基于诊改的高职院校项目支出绩效管理机制研究

■黄丽娜

（包头职业技术学院）

1 研究背景

2015年，教育部印发《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》（教职成厅〔2015〕2号）、《关于印发〈高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）〉启动相关工作的通知》（教职成司函〔2015〕168号）文件，高职院校人才培养质量保证由外部评估转为自我保证，新一轮内部质量保证体系建设工作陆续启动。在“五纵五横一平台”的诊断与改进框架设计中，财务支持作为“五纵”中资源保障的一部分，是诊改工作的重要环节，实现财务运转的自我诊断改进，更加有效保障“五横一平台”运转具有至关重要的作用。

当前，高职院校财务管理面临重大变革。从资金来源渠道和特点上看：一是项目资金的拨款力度持续加大；二是项目资金建设目标从办学条件改善逐步扩展到内涵建设，资金使用逐渐从硬件转变为软、硬件结合；三是项目资金渠道多元化，包括中央财政投入、地方各级财政投入、举办方投入、行业企业投入及学校自筹等，资金核算、管理难度加大。从外部监管来看，国务院、财政部相继出台和修订了《关于全面实施预算绩效管理的意见》和《项目支出绩效评价管理办法》，全面预算管理从局部试点逐步进入全面实施阶段，对项目资金使用管理的规范性和效益性提出更高要求。从高职院校事业发展上讲，内部质量诊断改进、优质院校建设、创新发展行动计划、现代学徒制建设、“双高”建设等一系列改革发展项目的推进昭示高职教育已经进入内涵发展阶段，谁能走好项目建设先手棋，谁就能占领先机赢得发展优势。可见，无论从客观要求角度还是主观需要角度，推进科学、高效的项目支出绩效管理都是亟待解决的现实课题。

基于以上，在国家大力推进支出绩效管理、高职院校诊断改进工作的大背景下，在诊改视角下开展支出的绩效管理，提高支出效率，是当前高职院校强化管理、大力推进各项事业快速发展的迫切要求。

2 高职院校项目支出绩效管理的现状

当前支出绩效管理尚未形成一个成熟的框架，也没有普适性的绩效管理方法，由于各个绩效管理对象的特点，需要因地制宜构建适用于自身的评价管理体系；对于内部质量诊断改进的研究基本集中于内部质量保证体系的构建、目标链、标准链的打造以及“五横”层面建设运行，尚未有关于“五纵”系统运行模式及诊断改进的研究。在职业教育改革发展项目密集建设和预算绩效评价全面开展的双重推进下，高职院校项目支出绩效评价工作基本铺开，但从执行效果来看，重支出轻绩效的态势尚未得到彻底扭转，高职院校更多的将绩效评价视为项目获批和通过验收的必要条件，绩效管理仍浮于表面。

2.1 项目支出绩效评价指标设计缺乏导向性和科学性

学术界目前尚未形成广泛试用的支出的绩效评价体系，基本没有针对高职院校支出绩效评价的研究。高等职业院校在办学定位、办学特点、资金结构以及经营绩效上都与其他类型高校有明显不同。项目支出绩效评价指标是项目建设目标和标准的具体体现，而项目建设目标和标准应服务于学校发展建设大局。当前，高职院校普遍存在将项目申报孤立于学校建设大盘的现象，项目建设目标及评价标准的设定缺乏战略性思考和目标导向，表现在向上没有对接学校中长期发展规划及各类专项规划，向下没有结合专业建设、部门发展需求，难以有效引领专业建设、支持教师、学生发展。

2.2 项目建设过程中缺乏有效管理和推进

项目支出绩效评价一般采取事后评价方式，对于项目建设中期没有监控，高职院校将注意力更多集中在事前指标制定和事后结果评价，即便说清哪个有效果，对于评价的项目也已经于事无补，对于项目推进过程中绩效情况关注不够，导致绩效产生过程形成“灰箱”。没有对绩效形成过程进行干预导致绩效结果不可控。

2.3 尚未形成评价结果动态反馈调整机制

项目支出绩效评价结果是项目建设情况的反馈，一方面反映了项目建设单位的主观努力程度，一方面反映了目标、标准的客观设置合理度。高职院校应在整理、分析评价结果的基础上，针对两种不同情况开展奖惩、整改或对绩效评价指标体系进行动态调整。目前，高职院校对绩效评价结果的应用主要是前者，尚未针对绩效评价指标体系形成“反馈—调整”的动态机制。

2.4 强调外部监管，项目建设单位主观能动性发挥不足

项目建设的质量主体是项目建设单位，其主观能动性的发挥决定了项目支出绩效。现行对项目支出进行的绩效评价是一种外部的、对立性质的考核，资金使用单位处于一种被动地位，质量主体意识缺乏有效的激发，很难自动自觉采取行动提升项目支出绩效。

3 基于诊改的项目支出绩效管理机制构建

解决当前高职院校项目支出绩效管理存在问题的关键是构建科学有效的管理机制，充分发挥项目建设单位质量主体作用，推进项目目标标准设定、实施推进、跟踪反馈、绩效评价、改进提升等管理环节紧密衔接、系统运行，形成良性循环。

3.1 构建思路

项目支出绩效管理机制包括三个关键内容：一是科学合理、导向性强的评价指标体系（即目标和标准）；二是项目绩效的全过程管理与改进；三是项目建设单位绩效主体作用的发挥。当前高职院校正在推进内部质量保证体系诊断与改进工作，以学校为质量保证主体，制定人才培养目标及标准，采取有效措施按既定标准实施目标，并对实施过程中的偏离进行修正，最终实现质量的提升。诊改原理契合了绩效管理的基本要点，同时财务保障也正是该体系支撑系统的重要建设内容，因此本文基于诊改理论构建管理机制。

3.2 运行逻辑

管理机制运行逻辑：项目建设单位作为质量主体，以项目支出绩效目标为出发点，以绩效标准为基准点，组织项目实施推进；当实际绩效值劣于绩效标准时预警，项目建设单位分析预警信息，进行常态纠偏（上方小循环）；项目结束时对项目支出绩效进行自我诊断，并根据诊断情况进行阶段改进（下方大循环），必要时调整项目支出目标（如图1所示）。

图1 管理机制运行逻辑图

3.3 机制建设路径

建立目标链。依据学校中长期发展规划、专项发展规划、要点工作等目标文件，分解传递建立或进一步补充完善《项目指标库》；项目建设单位依据《指标库》，结合项目情况制定《绩效评价——基本指标》，报预算委员会或项目管理部门核定。

建立标准链。对绩效目标进一步分解，结合项目实际情况制定个性指标，形成《绩效评价——补充指标》，报预算委员会或项目管理部门审定；选择质控点，制定预警标准。

预警，常态纠偏。项目资金到位后，下达《预算下达通知书》，项目建设开始；项目建设单位定期通过预算管理系统提交执行情况，系统（或预算委员会、项目管理部门）进行预警和反馈，项目建设单位根据反馈情况进行改进。

评价，阶段改进 。项目建设单位整理相关材料，编写《项目绩效自评表》《绩效自评报告》，提交预算委员会或项目管理部门审核，根据要求进行整改（如需）；财务部门根据实际运行情况，适时调整指标库。

通过对项目支出绩效的全程跟踪评价，及时反馈，修正支出行为或绩效标准，对项目支出情况进行分析、梳理，借鉴现有研究资料，制定绩效评价指标体系，设计支出绩效管理机制及诊断改进运行流程，推动项目支出绩效水平持续提升。以项目支出管窥支出绩效管理路径，提炼高职院校支出绩效管理“范式”和高职院支出绩效的运行规律，探索有效、可操作的绩效管理及诊断改进路径，提升支出的绩效、支撑内部质量保证体系运转，保障人才培养工作的顺利开展及持续提升，最终实现提高人才培养质量的目的。