月5日全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，对地方经济建设公债的发行目的、发行主体、收入归属、管理机构、发行方式、发行数量、利率水平、期限和偿还方式、流通、备案制等管理制度作出了原则性规定。地方经济建设公债实行货币计价，票面金额分1元、2元、5元、10元和50元五种面额。在1959年到1961年这段时间内，四川、黑龙江以及安徽等多个省份实现了地方公债的发行，所筹集到的建设资金共计为33723.5万元，这也是我们国家首次对发行的地方公债进行集中探索②。

（二）改革开放初期中央向地方财政放权（1978—1993年）

随着改革开放的持续推进，为了激发地方政府的积极性，从而大力发展社会经济，中央为此颁布了“让利放权、分灶吃饭”的政策方针，由此一来也为地方财政提供了一定的支配权与自主权。在全国财政支出中，地方财政支出所占比例不断增长，1978年仅为52.6%，直至1992年时则增长到了68.8%，有效提高了地方财政的资金支配能力。由于这一时期实行的还是相对集中统一的经济、财政政策，地方政府举债依然受到严格控制。1979年中央财政对地方政府的预算内基本建设预算支出开始由拨款改为银行贷款形式，即“拨转贷”，这部分贷款本质上仍属于财政资金，成为地方政府债务。由于资金管理政策宽泛、使用管理约束不强等原因，留下诸多历史遗留问题，在1988年投资体制改革实施投资基金管理制度后结束。这一阶段国家不支持地方政府通过发行地方政府债券的形式进行举债，1985年和1993年国务院办公厅分别发布《关于暂不发行地方政府债券的通知》，明確表示地方政府不得发行或变相发行地方政府债券。从整体来看，这一阶段地方政府债务问题并不突出。

（三）分税制改革后地方政府债务快速增长（1994—2008年）

1994年我国实行“分税制”改革，中央和地方政府以“税收收入与事权”为依据对财政权利进行重新分配，改革后财权向中央政府集中，地方政府的财权相对下降。地方政府一方面承担着更多的基础设施建设、公共卫生、教育、社会保障等公共产品的提供，财政支出负担增加;另一方面财政收入却并没有实现同步增长，财政收支之间的矛盾、财权与事权之间的不对等必然迫使地方政府不断加大债务融资比重，地方政府债务迅速膨胀。1995年开始实施的《预算法》和《中华人民共和国担保法》对地方政府作为借款人和担保人都作出了明确的限制，但是在地方政府强烈的融资需求下，各地方政府自行举债、变相融资和违规担保的现象非常普遍，地方政府债务风险凸显，地方政府债务管理的规范性迫切需要加强。与此同时，法律法规并没有明确禁止通过融资平台间接举债，因此融资平台公司成为地方政府投融资的重要载体，而且这一时期的土地制度和金融制度也为融资平台公司的发展创造了条件③。随着1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的爆发，融资平台公司数量不断增加，举债规模迅速扩大，风险也逐渐暴露出来。

（四）规范地方政府债务，恢复发行地方政府债券（2009—2014年）

全球金融危机爆发后，中国政府出台“四万亿”积极的财政政策，并通过地方政府融资平台开展投融资。自从欧洲爆发债务危机之后，我国逐渐开始对地方政府债务风险予以了高度重视，地方政府债务管理逐渐趋于完善，并且更加规范化。2010年和2014年分别发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下文中称之为43号文）等诸多文件。从2009年开始，我国逐步恢复发行地方政府债券，主要分为三个阶段：第一个阶段是“中央代发代还模式”。2009年，国务院所发行的地方政府债券共计为2000亿元，各地方政府的身份为债务人，需要做到还本付息，向财政部缴纳本息以及发行费等，对于这一阶段发债权来说，则是隶属于中央政府;第二阶段则是“地方自发中央代还模式”。2011年，国务院选择上海、浙江、广东、深圳四个省市作为地方政府自行发债的试点，各地方政府在年度发债规模限额范围内自主决定发债机制，由财政部代办还本付息，地方政府开始拥有了一定程度的自主发债权;第三阶段是“地方自发自还模式”。2014年10个省市获得批准试点地方政府债券自发自还模式④。与上一阶段相比较，地方政府的财政主体地位明显增强，成为独立的发债与偿债主体。

（五）地方政府债务治理新时期（2015年至今）

2015年1月1日，新《预算法》开始实施，明确规定地方政府只能通过发行政府债券的形式举债，从此标志着地方政府举债进入“开正门、关后门”的治理新时期。“开正门”构建科学合理的地方政府举债融资制度，首先，基于增量债务层面考虑，严格管理地方政府债券的发行情况，提高管理效率。中央政府为此颁布了很多文件，其中包括《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）、《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）、《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）⑤;其次，对于存量债务方面，尽快实现存量地方政府债务的置换任务⑥。在2015年之后，财政部逐渐对地方政府存量债务予以置换，在43号文中，主要阐述了债务置换的具体方法，选择利率长期比较低的政府债券对存量债务进行置换，与此同时，为了防止出现大量的债务违约事件，财政部正式出台了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，利用三年过渡期对非政府债券模式存量债进行置换，缓解了地方政府承担的压力，也降低了风险的不利影响。

在正式颁布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中，明确规定了融资平台发行企业债券的标准要求，在《关于加强2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）中，也明确提出了各金融组织法人不可以对融资平台的贷款规模进行新增，对于融资平台来说，必须要致力于加大贷款风险管理效力，最后实现分类退出的目的。随着融资平台的不断发展，在转型以及债务置换期间，由于政府购买服务的兴起，再加上PPP模式的出现，从某种程度上来看，也为地方政府违规融资举债创造了更多的条件，逐渐发展为隐性化趋势⑦。我国对地方政府的债务管理以及风险防范予以高度重视，2018年中央政府正式提出将防控解决重大风险摆在首要位置，在此过程中，最为突出的就是地方政府面临的债务问题。《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）首次对隐性债务作出权威界定⑧。2017年国家相继出台了一系列关于隐性债务统计认定、监测、问责和风险管理等方面的文件，为科学有效管控隐性债务及平稳化解隐性债务风险提供了重要的决策依据。

二、地方政府债务的规模分析

（一）地方政府债务的绝对规模和相对规模

1. 地方政府债务的绝对规模。改革开放以前，地方政府债务主要是两次地方政府公债的发行，其中1950年“东北生产建设折实公债”计划发行3045万分，实际完成3629万分;1959—1961年期间7个省份共发行33723.5万元，其中安徽发行7660万元，四川发行5982.9万元，辽宁发行4892万元，黑龙江发行4456万元，福建发行2526万元，吉林发行2246.1万元，江西发行2056万元。

改革开放初期，由于我国地方政府不具有举债的自主权，地方政府债务主要是“拨转贷”形式，规模较小，地方政府债务问题并不突出。在1986—1996年这段时间内，举借债务的市级政府共计为293个，县级政府则有2054个，直至1996年末期，举债的市级政府共有353个，县级政府则有2405个⑨，详见表1所示。1994年，我国正式实施了分税制改革，在这一背景条件的影响下，地方政府债务规模也持续扩增，财政支出与财政收入之间的缺口越来越大，与此同时，地方财政需求不断增长，尤其是在金融危机和经济危机的影响下，地方政府债务规模增长越来越明显。由于其来源途径、形式以及类型等具有多样性，政府、学术领域以及实务机构的统计口径并不相同，包括地方债、地方政府债券、城投债、显性债务、隐性债务、一般债券以及专项债券等。中国银监会、中国人民银行等部门都进行过地方政府债务规模的统计，但由于口径的差异和信息来源问题，它们得出的结果相差较大。

在2010年和2013年，我國审计部门对地方政府债务采取了全方位的审计工作，迄今为止，这也是最具有权威性的地方债务统计数据。2010年审计部门对省、市县级地方政府的地方政府债务采取了全方位的审计分析，根据所提供的审计数据可知，截至2010年末，我国地方政府债务的余额共计达到了107174. 91亿元，第一种类型政府负有偿还责任的债务共计67109.51亿元，所占比例达到了62.62%;第二种类型政府负有担保责任的或有债务共计23369.74亿元，所占比例为21. 80%;第三种类型政府可能承担一定救助责任的相关债务共有16695.66亿元，所占比例为15.58%。在1997年之后，国内地方政府债务规模呈现持续增长状态，自从发生金融危机与经济危机后，这种影响开始凸显出来，1998年与上年相比，地方政府债务余额增长了48.2%，2009年增长了61.92%。2013年审计署将审计范围扩大到中央、省、市、县、乡镇五级政府。截止到2013年6月底，地方政府债务余额增加到17.89万亿元，比2010年底增长近70%。在此过程中，第一种类型共计108859.17亿元，所占比例达到了60.85%;第二种类型共计26655.77亿元，占比达到了14.9%;第三种类型共计43393.72亿元，占比达到了24.25%。结合财政部公布的数据资料可知，直至2018年末，我国地方政府债务余额共计为18.39万亿元，与2017年相比显著增长了11.66%。

2. 地方政府债务的相对规模——负债率和债务率。负债率可以用来衡量一国或者地区经济总规模对该国或者该地区政府债务的承载能力，是基于本年末债务余额与该地区本年度GDP的比率进行测算的。《马斯特里赫特条约》将政府负债率的上限60%作为衡量政府债务风险的标准。我们结合审计部门2010年发布的审计公告，将后两类债务由财政资金偿还比例分别按照19.13%和14.64%计算，那么2010年地方政府债务的负担率为：

（67109.51+23369.74×19.13%+16695.66×14.64%）/412119.3=17.96%

若是按照50%的标准进行计算，那么债务负担率则是：

（67109.51+23369.74×50%+16695.66×50%）/412119.3=21.14%

如果将所有或有负债计入总负债，则债务率达到26%。这些计算口径均低于国际公认警戒线60%，说明2010年我国地方政府债务负债率较低。依据以上计算方法，可以得到2012年不同算法下的地方政府债务负债率，具体见表2。直至2018年末期为止，我国地方政府债务余额共计达到了18.39万亿元，本年度GDP共计为90.03万亿元，基于地方政府负债率考虑，占比为20.43%，仍处于国际公认的警戒线以下，总体风险是可控的。但是，由于审计结果中未包含大量隐性政府债务，并不能完全反映我国地方政府债务风险的真实情况，我国地方政府债务风险要远远高于以上测量水平。

所谓债务率，表示年底债务余额和本年度政府综合财力之比，也是对债务规模进行衡量的一项重要指标。对于地方政府来说，其综合财力主要包括以下几种类型：第一种类型是地方本级的财政收入，第二种类型是中央对地方税收返还与转移支付收入，第三种类型是地方政府性基金本级收入，第四种类型是地方国有资本经营收入。参考国际货币基金组织把债务率控制标准设定为90—150%，2012年我国地方政府综合财力中的第一种类型财政收入达到了61077.33亿元，第二种类型收入为45383.47亿元，第三种类型收入为34203.57亿元，第四种类型收入为602.01亿元，由此可以测算2012年地方政府综合财力总量为141266.38亿元，地方政府负有偿还责任债务的债务率为68.16%。不同算法下的地方政府债务率见表3。

结合财政部颁布的数据结果可知，截至2012年底我国有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。截至2018年末我国地方政府债务的余额共计183862亿元，地方政府的综合财力总共达到了240524.98亿元，债务率则达到了76.4%，与2012年相比债务率显著提高。从债务率指标来看，我国地方政府债务整体规模仍处于国际警戒线以内，但是已经超过适度规模，存在规模过大的风险。同时，部分地区的债务负担较重，各地方政府应该严格控制政府债务规模过快增长，防范债务风险的发生。

（二）地方政府的显性债务规模和隐性债务规模

1. 显性债务。显性债务是指由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务。目前我国地方政府显性债务主要包括三部分：第一部分是《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）对2014年12月31日之前政府性债务甄别后的债务，直至2014年末为止，我国地方政府债务余额共计达到了15.4万亿元。2015年之前地方政府存量债务共计14.34万亿元，财政部通过三年时间发行地方政府债券进行置换，控制和化解地方政府债务风险，这也是官方正式承认的地方政府债务;第二部分是2009—2014年地方政府债券自发自还试点之前财政部代理发行的地方政府债券，规模为1.6万亿元;第三部分即为在2015年颁布新《预算法》之后发行地方政府债券而产生的债务。2015年之后我国地方政府债券规模呈现为快速增长趋势，直至2017年末期，与政策性金融债相比，地方政府债券已经高出了这一标准，一跃发展成国内债券市场排在首位的债券种类。2015年至2018年，我国地方政府债券发行金额分别为38350.62亿元、60458.40亿元、43580.94亿元和41651.58亿元，发行数分别为1035只、1159只、1134只和794只。截至2019年6月我国地方政府债务余额为205477亿元，未超过2019年全国人大批准的限额240774.3亿元。

2. 隐性债务。2017年7月24日召开的中共中央政治局会议上首次正式提出“地方政府隐性债务”，从法律层面来讲它不属于地方政府债务，但是如果这些债务不能偿还将转嫁给地方政府，由地方政府承担主要的支付责任。目前地方政府隐性债务仍没有统一的口径和认定标准，它的来源主要包括融資平台因承担公益性项目举借的债务、通过不合规操作（如担保、出具承诺函）发生的或有债务、通过假PPP、包装成政府购买等变相举债而产生的债务，其中融资平台债务是主要来源。如果将2017年底城投债融资平台的有息债务进行累加，可以得到有息债务合计32.3万亿元，扣掉部分已经纳入财政预算的债务，可以估算出截至2017年底我国地方政府隐性债务规模约为30.6万亿元。国际清算银行（BIS）、国际货币基金组织（IMF）和一些学者都对我国的隐性债务规模进行了估计，BIS数据显示我国2017年底政府债务余额38.8万亿元，与我国官方口径债务余额29.9万亿元相差8.9万亿元，BIS认为这部分未纳入我国财政预算，属于我国地方政府的隐性债务;IMF估算我国地方政府隐性债务规模达到19.1万亿元;国内学者的测算结果基本在20万亿至50万亿元之间。2017年我国地方政府债务余额为16.47万亿元，负债率为20%，远低于60%的国际警戒线，但是如果加上估算出的30.6万亿元隐性债务，地方政府债务总额就达到47万亿元，负债率提高到57%，已经相当接近60%的警戒线。所以，我们国家在防范地方政府债务风险时，重点体现在隐性债务防范，对隐性债务的增量进行抑制，妥善解决存量隐性债务的问题，这也是今后发展的重要趋势。

（三）地方政府债务规模膨胀的原因

综合国内当前的发展现状来看，地方政府债务规模持续增长，导致这种现象的原因主要体现在以下几个方面：首先，财政收支方面的矛盾。1994年分税制改革后，地方政府承担着更多的基础设施建设、公共卫生、教育、社会保障等公共产品的提供，财政支出负担随之增加，而其财政收入并没有实现同步增长的目标，由于受到财政分权的影响，由中央政府负责集中财权，地方政府获得的财政收入逐渐开始减少，财政收支之间的矛盾、财权与事权之间的不对等必然迫使地方政府不断加大债务融资比重。其次，预算软约束制度。在财政分权的背景下，预算软约束表现为地方政府财政预算出现危机时中央政府对地方政府进行救助，隐性担保导致更多的道德风险，这不但会引起地方政府债务融资倍增以及过度投资的出现，还使债务风险从地方政府向中央政府聚集，如果大规模的债务风险长期得不到有效化解，继续扩散和蔓延容易诱发财政危机最终引发系统性金融风险。商业银行等金融机构对国有企业和地方政府、融资平台进行融资时，会受到行政因素的干扰进而违背盈利性原则和风险管理机制，强化向这两个主体贷款的意愿。最后，地方政府竞争和晋升激励机制。上级政府对地方政府部门和官员个人的工作考核主要指标还是以GDP增长率等经济指标代表的地方经济发展情况，这就产生了所谓的“锦标赛”竞争。这种考核方式在一定程度上确实提高了地方政府发展区域经济的主动性，但也导致高债务杠杆下的大量重复建设和盲目投资，造成地方政府债务不断积累，降低政府部门的债务可持续性风险，暴露政府债务流动性风险。一旦发生流动性风险，将会通过商业银行与地方融资平台传染至金融市场，冲击金融系统的稳定性。

三、地方政府债务的结构特征与债务风险

（一）地方政府债务的区域结构

通过对债务余额进行分析可以发现，截至2018年末东部地区的债务余额是排在首位的，金额共计达到了82759.37亿元人民币。第二名是西部地区，金额共计为51102.94亿元。排在第二位的是中部地区，金额共有44201.05亿元人民币。东部地区的地方政府债务余额较大，2018年东部地区政府债务余额占比为45%，债务规模与经济发展水平呈正相关关系，经济越发达地区需要更多更完善的配套基础设施等公共物品的提供，地方政府的财政支出规模也随之增加，同时东部地区经济实力使其更容易获得债务融资。而中西部地区经济欠发达，经济发展速度相对缓慢，相应的资金需求较小，无论是债务需求还是融资能力都相对较弱，因此体现债务规模远远小于东部沿海地区⑩。

表4  2018年地方政府债务余额地区结构（单位：亿元）

数据来源：财政部网站。

从债务余额的增长速度来看，2018年末债务余额相对于2016年末债务余额的增长幅度中增幅最高的地区为西藏，增幅达到133%，其次是天津、甘肃和新疆，增幅都达到40%;增幅最小的地区是辽宁，增幅只有0.82%，其次是贵州和上海，增幅分别为1.43%和12.25%。从隐性债务的分省情况来看，截至2018年，隐性债务存量最高的省份是江苏，达到2.5万亿元，超过1万亿元的省份还有四川、浙江等7个省份，隐性债务存量较低的省份为青海等省份，隐性债务存量低于5000亿元。

（二）地方政府债务的主体结构和政府层级结构

地方政府债务举借主体一般包括：融资平台公司、政府机关、经费补助事业单位、自收自支事业单位、国有独资或者控股企业以及公用事业单位等。截止到2013年，结合审计部门公布的数据结果，最大的举债主体为融资平台公司，基于此，地方政府应承担的债务达到了4.1万亿元，地方政府或有债务共计达到了2.9万亿元，占据总比例的38.96%。政府机关、国有独资和控股企业排在了第二位，其中，前者所占的比例达到了22.69%，后者所占的比例达到了17.53%（见表5所示）。

根据表6可知，在总债务占比中，排在首位的是市级政府，占比为40.75%，紧随其后的是省级政府，占比为29.03%。结合债务种类考虑，对于地方政府负有偿还责任的债务来说，一般在市级政府与县级政府比较集中，前者占比为44.49%，后者占比为36.35%，排在其后的是省级政府，乡镇政府占比是最少的。这主要是由于不同层级的政府承担的支出责任大小不同，市级和县级政府承担着更多的城市化基础设施建设等公共物品的提供，但是它们的财权却不能与事权相匹配，当财政收入不足以满足财政支出的资金需求时，债务融资压力增大。省级政府或有债务比重为48.76%，是所有层级政府中最高的。这是由于省级政府相对于其他层级政府具有更大的财政支配权，同时也承担着更多的债务担保责任和救助责任，这也体现出隐性债务更多集中在省级政府。

（三）地方政府债务的特征

建国70年以来，从地方政府举债受到严格控制到各级地方政府普遍负债，地方政府债务增长迅速，从地方政府债务无序扩张到国家加紧对地方政府债务的严格规范管理，我国地方政府债务伴随着社会主义建设的不断发展而发生巨大的变化，现阶段地方政府债务呈现如下突出特点：（1）债务余额总量较大而且增速快，不符合地方政府偿债能力以及经济发展规律。如前文所述，2018年末我国地方政府债务余额为183862亿元，2014年以来地方政府债务年平均增长速度为2.4%，但是隐性债务的增长率却超过77%。在一些地级市，债务总额甚至超出一般公共财政收入，地方政府的偿债压力非常大，债务违约的概率也较高。（2）总体债务规模可控但局部风险突出。综合国内的发展现状来看，我国地方政府债务的总体债务率以及负债率均未超过60%，地方政府债务融资风险仍在可以控制的范围内。但是我们也应该清醒地认识到部分地区和单位违规融资和提供担保的现象依然存在，部分地区和行业的债务负担较重，比如江苏、四川、浙江的隐性债务规模超过1万亿元，天津、甘肃、新疆等地区债务余额增长速度超过40%，局部风险越来越凸显。（3）债务期限结构较短。目前已经发行的地方政府债中，有1年、3年、5年、7年和10年5个期限品种，按照发行只数和发行额占比来看，5年期品种占比均最高。地方政府的债务资金投向大部分是基础设施建设和大型项目，资金回收期限往往在5年以上，甚至达到10年或者20年，投融资的期限不匹配隐含着偿债压力和违约风險。（4）隐性债务规模庞大且透明度低。43号文出台后，各地一直将地方政府与城投公司、国有企业等主体之间的债务剥离和清查作为政策调控的重点，但是这些举债主体与地方政府之间存在着紧密的联系，一旦它们的债务出现问题，必然会波及到地方政府信用，债务风险不断积累，影响经济的正常运行与发展。

（四）地方政府的债务风险

政府债务是一把“双刃剑”，如果规范举债并有效使用可以促进地方经济的发展，有利于财政的可持续性;但是如果过度举债，政府债务管理机制不健全，将逐步酿成债务风险。第一，地方政府债务风险自下向上级财政传导，引发全国财政风险。我国实行单一制国家结构形式，多级政府及相应的多级财政之间具有相互依赖和影响关系，上级政府对下级政府在财政运行责任上具有连带性。所以，基于地方政府债务考虑，若是规模不断扩大，财政风险也会越来越大，若是地方政府的财力无法支撑，那么上级政府则需要负责承担这些债务，上级政府采用豁免地方政府债务以及提高转移支付效率等多种方式，从而解决风险问题，与此同时，针对局部性地方政府债务风险也会不断扩大化，最后甚至会蔓延到全国各地。第二，地方政府债务风险向金融机构传导，引发系统性金融风险。一方面，由于预算软约束的存在，地方金融机构特别是国有控股的股份制商业银行，容易受到地方政府的制约和干预，对地方政府和国有企业发放贷款不能严格依据风险管理原则，当融资主体清偿能力不足，债务风险转化为金融风险。另一方面，地方政府偿债资金的主要来源是税收收入、土地出让金、转移性收入、项目收益等，其中土地出让金成为多数地方政府的依赖，但是受到近年来房市行情、土地资源等影响，土地财政不可持续，地方政府偿债资金受限，加大了金融机构的流动性风险。2014年之前地方融资平台作为地方政府融资的重要来源，贷款资金主要来自商业银行，这些资金利息成本高、期限短，而地方政府往往将其用于周期较长的建设项目上，资金错配的现象非常普遍，这给地方政府偿债造成压力。目前地方政府债务监管加强，地方融资平台公司的融资渠道收窄、融资难度加大，资金流动性不足很可能导致资金链条的断裂，影响未到期银行贷款的按时偿还，引发违约风险。一旦地方政府财政状况恶化，地方金融机构会产生连锁反应，从而诱发系统性金融风险的发生，影响金融安全。

四、地方政府债务风险的化解

目前，我国面临国际经济贸易形势不稳定、国内经济增速趋缓、结构转型的复杂环境，政府债务风险是影响宏观经济稳定与公众信心的重要因素，针对我国地方政府债务的特点、形成的原因以及所处的国内外经济环境，要做到标本兼治、长短结合，“疏”和“堵”双管齐下。

（一）规范地方政府债务管理

在2014年各地方政府采取了一系列的措施，对地方政府隐性债务进行显性化处理，有效规范了地方政府存量债务管理，但是在统计上报方面仍然存在疏漏和偏差，实际存量债务远远大于纳入置换的债务，只有将债务彻底剥离、取代和置换，才能真正对隐性债务采取风险防控。要合理制定地方政府债务市场考核机制，从而有效提高地方政府债务管理效率。一方面，拓展地方政府债券的品种，增强债券期限与项目期限的匹配度。财政部发布了《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，要求合理设置地方政府债券期限结构，公开发行的一般债券增加2年、15年、20年期限，公开发行的普通专项债券增加15年、20年期限。2019年新发行地方政府债券10年期以上占比得到大幅上升。另一方面，加快地方政府债券的发行进度，严格控制隐性债务风险。地方债的发行有利于推动基础设施建设的顺利实施，把筹集到的资金尽快投入到项目建设中去。同时也要避免盲目投资和建设，控制债务率在100%警戒线以下，严格执行地方政府债务限额管理和预算管理，推进地方债的规范化和市场化进程。

（二）继续深化分税制改革

我国已经实施了25年的分税制改革，从某种程度上来看，它在很多方面均产生了积极影响，其中包括调整中央政府与地方政府之间的分配关系，提高税收征管力度，确保财政收入等多个方面。然而，综合当前的发展现状来看，该项改革还面临着很多问题，例如基层财政困难以及地方政府债务膨胀等，从而导致分税制改革无法得以贯彻落实。加快分税制改革要从省级及以下各级政府入手，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级举债权、一级产权”的体制改革逻辑进一步改革政府层级，在中央、省级、县级的三级框架里处理好财政税收方面深化改革的问题，将分税制落到实处。

（三）改革地方政府和官员的政绩考核制度

各级地方党委与政府应塑造端正的政绩观，严格控制地方政府债务增量，实现终身问责，倒查责任的目的。改变地方政府以GDP增长率为导向的“锦标赛竞争”，把政府债务负债率和债务率等指标作为评价、考核和选拔干部的重要参考。同时，进一步将考核问责条款细化，与相关法律法规结合，增加制度的可操作性。

（四）保障还款来源，化解债务风险

短期内，适度加大转移支付力度，通过专项债和置换债缓解地方政府偿债负担，避免因偿债压力过于集中导致违约风险的发生。长期来看，地方政府需要增加稳定财政收入来源。近20年来，土地财政在我国地方政府的财政收入中起到非常重要的作用，为城市建设筹集到大量的财政资金，解决了地方财政困难。在今后地方税收体系的发展中，房地产税产生的财政收入必将会发展成支柱性收入，并且具有长期性的特点，随着房地产税改革的持续推进，可以与土地财政改革共同开展，从而使地方财政收入得以补充，改善地方政府的财政资金压力。

注释：

① 张宏安：《新中国地方政府债务史考》，《财政研究》2011年第10期。

② 樊丽明、黄春蕾、李齐云：《中国地方政府债务管理研究》，经济科学出版社2006年版，第35—99页。

③ 毛捷、徐军伟：《中国地方政府债务问题研究的现实基础——制度变迁、统计方法与重要事实》，《财政研究》2019年第1期。

④ 万立明：《地方经济建设公债发行初探（1959—1961）》，《中共党史研究》2017年第4期。

⑤ 刘飞扬、付志宇：《中国地方政府债务发展的历史变迁与现实启示》，《江苏科技大学学报》（社会科学版）2019年第2期。

⑥ 地方债务置换是指在财政部甄别存量债务的基础上，把原来地方政府短期、高息债务（包括银行贷款、城投债、信托融资等）置换成中长期、低成本的地方政府债券。

⑦ 刘骅、方桦：《1978年以来我国地方政府债务政策演化》，《地方财政研究》2019年第5期。

⑧ 隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，其中可包含：地方国有单位等取代政府举借，由政府负责担保，或者提供相应的财政资金，对债务偿还予以支持;地方政府在建立政府投资基金、PPP模式以及政府购买服务等期间，采用约定回购投资本金以及承诺保底收益等方法的政府中长期支出事项债务。

⑨ 洪小东：《“财”“政”“法”：地方政府债务治理的三维架构——基于新中国成立七十年地方债务史的考察》，《当代经济管理》2019年第9期。

⑩ 东部地区包括江苏、广东、上海、辽宁、北京、河北、山东、浙江、天津、福建、海南;中部地区包括湖南、湖北、河南、安徽、吉林、山西、江西、黑龍江;西部地区包括四川、重庆、贵州、陕西、云南、内蒙古、广西、甘肃、新疆、青海、宁夏。

作者简介：张庆君，天津财经大学金融学院教授、博士生导师，天津，300222;闵晓莹，天津财经大学金融学院博士研究生，天津，300222。

（责任编辑  陈孝兵）