经济视角下中国保障性住房的可持续发展研究

■熊可心

（身份证号码：2101051995⋆⋆⋆⋆432X）

1 中国保障性住房经济可持续性的制约因素

1.1 中国保障性住房的经济现状

中国的保障性住房发展至今，资金来源主要是地方财政预算、土地出让金、住房公积金、住房公积金净收益、发行债券和银行贷款等。在这几种资金来源中，土地出让金所占比重最大，也可以说是支撑中国保障性住房发展的经济支柱。但土地出让金就其本质来讲，严重依赖地方经济发展水平，并受限于地方政府财政预算，因此依靠土地出让金向保障性住房大量注资不具备稳定性和可持续性。再者，银行贷款作为保障房建设中另一项占据较大比重的资金来源，目前已经发挥了较大作用。根据银监会提供的统计数据，银行业金融机构发放的保障性住房建设贷款在2018年和2019年已经分别达到了223107亿元和257120亿元，从中不难看出银行业金融机构贷款在保障性住房融资方面的重要地位。

1.2 中国保障性住房投资的不稳定风险

虽然银行贷款相较于土地出让金而言，在可持续性发展方面具有更大的潜力，但在商业银行对保障性住房进行投资时，仍然面对一定的金融风险。在不同种类的保障性住房中，经济适用房由于其直接进行销售，从而具有资金回收快的特点，因而金融风险较低；但公租房和廉租房的投入资金则需要长期稳定的租金收入才能收回，这意味着商业银行要面临更高的投资风险与更多的不确定性。

这种由于回收周期长而带来的投资风险，可能会让商业银行对保障性住房建设项目持观望态度，而不会选择大量注资，因而限制了银行贷款这一资金来源进一步扩大。为了拓宽保障性住房建设的资金来源渠道，吸引社会资本流入与激发企业积极性为解决这一问题，提供了新的思路与可能性。

2 引入社会资本以实现保障性住房的可持续发展

表1 2018年银行业金融机构保障性住房贷款情况银行业金融机构保障性安居工程贷款情况表（法人）2018年 单位：亿元

2.1 降低保障性住房的投资风险

保障性住房盈利性较弱，资金回流较慢，加之运营机制不健全、还款来源不明确，是社会资本不愿意进入该领域的主要原因。因而从源头上解决这一问题，必须采取措施降低中国保障性住房的投资风险，在这一方面，美国和德国的保障性住房发展的经验具有重要的参考价值。

美国政府在发展保障性住房的同时成立了抵押贷款保险机构，以应对随时可能发生的金融风险，这种保险机构能够为买房者或者放款机构提供相应的保险，该保险制度大大降低了投资风险，激发了社会资本的活力。美国保障性住房的融资依托于成熟的资本市场，利用多元化的金融工具以实现融资目标。同时，给予保障性住房开发商低息贷款、税收返还的优惠政策，也吸引了大量社会资金参与到保障性住房建设当中，极大地缓解了保障性住房建设的资金压力。

表2 2019年银行业金融机构保障性住房贷款情况银行业金融机构保障性安居工程贷款情况表（法人）2019年 单位：亿元

德国的融资模式属于住房储蓄式融资，通过合作互助的形式来解决保障性住房的资金瓶颈问题。一方面，德国规定参加住房储蓄政策的公民必须与相应的银行签订住房储蓄合同，住房储蓄合同中对于储蓄金额有明确的规定。公民需要按照合同上的利率每月向银行存入一定比例的金钱，政府则根据公民的存款比例和公民的收支情况给予公民财政上的补助。另一方面，德国规定根据储蓄合同存入银行的资金必须做到专款专用，只能用于保障性住房建设。在这种封闭运行的机制下，大量有买房需求的人都会参与到这一机制中，大量社会资本进入保障性住房建设中。同时，在这种封闭机制下，不会受到利率波动和资本市场风险的影响，一定程度上为用户规避了金融风险，使融资具有稳定性和长期性。

上述的保险机制与住房储蓄模式，都是通过为注入到保障性住房建设领域的资金提供安全保障，来降低投资风险，这也是激发社会资本活力的第一步。

2.2 提高保障性住房的投资利润率

资本的逐利性决定了，如果仅仅保证投资的安全性，而不具有可观的投资回报率的话，保障性住房项目依然无法持续的吸引足量社会资本。

2010年5月出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，是政府在鼓励民营资本进入保障性住房建设的重要一步。在引导民营开发商介入保障性住房投资建设方面，荷兰的经验值得参考与借鉴。荷兰是世界范围内保障性住房起步较早，发展较成熟的国家之一。在其保障性住房的发展之初，政府直接补贴和低息贷款都曾发挥过重要作用，但这种融资方式在其后的发展中逐步被社会资本所取代。社会资本的流入是通过其住房机构的市场化改革实现，负责保障性住房建设与开发的住房机构同时也被给予一定的商品房开发权，这种商品房开发权增加了保障性住房的投资利润率，使得参与保障房建设有利可图，可以大大激发资本活力，拓宽融资渠道，为解决我国保障性住房的融资难题提供了可行之选。

这种商品房的开发权同时也是对混居模式的一种鼓励。混居模式意味着保障性住房与私人商品房混合分布，中低收入群体和高收入群体共处同一空间。当前我国保障性住房建设为了降低开发成本，往往选择城市边缘区域，从而形成了不同收入群体在空间上相互隔离的情况，不利于社会和谐。而混居模式让不同收入群体能够平等的享受基础设施资源，同时鼓励低收入群体通过努力增加收入，具有正向的激励作用。因此，给予保障性住房开发机构一定比例的商品房开发权，不仅能够提高投资利润率，还有利于社会和谐。

目前我国已经出现在商品房开发中配建一定的廉租房以鼓励混居的开发模式，同样可行的是，在保障性住房建设中配合一定比例的商品房开发。通过这两种模式，“两只脚走路”，更快更好的推动混合开发，促进社会融合。

2.3 加强对保障性住房资金的监管

我国保障性住房融资正处于发展阶段，在保障投资安全性和激发社会资本活力的过程中，保障性住房建设融资市场的规范性是保障性住房市场平稳运行并可持续发展的“护城河”，这种规范性仅仅依赖市场调节是很难保证的。

首先，建立保障性住房融资市场的规范性意味着，在拓宽融资渠道，提升融资效率的同时，也不能忽视资金监管工作。资金监管涉及资金的安全性和资金运作过程，一旦出现问题，整个融资体系就会崩塌。引入社会资本对资金运作的透明度要求也较高，资金运作缺乏监管则会导致社会资本不愿意参与到保障性住房建设当中。因此政府要建立健全资金预算信息和资金使用信息披露制度，使资金处于监管体系当中。同时，如果要采取地方政府发行债券进行融资的资金，要设立偿债准备金，对准备金进行专户管理，按照偿债计划逐年提取偿债准备金，防止资金挪作他用。

其次，要成立专门的保障性住房融资管理机构，由该机构对资金进行统一规划、建设分配和后期管理，避免因多个职能部门交叉管理导致职责不清的现象发生，也能在出现问题时更好地问责有关责任人员。在这一点上，新加坡和日本的成功经验证明了独立性的保障性住房资金管理机构可以更高效的使用资金，避免浪费。

3 结 语

综上，我国的保障性住房建设仍然处于发展阶段，为了实现其在经济上的良性、健康的循环，降低保障性住房的投资风险，提高保障性住房的投资利润率，并加强保障性住房的资金监管，将有利于营造一个可持续的资金周转模式，并逐步实现保障性住房的可持续发展。